III SA/Łd 736/22

III SA/Łd 736/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski
Małgorzata Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1390
§ 30 ust. 1, § 31, § 33, § 36, § 39, § 55
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 39 § 3, art. 42 § 1, art. 44, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 2 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 24a, art. 43 pkt 2,
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 sierpnia 2022 roku nr GiK-II.7221.24.2021 w przedmiocie zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 sierpnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Opoczyńskiego z 23 marca 2022 r. orzekającą o odrzuceniu złożonych przez J.K. zarzutów do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
Zarządzeniem z 8 maja 2018 r Starosta Opoczyński wszczął procedurę modernizacji ewidencji gruntów wraz z założeniem ewidencji budynków i lokali oraz utworzeniem numerycznej mapy ewidencyjnej m.in. obrębu B. położonego w gminie O.
W dniach od 9 do 29 października 2019 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji ewidencji wyłożony został do publicznego wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego w Opocznie.
29 października 2019 r. J.K. wniósł uwagi do projektu operatu wnioskując o ponowne wyznaczenie punktów granicznych pomiędzy działką nr 1702 a działką nr 1703 oraz zakwestionował powierzchnię działki nr 1703, zakwestionował także powierzchnię działki nr 1780/2, wniósł o wyjaśnienie przebiegu granicy między działkami nr 389/1 i nr 1867, wyznaczenie granicy między działką nr 1018/1 a działką nr 1019/1 jak równie z ponowne ustalenie granicy między działkami nr 1015/1 i 1016/1. Upoważniony pracownik Starostwa Powiatowego w Opocznie za zasadną uznał uwagę dotyczącą działki nr 1780/2 i poinformował wnoszącego o ponownym ustaleniu granic tej działki 10 stycznia 2020 r., pozostałe uwagi strony zostały odrzucone.
28 listopada 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 6321 opublikowano informację Starosty Opoczyńskiego, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego opracowanego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu B., stały się z dniem 22 listopada 2019 r. danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Pismami z 28 listopada i 23 grudnia 2019 r. J.K. wniósł zarzuty do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów dotyczące działek nr 1703, 1780/2, 389/1, 1015/1 i 1018/1. Zostały podtrzymane uwagi złożone podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego co do tych działek. Zakwestionowany został również przebieg drogi koniecznej od działki nr 1703 do działki nr 1705. J.K. zawnioskował o udostępnienie map z 1947 roku dla działki nr 1703 oraz o wyjaśnienie sytuacji prawnej działki nr 1836.
10 stycznia 2020 r. przeprowadzono na gruncie ponowne czynności ustalenia granic działki nr 1780/2 z udziałem J.K., który nie wyraził sprzeciwu co do okazanych granic, ale nie podpisał protokołu ustalenia przebiegu granic i nie wskazał przyczyny. Na gruncie obecna była również M.M. współwłaścicielka działki nr 646 położonej w obrębie M., która podpisała protokół ustalenia granic. Pozostali współwłaściciele działki nr 646 oraz D i S.R. właściciele działek nr 1781/2 i 1779/2 nie wzięli udziału w czynnościach na gruncie. Dokumentacja techniczna z powyższych czynności została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 lutego 2020 r. operat nr P.1007.2020.340. Pozostała dokumentacja będąca wynikiem prac modernizacyjnych obrębu B. została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 24 września 2019 r. operat nr [..] , oraz w dniu 23 grudnia 2020 r. operat nr [...].
Z uwagi na śmierć K.P. właściciela działki nr 1016/1 Starosta Opoczyński kwestie zarzutów dotyczących ustalenia granicy miedzy działkami nr 1015/1 a działają nr 1016/1 postanowił wyłączyć do odrębnego rozpoznania i postanowieniem z 27 lipca 2020 r. zawiesił z urzędu to postępowanie z uwagi na śmierć właściciela działki nr 1016/1.
Decyzją z 25 lutego 2021 r. Starosta Opoczyński orzekł o odrzuceniu zarzutów J.K. w zakresie danych wykazanych w operacie z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Decyzją z 9 lipca 2021 r Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ŁWINGiK) uchylił powyższą decyzję Starosty Opoczyńskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem ŁWINGiK ze sporządzonej dokumentacji nie wynikało w jaki sposób zostały ustalone granice działki 1780/2. Brak jest informacji wykonawcy o zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz o składanych oświadczeniach zainteresowanych podmiotów i świadków. W aktach postępowania brak było wyników weryfikacji dokumentacji przez inspektora kontroli pod kątem rozpatrzenia uwag i zarzutów wniesionych przez J.K., o które prosił organ w piśmie z 1 czerwca 2020 r. Organ II instancji podkreślił także, że w uwadze z 29 października 2019 r. strona zakwestionowana powierzchnię działki 1703, a co za tym idzie także jej granice (powierzchnia działki jest funkcją współrzędnych punktów granicznych). Zatem to, że wcześniej J.K. nie kwestionował przebiegu granicy z działką 1704/1 nie oznacza, że nie złożył skutecznie w stosunku do niej zarzutów, a organ I instancji nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, uznając, że zarzuty złożone po terminie, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. ŁWINGiK wskazał również, że z sentencji decyzji wynikać powinno jednoznacznie jakie zarzuty w stosunku do konkretnych działek bądź granic działek zostały rozpatrzone w przeprowadzonym postępowaniu oraz na podstawie jakiej dokumentacji. Podstawowym i obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści jej uzasadnienia. Sentencja decyzji musi zawierać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ŁWINGiK zalecił, aby organ I instancji ustali zakres składanych zarzutów (których odcinków granic, których punktów granicznych działek dotyczą), uzupełnił materiał dowodowy i w kończącej postępowanie decyzji rozstrzygnął co do istoty sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zawiadomieniem z 6 października 2021 r. rozszerzył postępowanie o rozpatrzenie zarzutu strony dotyczącego przebiegu granicy między jej działką nr 1703, i działką nr 1704/1 stanowiącą współwłasność: S.K., I.K., E.S. i L.S.
Pismem z 6 października 2021 r. zwrócono się do wykonawcy prac modernizacyjnych o skompletowanie operatu technicznego zawierającego dodatkowe informacje o sposobie ustalenia przebiegu granic działki nr 1780/2 (miedza, kamienie graniczne, dokumenty) oraz dokonanie weryfikacji przez inspektora kontroli.
Organ I instancji prowadząc postępowanie ustalił, na podstawie bazy danych PESEL, iż strony niniejszego postępowania tj. współwłaściciele działki nr 646 położonej w obrębie M. gm. O. – M.D. i Z.D. nie żyją. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji podjął decyzję o rozbiciu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia zarzutów na dwa odrębne, w ten sposób, że:
- co do działek oznaczonych nr 1703, 1780/2, 389/1 i 1018/1 stanowiących własność J.K. z działkami położonymi w obrębie B. numer: 1702, 1867 - własność Gminy O., 1019/1 - własność małż. M.i J. P., 1781/2, 1779/2 - własność D i S.R. 1704/1 (obecnie 1704/3) - współwłasność S.K., I.K., E.S. i L.S. postępowanie będzie kontynuowane;
- co do działki nr 646 stanowiącej współwłasność M.D., J.D., Z.D., D.W. i M.M. i graniczącej od strony północnej z działką nr 1780/2 będącą własnością J.K. postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z 7 grudnia 2021 r.
W Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej
25 stycznia 2022 r. została zaewidencjonowana za nr [...] dokumentacja opracowana przez wykonawcę prac modernizacyjnych w ramach udzielonej gwarancji, dla działki nr 1780/2.
Zgodnie ze sprawozdaniem technicznym znajdującym się w operacie technicznym dotyczącym działki 1780/2 wykonawca prac modernizacyjnych wyjaśnił, iż operaty nr [...] i [...] zawierające dane o ustalanych granicach nie zawierają informacji o znakach granicznych i śladach granicznych (np. zagospodarowania terenu w postaci rowów lub dróg). Operaty te zrealizowane zostały w oparciu o fotomapy z późniejszym fragmentarycznym liniowym pomiarem bezpośrednim opartym na fotopunktach. W zakresie modernizacji ewidencji gruntów jej wykonawca dokonał próby odnalezienia ich stabilizacji, która się nie powiodła. Podczas czynności ustalenia przebiegu granic wykonawca nie stwierdził występowania przesłanek spokojnego stanu posiadania np. w postaci miedzy. Dodatkowo zaznaczono, iż w trakcie przeprowadzanych czynności strony biorące w nich udział (w tym J.K.) nie złożyły żadnych oświadczeń do protokołu. W związku z tym wykonawca wykorzystał analizę dostępnej dokumentacji geodezyjnej w tym raster mapy ewidencyjnej oraz miary z zarysów operatów założenia ewidencji gruntów obrębu B. gm. O. W operacie [...] wykonawca wyjaśnił, iż J.K. opiera swoje wnioski o ponowne wykonanie czynności ustalenia granic na podstawie porównania powierzchni działek, a nie faktycznego położenia punktów granicznych wynikających z terenu. Odnosząc się do wskazywanej przez stronę powierzchni uznał jej niską wiarygodność z uwagi na fakt zastosowania generalizacji kształtu w operacie [...] O poprawności wykonanej analizy zdaniem wykonawcy świadczy fakt podpisania protokołu przez M.M. akceptującą ustalone granice. Wykonawca nawiązując do zasygnalizowanego w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 9 lipca 2021 r., atrybutu granicy spornej zaznaczył, że nie ma dokumentu potwierdzającego rozbieżne stanowisko J.K. z sąsiadami działki nr 1780/2 zatem w zakresie przedmiotowego operatu wykonał stosowny wykaz punktów granicznych i oznaczył je jako nie należące do granicy spornej.
Ponowna analiza dokumentacji wykonana przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania wykazała, że założenie ewidencji gruntów obrębu B. przeprowadzono na bazie zdjęć lotniczych z 1957 roku i pomiaru uzupełniającego w latach 1962-1963. Wynikiem tych prac był zarys pomiarowy, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 września 1974 r. pod numerem 211/15/233/74. W 1975 roku przeprowadzono aktualizację ewidencji gruntów obrębu B. z ponownym pomiarem granic (szkice połowę) oraz obliczeniem powierzchni działek.
W 2008 roku w wyniku inwestycji polegającej na poszerzeniu pasa drogowego drogi krajowej działka nr 1780 uległa podziałowi na działki nr 1780/1 oraz nr 1780/2.
W 2015 roku zostały przeprowadzone czynności wyznaczenia punktów granicznych (operat [...]) między działkami nr 1702 i 1703 w obecności J.K. i przedstawiciela Gminy Opoczno, strony potwierdziły to własnoręcznymi podpisami, nie wnosząc zastrzeżeń do protokołu. Podczas prac modernizacyjnych granica między działkami nr 1703 i nr 1702 została wyznaczona zgodnie z dokumentacją z aktualizacji ewidencji gruntów - operat [...], a także z operatem z wyznaczenia punktów granicznych ([...]).
Z uwagi na niewiarygodne i niewystarczająco dokładne dane przebieg granicy między działkami nr 1703 i nr 1704/1 został ustalony 11 czerwca 2019 r. na podstawie § 39 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków t.j. w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustała wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Przebieg tej granicy J.K. potwierdził w protokole swoim podpisem.
Ostatecznie granice działki nr 1780/2 z działką nr 1779/2 i nr 1781/2 zostały ustalone 10 stycznia 2020 r. zgodnie § 39 ust. 3 rozporządzenia, na podstawie operatów [...] i [...]. W trakcie tych czynności ustalenia przebiegu granic nie stwierdzono przesłanek spokojnego posiadania, takich jak trwałe elementy zagospodarowania terenu czy miedze. Dodatkowo właściciele działek 1778/2 i 1781/2 prawidłowo powiadomieni nie stawili się, a obecny na gruncie J.K. nie złożył żadnych oświadczeń do protokołu i bez podania przyczyny odmówił podpisu.
Granica między działkami nr 389/1 i 1867 została ustalona 7 listopada 2018 r. zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podczas czynności na gruncie nie stawił się przedstawiciel Gminy Opoczno, natomiast J.K. swoją obecność potwierdził podpisem w protokole.
Granica między działką nr 1018/1 i 1019/1 również została ustalona na § 39 ust. 3 rozporządzenia, bez udziału prawidłowo zawiadomionych właścicieli działek.
W operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. przed rozpoczęciem prac modernizacyjnych działki nr 1703, 1780/2, 389/1, 1018/1 stanowiły własność J.K. na podstawie postanowienia sądu o sygn. akt. [...] z 29 lutego 2012 r. i miały wykazaną powierzchnię działka nr 1703 - 0,36 ha; nr 1780/2 - 0,06 ha; nr 389/1 - 0,20 ha; nr 1018/1 - 0,29 ha.
W operatach nr [...] i nr [...] wykonawca prac modernizacyjnych ujawnił powierzchnię przedmiotowych działek z dokładnością do 0,0001 ha, wykazując dla poszczególnych działek: nr 1703 - 0,3530 ha; nr 1780/2 - 0,0504 ha; nr 389/1 - 0,2057 ha; nr 1018/1 - 0,2841 ha.
Organ I instancji ustalił również, że działka 1836 zapisana jest na współposiadaczy samoistnych, w tym w 1/5 części na matkę J.K. – K.K.. Nie został wydany dla niej tytuł własności, a zatem regulacji stanu prawnego można dokonać w drodze postępowania sądowego - o czym poinformowano zainteresowanego. Ponadto J.K. udzielono wyjaśnień, iż w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Opocznie nie ma map z 1947 roku, o których wydanie wnosił.
Po przeprowadzonej analizie materiału dowodowego Starosta Opoczyński decyzją z 23 marca 2022 r., orzekł o:
1. odrzuceniu zarzutów dotyczących:
- ponownego wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działką nr 1702 a działką nr 1703,
- przebiegu granicy między działką nr 1703 a działką 1704/3 (dawniej 1704/1),
- powierzchni i przebiegu granic działki 1780/2 z działką nr 1779/2 i nr 1781/2,
- przebiegu granicy pomiędzy działką nr 389/1 a działką nr 1867,
- przebiegu granicy między działką nr 1018/1 a działką nr 1019/1 położonymi w obrębie B. gm. O.;
2. utrzymaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących powierzchni i przebiegu granic w części dotyczącej działek 1703 o pow. 0,3530 ha, 1780/2 o pow. 0,0504 ha, 389/1 o pow. 0,2057 ha, 1018/1 o pow. 0,2841 ha położonych w obrębie B. gm. O., stanowiących własność J.K., wykazanych w operacie z przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków zaewidencjonowanych w dniach 24.09.2019 r., 24.02.2020 r. i 23.12.2020 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr[...] , nr [...] i nr [...].
Wskutek wniesionego przez stronę skarżącą 26 kwietnia 2022 r. odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał zaskarżoną w sprawie decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Opoczyńskiego.
W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszym rzędzie zauważył, iż w podstawie wydanej decyzji Starosty Opoczyńskiego błędnie przywołano nieobowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. W dniu 31 lipca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił jednak, że czynności na gruncie dotyczące ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywały się pod rządami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. i uchybienie organu I instancji pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Następnie organ wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia decyzji Starosty Opoczyńskiego były przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operaty: [...] Z opracowań tych wynika, że organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie sposobu ustalenia granic w odniesieniu do działek nr 1703, 1780/2, 389/1, 1018/1 z działkami nr 1702, 1704/1, 1779/2 i nr 1781/2 wskazanych w zgłoszonych przez stronę zarzutach i prawidłowo uznał, że nie budzą one wątpliwości i zostały wykonane poprawnie. Nie ma zatem podstaw do ponownego wyznaczenia punktów granicznych, czego domagała się strona. Prawidłowo także określona została powierzchnia spornych działek .
Organ, odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, iż geodeta nie objaśnił formalności, wyjaśnienia są nie jasne, na które odwołujący się nie wyraża zgody, gdyż był chory i nie mógł odebrać przesyłki, a starostwo nie wyjaśniło procedury prawnej, podkreślił, że procedury przeprowadzenia modernizacji gruntów i budynków wynikające z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kryteria ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych wynikające z rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków są sformalizowane i nie są proste w odbiorze dla przeciętnego obywatela. W ramach postępowania prowadzonego przez Starostę Opoczyńskiego jak i Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego procedury te zostały szczegółowo wyjaśnione.
Podsumowując organ wskazał, że postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku regulacji dotyczących ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji, w rozpatrywanym przypadku z operatów będących wynikiem prac modernizacyjnych i operatu sporządzonego na potrzeby rozstrzygnięcia zarzutów do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w wyniku przeprowadzonej modernizacji obrębu B. Wykazanie w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic między działkami nie zamyka możliwości ustalenia tych granic w trybie rozgraniczenia nieruchomości, zgodnie z rozdziałem 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na powyższą decyzję, strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Zdaniem skarżącego organy, nie rozpoznały istoty sprawy i w następstwie błędnych ustaleń i działań wykreowały w istocie nowy stan prawny co do zakresu jego prawa własności (ograniczyły je), wbrew wskazaniom, dokumentom i niezgodnie z zakresem posiadania.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259.), dalej p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić należy kwestię związaną z zachowaniem przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bowiem rozpoznanie odwołania wniesionego przez stronę po terminie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji .Wyjaśnić należy, że w aktach administracyjnych przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę brak było odwołania strony skarżącej mimo, że ze spisu akt organu I instancji prowadzonych w formie papierowej wynikało, że odwołanie skarżącego, które wpłynęło do organu 26 kwietnia 2022 r. było ostatnim dokumentem w tych aktach. Akta kończyły się notatką służbową pracownika organu I instancji z 26 kwietnia 2022 r. dotyczącą wydania w tym dniu skarżącemu decyzji organu I instancji, której ten nie odebrał mimo dwukrotnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję, która jako nieodebrana została przez urząd pocztowy zwrócona do nadawcy 12 kwietnia 2022 r.
Na wezwanie sądu organ nadesłał skan odwołania skarżącego datowanego na 13 marca 2022 r, oraz pismo przewodnie Starosty Opoczyńskiego z 29 kwietnia 2022 r. przekazujące odwołanie organowi II instancji, z którego wynika, że odwołanie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Opocznie 26 kwietnia 2022 r, w dniu, w którym decyzja była już ostateczna. W aktach organu I instancji znajduje się także koperta, w której decyzja tego organu została 25 marca 2022 r wysłana do strony oraz zwrotne potwierdzenie jej odbioru tzw. "żółta zwrotka".
Wobec powyższego wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie mieliśmy do czynienia z doręczeniem tradycyjnym osobie fizycznej za pośrednictwem operatora pocztowego, które zgodnie z art. 39 § 3 i art. 42 § 1 k.p.a. powinno nastąpić przesyłką rejestrową, pod adresem zamieszkania skarżącego. Przepis art. 39 k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki we wspomnianym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jest to tzw. fikcji doręczenia. Doręczenie we wskazanym wyżej trybie - tzw. "awizo" stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 855/14 i z 4 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1367/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych– w skrócie "CBOSA" na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem sądu, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie wynikające z art. 44 k.p.a. warunki. Adresat pisma musi więc być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany w aktach administracyjnych. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lutego 2006 r., I OSK 528/05 - LEX nr 194352, 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 - Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 - Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 - Lex nr 2033967, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 - Lex nr 1461905).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić przede wszystkim, że treści utrwalone na kopercie zawierającej decyzję organu I instancji z 23 marca 2022 r. nie pozwalają ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący został powiadomiony o próbie doręczenia mu przesyłki. Organ zastosował tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, dlatego też brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., żeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. Na kopercie oraz na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji listonosza o fakcie prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, jej adresie i wyznaczonym terminie odbioru korespondencji, brak informacji o powtórnym awizowaniu listu. Informacja jedynie o awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z 23 marca 2022 r., organ nie mógł przyjąć fikcji doręczenia stronie skarżącej tej decyzji w dniu 11 kwietnia 2022 r. w trybie zastępczym. Mimo braku rozważań w tym zakresie w treści kontrolowanej decyzji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w siedzibie organu 26 kwietnia 2022 r., a zatem złożone przez stronę w tym dniu odwołanie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać na wstępie należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) – dalej "p.g. i k." Z art. 2 ust. 8 tej ustawy, wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g. i k. ewidencja gruntów i budynków w zakresie gruntów obejmuje informacje dotyczące - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który został uregulowany w art. 24a p.g. i k. Zgodnie z tym przepisem starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Stosownie do art. 24a ust. 2 p.g. i k., starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w art. 24a ust. 2 p.g. i k., podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3 p.g. i k.). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4 pgik). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5 p.g. i k.). Nadto ustawodawca zaznaczył, iż każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g. i k.). Zastrzeżono przy tym, że upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7 p.g. i k.). W myśl art. 24a ust. 8 p.g. i k. po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Stosownie do art. 24a ust. 9 p.g. i k. każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Przy czym zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g. i k.). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 p.g. i k.). Odnotować również należy, iż zgodnie z wolą ustawodawcy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11 p.g. i k.). Zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy, procedura modernizacyjna uregulowana w art. 24a p.g. i k. nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej zapada jednak w przedmiocie uwzględnienia lub odrzucenia zarzutów.
W tym miejscu podkreślenia jeszcze wymaga, że ewidencja gruntów i budynków to zbiór który, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Wskazać także należy, na co zwrócił uwagę organ II instancji, że w dacie zarządzenia przez Starostę Opoczyńskiego modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.in. na obszarze obrębu B. gmina O., a więc 8 maja 2018 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), dalej "rozporządzenie z 2001 r.", i to na podstawie jego przepisów wykonano prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek, wobec których skarżący zgłosił zarzuty co do ich powierzchni i przebiegu granic. Dopiero po zakończeniu prac geodezyjnych weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), dalej: "rozporządzenie 2021 r.", i już w czasie obowiązywania nowego rozporządzenia wydane zostały kwestionowane przez skarżącego decyzje. Tym niemniej sama procedura ustalenia kwestionowanych przez skarżącego granic działek nr 1703, 1780/2, 389/1, 1018/1 z działkami nr 1702,1704/3,1779/2,1781/1,1867 i 1019/1, co do których skarżący zgłosił zarzuty, przeprowadzona była w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia z 2001 r.
Zgodnie z § 55 rozporządzenia z 2001 r. celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Jeżeli chodzi o przebieg granic działek ewidencyjnych to § 36 rozporządzenia z 2001 r. stanowił, że wykazywany on jest w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w ramach wskazanych w tym przepisie postępowań. Dokonanie zmian w ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 źródła danych byłoby sprzeczne z tym przepisem, a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę.
Zgodnie natomiast z § 30 ust. 1 obowiązującego w dacie wydawania kontrolowanej decyzji rozporządzenia z 2021 r. przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
W myśl § 31 rozporządzenia z 2021 r. jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zaś procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowana została w § 33 rozporządzenia z 2021 r., który w swej treści odpowiada § 39 rozporządzenia z 2001 r. ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. (§ 33 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r.). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r.). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 33 ust. 3 rozporządzenia z 2021 r). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 7 do rozporządzenia (§ 33 ust. 5 rozporządzenia z 2021 r.).
Mając na względzie treść § 55 i 36 rozporządzenia z 2001 r. oraz obowiązujących w dacie wydania decyzji cytowanych przepisów rozporządzenia z 2021 r. podkreślić jeszcze raz należy, że przy wykonywaniu modernizacji organ obowiązany jest wykorzystać istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji, z wykorzystaniem tych właśnie materiałów przeprowadzona została modernizacja ewidencji w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z tymi przepisami organ w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu B. w gminie Opoczno, przy określeniu przebiegu granicy działek skarżącego wykorzystał wyłącznie dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Z akt sprawy wynika, że granica między działkami nr 1703 i nr 1702 ustalona została przez uprawnionego geodetę (protokół wyznaczenia punktów granicznych z dnia 15 listopada 2018 r.) na podstawie danych zawartych w operacie z wyznaczenia w 2015 r. punktów granicznych (...) z uwzględnieniem danych z operatu założenia ewidencji gruntów – operat[...].. W czynnościach nie uczestniczyły strony postępowania, prawidłowo zawiadomione. Dokonano także porównania danych zawartych w operacie [...] z danymi z dokumentacji modernizacyjnej z operatu nr [...] i stwierdzono ich tożsamość. W kontrolowanej decyzji organ zaznaczył również, że operat [...] powstał w 2015 r w wyniku czynności wyznaczenia punktów granicznych między działkami 1702 i 1703 dokonanego w obecności J.K. i przedstawiciela Gminy O. Przebieg granicy strony potwierdziły własnoręcznymi podpisami, nie wnosząc zastrzeżeń do protokołu.
Przebieg granicy między działkami nr 1703 i nr 1704/1 został ustalony w dniu 11 czerwca 2019 r. zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. po zbadaniu znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów. W czynności ustalenia przebiegu granic brali udział i podpisali protokół S.K. i J.K. .
Przebieg granic działki nr 1780/2 z działkami nr 1779/2 i nr 1781/2 został ustalony ostatecznie 10 stycznia 2020 r, także w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., na podstawie operatów nr [...]. W trakcie tych czynności ustalenia przebiegu granic nie stwierdzono przesłanek spokojnego posiadania, takich jak trwałe elementy zagospodarowania terenu czy miedze. Dodatkowo właściciele działek nr 1778/2 i nr 1781/2 prawidłowo powiadomieni o czynności nie stawili się, skarżący zapoznał się z wyniesionymi w terenie punktami, nie wyraził sprzeciwu co do okazanych granic lecz bez podania przyczyny odmówił podpisania protokołu z czynności.
- Przebieg granicy między działkami nr 389/1 i nr 1867 został ustalony w dniu 7 listopada 2018 r. zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. Podczas czynności na gruncie nie stawił się przedstawiciel Gminy O., natomiast J.K. swoją obecność potwierdził podpisem w protokole.
- Przebieg granicy między działkami nr 1018/1 i nr 1019/1 został ustalony w dni 13 listopada 2018 r. na § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., bez udziału prawidłowo zawiadomionych właścicieli działek.
W tym miejscu wskazać należy, że skarżący w toku tych czynności wykonywanych przez uprawnionego geodetę, w których brał udział nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do dokonywanych przez niego czynności ani okazanego przebiegu granic jego nieruchomości. Ponadto skuteczność ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie § 39 rozporządzenia z 2001 r. nie jest uzależniona od akceptacji wyników dokonanego przez geodetę ustalenia przez zainteresowane strony. Przepisy § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z 2001 r. jednoznacznie wskazują, że to nie kto inny, jak wykonawca prac geodezyjnych ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Brak akceptacji lub nieusprawiedliwiona nieobecność strony na gruncie, czy też odmowa podpisania protokołu nie oznacza niemożności ustalenia przebiegu granic. Wyklucza jedynie możliwość ich ustalenia na podstawie zgodnych oświadczeń stron (§ 39 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r.). Wykonawca w takiej sytuacji ustala przebieg granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r) albo na podstawie badania położenia znaków i śladów granicznych oraz analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r), co miało miejsce w tej sprawie. Wyniki ustalenia wykonawca utrwala w protokole i na szkicach granicznych stanowiących integralną część protokołu, co zamyka czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Identyczne rozwiązania jak to zostało wskazane powyżej zostały przyjęte na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2021 r.(§ 33).
Ponownie podkreślić należy, że zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. i jego odpowiednikiem § 36 rozporządzenia z 2001 r. w pierwszej kolejności przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli brak jest takiej dokumentacji lub zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia z 2021r, odpowiednio §37 rozporządzenia z 2001r.). W ramach przeprowadzonych prac modernizacyjnych uprawniony geodeta prawidłowo dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej znajdującej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Do określenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca modernizacji przyjmował dane pomiarowe na podstawie dokumentacji znajdującej się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i wskazywał w terenie właścicielom działek przebieg tych granic, a następnie ponownie na podstawie współrzędnych obliczył powierzchnię tych działek i wykazał ją z dokładnością do 1m2 zgodnie z § 62 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r.(§ 16 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r.).
Podsumowując należy stwierdzić, że organ zgodnie z § 30-33 rozporządzenia z 2021 r. ujawnił w ewidencji przebieg granic należących do skarżącego działek nr 1703, 1780/2, 389/1, 1018/1 na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie miał podstaw do uznania tej dokumentacji za niewiarygodną. Aby móc skutecznie podważyć ocenę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dokonaną przez organy, w szczególności co do przebiegu granicy, należy odwołać się do innej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w § 30 rozporządzenia z 2021 r., której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącego, że działania podjęte przez organ w toku postępowania modernizacyjnego były nieprawidłowe i niezgodne z przepisami prawa.
W ocenie sądu, wykazanych w ewidencji danych, dotyczących przebiegu granic należących do niego działek, skarżący nie podważył w wymagany sposób, a więc na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rzeczywistości strona, składając początkowo uwagi do operatu modernizacyjnego, a następnie tożsame z nimi w treści zarzuty oraz skargę do sądu, powołuje się na okoliczność zmniejszenia powierzchni stanowiących jej własność działek. W tym miejscu należ więc jak słusznie w swoich decyzjach wskazywały organy obu instancji podkreślić, że powierzchnia działki ewidencyjnej, czyli tzw. pole powierzchni, stanowi funkcję przebiegu linii granic ewidencyjnych działki, co oznacza, że to przebieg granic decyduje o powierzchni, a nie powierzchnia decyduje o dopasowaniu do niej granic nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1113/09 LEX nr 647904 wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 758 /18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W tym względnie sąd uznał za całkowicie prawidłowe i zasadne wyjaśnienia organów obu instancji wskazujące, że różnice w powierzchni poszczególnych działek należących do skarżącego są efektem obowiązku wykazania powierzchni działek ewidencyjnych z dokładnością do 1 m2 podczas gdy powierzchnia tych działek w dokumentach z założenia ewidencyjnej gruntów obrębu B. została wykazana, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, z precyzją do 1 ara. Ponadto obecnie stosowane metody obliczania pola powierzchni działek ewidencyjnych (określone w § 61 i 62 rozporządzenia z 2001 r. i odpowiednio § 16 rozporządzenia z 2021 r.) są dużo bardziej precyzyjne. Jak wyjaśnił wykonawca prac modernizacyjnych poprzednio ujawniona w ewidencji powierzchnia wynikała z błędnego jej obliczenia w materiałach z założenia ewidencji z uwagi na zastosowanie generalizacji (uproszczenia) kształtu poszczególnych działek oraz graficznej metody obliczenia powierzchni.
Reasumując, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający skarżącemu udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany prawidłowo a także oceniony szczegółowo z odniesieniem się do przepisów p.g. i k. oraz rozporządzenia z 2001 r. i rozporządzenia z 2021 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe spełniają wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania stanowiska organu. W ocenie sądu, organy administracyjne nie naruszyły więc przepisów postępowania, gdyż prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując wnikliwej i poprawnej oceny dowodów. Organy w sposób obszerny przytoczyły okoliczności stanu faktycznego oraz treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i prawidłowo je zastosowały do ustalonego stanu faktycznego wobec tego nie można im również postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.
Z przedstawionych wyżej względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
d.j.