III SA/Łd 738/24

III SA/Łd 738/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 134, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 3 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 218, art. 217 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M,. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 9 sierpnia 2024 roku nr SKO.4192.249.24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Biała z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: FN.III.3140.141.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącej K. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z 24 czerwca 2024 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z 20 czerwca 2024 r. K. M. (dalej również: wnioskodawca, strona, strona skarżąca lub skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o prowadzeniu własnego gospodarstwa rolnego od momentu rozpoczęcia działalności do chwili obecnej oraz wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Jako podstawę swojego żądania strona wskazała ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Postanowieniem z 24 czerwca 2024 r. Wójt Gminy B. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ organ podatkowy nie dysponuje niezbędnymi dokumentami potwierdzającymi pracę wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnych stanowiącym jej własność, we wskazanym okresie. Wyjaśniono przy tym, iż w urzędzie Gminy B. nigdy nie prowadzono i nie prowadzi się rejestrów lub ewidencji osób zatrudnionych czy pracujących w indywidualnych gospodarstwach rolnych, a co za tym idzie organ podatkowy nie dysponuje niezbędnymi dokumentami mogącymi bezspornie potwierdzić powyższe żądanie. Nadto pouczono wnioskodawcę o treści art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o wyliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Wnioskodawczyni złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia ,zarzucając organowi zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że jej podanie z 20 czerwca 2024 r. (skierowane do Wójta Gminy B.) dotyczyło wydania zaświadczenia o prowadzeniu własnego gospodarstwa rolnego, a nie - jak podaje w uzasadnieniu skarżonego postanowienia Wójt Gminy B. - zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym. Skarżąca powołuje się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/BK 543/22, w którym wyjaśniono, że jako dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym potrzebne do zakładu pracy traktuje się księgi podatkowe, rejestry gruntów. Skarżąca wskazała również, iż jest w posiadaniu zeznań świadków oraz zaświadczenia z KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W konkluzji skarżąca przywołała treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy stanowi wskazując, iż zgodnie z jego brzmieniem do stażu pracy wlicza się pracownikowi okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej również: organ odwoławczy, organ II instancji, samorządowe kolegium odwoławcze lub kolegium) po rozpatrzeniu zażalenia stwierdziło, że z wniosku skarżącej z 20 czerwca 2024 r. wynika, że skarżąca domaga się wydania przez Wójta Gminy B. zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego od momentu rozpoczęcia działalności rolniczej oraz o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - dalej: "ustawa". Wobec powyższego organ II instancji, przywołując treść art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyjaśnił, iż z uregulowania tego nie wynika, że na podstawie przepisów ustawy organ gminy jest upoważniony do wydania zaświadczenia potwierdzającego "prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego", bądź postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o wskazanej treści. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli jednak organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie i wówczas okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy). W ocenie organu II instancji błędne jest zatem przekonanie skarżącej, że jej wniosek (w którym wprost powołała się na przepisy ustawy oraz prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego) mógł prowadzić do wydania zaświadczenia o potwierdzeniu prowadzenia gospodarstwa. Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy organy gminy na podstawie przepisów ustawy potwierdzają wyłącznie okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, na które mogą składać się, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1-3:
1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,
2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,
3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Wobec powyższego nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącej, że organ gminy wydał postanowienie o odmowie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym niezgodnie z jej wnioskiem, gdyż zgodnie z jej wyraźnym żądaniem, w którym domagała się wydania zaświadczenia na podstawie przepisów ustawy i w celu wliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, organ gminy mógł wyłącznie wydać zaświadczenie stwierdzające okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, względnie odmówić wydania zaświadczenia o tej treści, co w niniejszej sprawie uczynił. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że tryb wydawania zaświadczeń przez organy administracji jest uregulowany w dziale VII k.p.a. i zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, przy czym, w myśl art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: 1) jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; a także gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie chodzi o pierwszy przypadek, bowiem urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy. Przy czym z art. 3 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca założył, iż wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym musi znajdować swoje oparcie w znajdujących się w dyspozycji urzędu gminy dokumentach potwierdzających fakt pracy w gospodarstwie. Jeżeli takimi dokumentami gmina nie dysponuje, wówczas nie ma możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zaś gmina obowiązana jest zawiadomić o tym osobę zainteresowaną na piśmie (co, mając na względzie tryb w jakim prowadzone jest postępowanie, winno przybrać formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia). Dalej kolegium wywiodło, iż skoro analiza posiadanych przez Gminę B. danych nie pozwoliła na stwierdzenie na ich podstawie, że we wskazanym przez wnioskodawczynię okresie (tj. od 20 stycznia 2005 r.) pracowała ona we własnym gospodarstwie rolnym, to słusznie zostało wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Gmina nigdy bowiem nie prowadziła ewidencji osób, w tym domowników pracujących w poszczególnych gospodarstwach rolnych. Nie prowadziła również ewidencji wypadków przy pracy w gospodarstwach oraz ewidencji dochodów osiąganych w gospodarstwach rolnych, czy rodzaju wykonywanej działalności rolniczej. Potwierdzenie pracy w gospodarstwie rolnym musi mieć swoje umocowanie w konkretnej ewidencji (rejestrze), w którym taki fakt, choćby pośrednio jest odnotowany. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że o ile w latach 80-tych ubiegłego wieku gminy prowadziły rejestry w zakresie ubezpieczenia społecznego rolników, to od dnia 1 stycznia 1991 r., kiedy to została utworzona Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, sprawy ubezpieczenia społecznego rolników, a w tym ewidencje osób podlegających temu ubezpieczeniu prowadziły właściwe miejscowo oddziały KRUS. Wobec tego zdaniem kolegium organ I instancji może co najwyżej dysponować archiwalnymi rejestrami osób opłacających składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, z których, co oczywiste, nie może wynikać jakakolwiek okoliczność potwierdzająca pracę skarżącej we własnym gospodarstwie rolnym w latach przypadających po 2005 r. Nadto podkreślono, że gminy nigdy nie prowadziły odrębnej ewidencji osób, w tym domowników pracujących w poszczególnych gospodarstwach rolnych. Organ II instancji zwrócił także uwagę na treść art. 3 ust. 3 ustawy zaznaczając przy tym, że w żadnym razie zeznania świadków nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż może to nastąpić wyłącznie na podstawie dokumentów pozostających w dyspozycji gminy. Kwestią drugorzędną jest, czy zeznania te powinny być odebrane przez pracowników urzędu gminy, przez pracodawcę, czy też, jak wskazuje się w doktrynie (A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, Lex/el, teza nr 9), przez notariusza. Okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być potwierdzone dokumentami będącymi w posiadaniu osoby zainteresowanej, zaświadczeniem wydanym przez organ gminy (jeżeli gmina dysponuje dokumentami potwierdzających fakt pracy w gospodarstwie), bądź też w ostateczności zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Zeznania te mogą być odebrane przez pracodawcę osoby zainteresowanej, pracowników urzędu gminy, notariusza. Ocena złożonych zeznań należy jednak każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Jeżeli natomiast pracodawca na podstawie przedstawionych dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego zakwestionuje uprawnienia pracownika do zaliczenia tego okresu, wówczas pracownik może wystąpić ze stosownym powództwem do sądu pracy o uznanie jego roszczeń do określonych uprawnień pracowniczych (por. A. Rzetecka-Gil, ibidem, tezy nr 1, 9, 13, 14 i 16 [w:] Komentarzu do art. 3 ustawy). Kolegium zwróciło również uwagę, iż w orzecznictwie sądowym również wskazuje się, że z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy nie wynika, aby możliwym było wydanie zaświadczenia przez urząd gminy na podstawie zeznań świadków. Przepis ten umożliwia jedynie wnioskodawcy, w sytuacji gdy nie uzyska stosownego zaświadczenia z gminy, przedłożenia do innego organu zeznań dwóch świadków potwierdzających okres pracy w gospodarstwie. W żadnym jednak razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym. Udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub przez pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Kolegium wskazało nadto, iż organ nie może również wydać zaświadczenia opierając się na dokumentacji przedstawionej przez osobę zainteresowaną, gdyż podstawą wydania zaświadczenia mogą być wyłącznie informacje wynikające z ewidencji, rejestrów czy innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu:
1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r., poprzez uznanie, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania skarżącej zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt. 1 wskazanej wyżej ustawy w sytuacji kiedy taka podstawa w świetlą wyżej wymienionego art. 1 ust. 1 ustawy istnieje oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak zwrócenia się do skarżącej o wyjaśnienie treści wniosku i udzielenia niezbędnych wyjaśnień skarżącej i wskazówek;
2) naruszenie art. 217 i 218 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 i ust 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r. poprzez uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji dokonał badania całości dokumentacji będącej w jego posiadaniu, w sytuacji kiedy w rzeczywistości po stronie organu I Instancji wystąpił brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu zbadania wszystkich dokumentów będących w posiadaniu organu w celu potwierdzenia prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z dnia 20 lipca 1990 r.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia organu II instancji jak i postanowienia organu I instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego postanowienia Wójta Gminy B. sąd stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: "k.p.a.", oraz przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310),- dalej: "ustawa". Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przy czym w myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Równocześnie ustawodawca zaznaczył, iż organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Zgodnie natomiast z treścią art. 1 przywołanej powyżej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:
1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,
2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,
3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Równocześnie ustawodawca zaznaczył, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach (art. 1 ust. 1 ustawy). Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Przy czym, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). Co więcej, zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.
W świetle powyższych przepisów nie może być wątpliwości co do tego, że jeśli urząd gminy, do którego wystąpił pracownik dysponuje "dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia" – to wówczas zobowiązany jest wydać pracownikowi zaświadczenie stwierdzające jego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. Zaświadczenie urzędu gminy jest podstawowym środkiem dowodzenia pracy w gospodarstwie rolnym. Jako zasadę przyjmuje się więc, że to zaświadczenie jest dowodem wykonywania pracy w takim gospodarstwie (por. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Komentarz, Lex/el, 2022 r.).
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, wnioskodawczyni wniosła o wydanie zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego od momentu rozpoczęcia działalności do chwili obecnej oraz wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Jako podstawę prawną wskazała ustawę o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Wbrew stanowisku skarżącej, organ trafnie przyjął, że wniosek strony, w którym powołała się na przepisy wskazanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w istocie stanowi wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym.
Wskazać należy, że przywołany wyżej przepis art. 1 ust. 1 ustawy umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Ustawodawca nie zdefiniował jednak użytego we wskazanych przepisach sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego" jednakże w tym zakresie utrwalone są poglądy judykatury i piśmiennictwa, zgodnie z którymi przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (tj. osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych dotyczących tego gospodarstwa (por. chociażby wyroki NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1851/01 oraz z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 204/99).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca 17 czerwca 2024 r. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o powierzchni fizycznej i przeliczeniowej posiadanego gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości W. 14, z którego jest podatnikiem za okres od 20 stycznia 2005 r. i zaświadczenie takie otrzymała 18 czerwca 2024 r. W aktach sprawy znajduje się również zaświadczenie z 28 czerwca 2024 r. wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w Wieluniu, w treści którego wskazano, iż zaświadcza się, że wnioskodawczyni podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 2005-01-20 do 2024-05-05 z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik.
W ocenie sądu mając na uwadze powyższe, a także treść wniosku strony organ słusznie stwierdził, że wnioskodawczyni domaga się wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Obowiązek wydania takiego zaświadczenia, o ile oczywiście fakty, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu, wynika z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.
U podstaw wydanego przez orzekające w sprawie organy rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści legło stwierdzenie, że organ nie dysponuje dokumentami, na podstawie których można byłoby wydać zaświadczenie o żądanej przez skarżącą treści. Analiza danych posiadanych przez Gminę B. nie pozwoliła, w ocenie organu, na stwierdzenie, że skarżąca we wskazanym przez nią okresie (tj. od 20 stycznia 2005 r.) pracowała we własnym gospodarstwie rolnym. Organ I instancji wyjaśnił bowiem, że Gmina B. nigdy nie prowadziła ewidencji osób, w tym domowników pracujących w poszczególnych gospodarstwach rolnych.
W ocenie sądu rozstrzygnięcie organu o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia jest przedwczesne.
Wyjaśnienia wymaga, że z treści przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach przewidzianych w art. 217 § 2 k.p.a. W pierwszym przypadku, a taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, zaświadczenie jest wydawane, gdy wymaga tego przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), a w drugim przypadku, zaświadczenie wydaje na żądanie strony mającej interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W pierwszym przypadku organ ma obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega w takiej sytuacji badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. Natomiast w przypadku, gdy podmiot domaga się wydania zaświadczenia, powołując się na swój interes prawny, organ musi przed wydaniem zaświadczenia ustalić, czy rzeczywiście ma on interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenia powstaje wówczas z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie ma tego interesu, odmawia wydania zaświadczenia lub odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa, 2024, Legalis).
Obowiązek wydania zaświadczenia, którego wystawienia przez organ administracji domagała się skarżąca wynika z treści art. 3 ust. 1 ustawy, w treści którego ustawodawca posłużył się sformułowaniem "urząd gminy jest obowiązany stwierdzić". Przy czym w orzecznictwie sformułowanie to - "urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" - intepretowane jest jako obowiązek organu. Przyjmuje się, zakładając racjonalność ustawodawcy, który obliguje urząd gminy do wydania zaświadczenia stwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym, że musiał on mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi ten urząd dysponuje. W związku z tym ustawodawca założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Jako dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym traktuje się księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencję wojskową, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentację związaną z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (vide np.: wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16; z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1122/09; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1121/09; a także wyrok WSA w Opolu z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 210/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/17 i z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 138/19, pub. w: CBOSA). Przy czym postępowanie to, ze względu na istotę zaświadczenia, charakteryzuje się uproszczeniem i odformalizowaniem, gdyż nie zmierza ono do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a co za tym idzie nie ma podstaw do przeprowadzenia w nim pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczy art. 218 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zwrot "w koniecznym zakresie" intepretowany powinien być w ten sposób, że postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę w tym zakresie – zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. - przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających z już istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już, faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (vide np.: wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex/el nr 1452122; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, Lex/el nr 1369011). Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku podjąć wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w rozumieniu odnalezienia i przetworzenia, na potrzeby wystawienia zaświadczenia, danych posiadanych w swoich zasobach. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem (vide chociażby: orzeczenie w sprawie o sygn. akt I OSK 1227/06, tj. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., Lex/el nr 320833, a także CBOSA). W postępowaniu zaświadczeniowym powinny być stosowane zasady ogólne k.p.a. W doktrynie podkreśla się bowiem, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego (vide chociażby: M. Jaśkowska, Komentarz do art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany Lex/el, 2019 r.).
W świetle powyższego zdaniem sądu, o ile teoretyczne wywody organu dotyczące charakterystyki postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia są prawidłowe, o tyle już zastosowanie tych przepisów było wadliwe.
Zaświadczenie urzędu gminy jest podstawowym środkiem dowodzenia pracy w gospodarstwie rolnym a więc zasadą jest, że to zaświadczenie jest dowodem wykonywania pracy w takim gospodarstwie. Stąd w orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, organ administracji musi dołożyć należytej staranności. Zobowiązany jest więc do rzetelnego zbadania wszystkich posiadanych ewidencji i rejestrów oraz dokonania wnikliwej ich analizy. W przypadku natomiast braku podstaw do wystawienia zaświadczenia, w postanowieniu odmownym (które stanowi formę zawiadomienia wnioskodawcy na piśmie zgodną z art. 3 ust. 2 ustawy oraz art. 219 k.p.a.) powinien dokładnie opisać jakie dokumenty zostały zbadane i wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości dlaczego nie można wystawić zaświadczenia (vide: wyroki NSA: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09 i z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16; a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 138/19, pub. CBOSA).
W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organ pierwszej instancji w sposób staranny i rzetelny przeprowadził postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia. Wskazuje na to treść uzasadnienia postanowienia tego organu składającego się z konstatacji, że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści oraz, że nie miał i nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji, które mogłyby potwierdzić wnioskowane dane. Stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy stwierdzając, że skoro nie można urzędowo potwierdzić faktów wnioskowanych, gdyż organ pierwszej instancji nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi prowadzenie gospodarstwa rolnego, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia. Tymczasem wykazanie istnienia bądź nieistnienia wnioskowanych danych spoczywa na organie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko WSA w Białymstoku z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 543/22, dostępnym w CBOSA, w którym wskazano, iż "(...) w sytuacji, gdy strona składa wniosek o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, to obowiązkiem organu jest ustalić jakimi rejestrami, ewidencjami i innymi dokumentami dysponuje, dokonać ich wnikliwej analizy, a następnie bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. Organ winien dokonać szczegółowej kwerendy posiadanych dokumentów a w przypadku braku wystarczających danych do wydania zaświadczenia, winien dokładnie wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do wystawienia zaświadczenia, szczegółowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia powinno polegać na wskazaniu jakimi rejestrami i ewidencjami organ dysponuje, które przeanalizował, za jaki okres i co z nich wynika oraz ewentualnie jakich rejestrów bądź ewidencji nie posiada. Uzasadnienie postanowienia musi w sposób niebudzący wątpliwości wskazywać, dlaczego żądanie strony nie może zostać uwzględnione. Innymi słowy postępowanie zaświadczeniowe nie może być pobieżne lecz musi być przeprowadzone z należytą starannością".
W ocenie sądu strona skarżąca słusznie podnosi, że z uzasadnienia organu nie wynika w istocie, jakimi ewidencjami i rejestrami organ dysponuje, czy były one analizowane, a jeżeli tak to w jakim zakresie, za jaki okres i co z nich wynika. Organ II instancji stwierdził jedynie, iż Urząd Gminy B. może co najwyżej dysponować archiwalnymi rejestrami osób opłacających składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, z których – jak trafnie wskazał organ - co oczywiste, nie może wynikać jakakolwiek okoliczność potwierdzająca pracę skarżącej we własnym gospodarstwie rolnym w latach przypadających po 2005 r. W ocenie sądu organ słusznie przyjął także, że decyzje o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej nie oznacza potwierdzenia przez ten organ pracy beneficjenta zwrotu w gospodarstwie rolnym. Z przepisów ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1948) nie wynika aby przesłanką wydania decyzji o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej było ustalenie, że osoba ubiegająca się o zwrot pracuje w gospodarstwie rolnym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, zwrot podatku przysługuje producentowi rolnemu, za którego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, którego grunty są wykorzystywane do produkcji rolnej (art. 4 ust. 3 cyt. ustawy). O zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej może zatem ubiegać się każdy posiadacz gospodarstwa rolnego zakupujący paliwo (olej napędowy), a sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego (podobnie jak np. opłacania podatku rolnego) nie oznacza pracy w gospodarstwie rolnym.
Organ nie wyjaśnił jednak, że wskazane powyżej dokumenty są jedynymi, jakie pozostają w jego posiadaniu, jak również z rozważań organu nie wynika, aby te wskazane przez organ zostały poddane szczegółowej i rzetelnej analizie. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie, nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wymaga, aby urząd w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 1331/96, Lex/el nr 44239). Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 299/98, Lex/el nr 41833). Nadto, NSA również w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 1633/09, Legalis) wskazał, że organ powinien w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy strona prowadziła, czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie takiego szczegółowego badania dokumentacji organy obu instancji – jak trafnie podnosi strona skarżąca - nie wykazały. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że strona skarżąca w treści skargi wskazała chociażby, że przyznane jest jej prawo do świadczeń rodzinnych wypłacanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B., jako jednostkę organizacyjna Gminy B.. Strona skarżąca składała dokumenty w tym zakresie i Gmina posiada również dokumentację, w której uznawała skarżącą za rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Ponadto we wskazanym okresie skarżąca jako prowadząca gospodarstwo rolne składała szereg wniosków o wydanie dokumentów potwierdzających posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, które były konieczne do przedstawienia w innych instytucjach np. w Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa, gdzie jako rolnik prowadzący gospodarstwo ubiegała się o dotację - np. dla "Młodego Rolnika" na modernizację gospodarstwa. Tymczasem z rozstrzygnięć obu organów nie wynika, czy dane te znajdowały się w posiadaniu organu oraz czy informacje te były znane organowi, a jeśli tak to, czy były one przedmiotem analizy, jaki był wynik tej analizy, a jeśli nie to z jakich powodów dokumenty te zostały pominięte. Zdaniem sądu chociażby dane stanowiące podstawę przyznania stronie świadczeń rodzinnych mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i jako takie wymagają ustalenia i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Organ powinien zatem zbadać okoliczności wynikające z tych informacji, które stanowiły podstawę przyznania stronie skarżącej świadczeń rodzinnych, a następnie rozstrzygnąć, czy dane te mogą zostać zaliczone do tzw. innych danych znajdujących się w posiadaniu organu (o których mowa w treści art. 218 § 1 in fine k.p.a.) i czy odnoszą się do faktów, których poświadczenia domaga się strona skarżąca. Bowiem brak szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie, w szczególności co do innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, czyni niemożliwym skontrolowanie prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych okoliczności obowiązkiem organu jest rzetelne zbadanie całości posiadanych przez organ zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty, których potwierdzenia żąda strona. Podkreślić bowiem należy, że wymogu rzetelnego przeprowadzenia postępowania nie spełnia ogólnikowe uzasadnienie postanowienia organu, iż nie dysponuje on dokumentami pozwalającym na wydanie zaświadczenia. Zaakceptowanie takiej lakonicznej treści uzasadnienia organu pierwszej instancji prowadziłoby do przyzwolenia na arbitralność w działaniu organów i wykluczenie jakiejkolwiek możliwości weryfikacji tego działania. Nie istnieją ku temu podstawy w art. 218 § 2 k.p.a., który – co jeszcze raz należy podkreślić – stanowi o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w "koniecznym zakresie". A co za tym idzie faktycznego przeprowadzenia tego, choć ograniczonego, postępowania wyjaśniającego ma dowodzić uzasadnienie postanowienia w przedmiocie wydania zaświadczenia. W sprawie niniejszej ten wymóg nie został spełniony, dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uchybienie to odpowiada naruszeniu regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przeprowadzić szczegółową kwerendę zarówno znajdujących się w urzędzie ewidencji, rejestrów jak i innych dokumentów, którymi dysponuje organ, a które mogą zawierać informacje niezbędne do wydania zaświadczenia, przy czym fakt przeprowadzenia kwerendy powinien zostać potwierdzony odpowiednim dokumentem. W zależności od wyników kwerendy należy bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. W przypadku wydania negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, należy dokładnie wyjaśnić jego motywy, wskazując jakimi ewidencjami, rejestrami i innymi dokumentami dysponuje urząd i co z nich wynika. Z treści uzasadnienia postanowienia musi w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, dlaczego wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony.
Odnośnie stanowiska organu o braku możliwości wydania zaświadczenia na podstawie zeznań co najmniej dwóch świadków - należy przyznać w tym zakresie rację organowi, które znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być bowiem rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych (dokumentach już istniejących o określonej treści). Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą (nie kreacyjną) rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1386/16, opub. w: CBOSA). Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 1-3 ustawy, może być przeprowadzony przed organem orzekającym merytorycznie w sprawie o ustalenia wysługi lat, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia, a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1477/18, opub. w: CBOSA). Zaświadczenie, jako dokument urzędowy, nie może więc opierać się na zeznaniach świadków. W związku z powyższym organy administracji nie mogą wystawiać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą na podstawie przedstawionych przez nią wyjaśnień, gdyż mogą to uczynić wyłącznie na podstawie posiadanych dokumentów. Stąd też stanowisko strony skarżącej, że w przypadku braku dokumentów organ powinien przesłuchać świadków a zaniechanie tej czynności czyni postanowienie odmowne przedwczesnym, nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że NSA w wyroku z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 443/08, Lex/el nr 529867, a także CBOSA, wskazał, że kompetencja organu administracji do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ II instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia; organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencja, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Dalej NSA wskazał, że organ odwoławczy nie może zmienić postanowienia organu I instancji i samodzielnie wydać zaświadczenia, a wiec możliwe jest jedynie uchylenie tego postanowienia do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
a.kr