III SA/Łd 734/24

III SA/Łd 734/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 984/25 - Wyrok NSA z 2025-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 1, 3, 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1518
par. 54 ust. 1 i 4 pkt 1, par. 55 ust.2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 5 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 roku sprawy ze skargi J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2024 roku nr SKO.4163.45-46.2024 w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 9 lipca 2024 roku nr 122.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 9 lipca 2024 r. odmawiającą J. i A. K. zgody na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej Nr 473, na działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] położoną w miejscowości R..
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym
i prawnym.
Wnioskiem z 14 maja 2024 r. J. i A. K. wystąpili o uzgodnienie lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej Nr 473 na swoją działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości R..
Zawiadomieniem z 31 maja 2024 r. organ poinformował wnioskodawców, że 17 czerwca 2024 r. o godz.11.30 odbędą się oględziny działki objętej wnioskiem z udziałem strony. W wyznaczonym dniu nie doszło do zapowiedzianych oględzin bowiem pracownik organu nie stawił się na posesji.
Decyzją z 9 lipca 2024 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie zezwolił na wnioskowaną przez stronę lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr 473, na działkę nr [...] w R.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że droga wojewódzka Nr 473, przy której zlokalizowana jest przedmiotowa działka, jest drogą klasy G i ma za zadanie obsługę ruchu regionalnego. Oznacza to, że obsługiwanie przez tę drogę ruchu lokalnego i przyległego zagospodarowania powinno odbywać się, o ile taka możliwość istnieje, poprzez drogi niższego rzędu oraz należy ograniczyć na niej liczbę zjazdów.
Organ I instancji podniósł, iż niweleta drogi została ukształtowana w sposób utrudniający dostrzeżenie pojazdów nadjeżdżających ze strony lewej (od strony W.), gdzie znajduje się wyraźnie obniżenie terenu w stosunku do projektowanego zjazdu znajdującego się na wzniesieniu. Przy drodze o natężeniu ruchu charakteryzującym się 7859 poj/dobę, czyli dwukrotnie większym niż średnie natężenie ruchu na drogach wojewódzkich, każdy dodatkowy zjazd wpływa negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym i stanowi potencjalne miejsce kolizji. Zdaniem organu, gdyby wszyscy użytkownicy albo właściciele nieruchomości położonych przy drodze wojewódzkiej klasy G posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji z niej zjazdów , to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Ponadto działka strony posiada obsługę komunikacyjną istniejącym zajadem z drogi publicznej, z którego strona może korzystać w sposób ciągły i niezakłócony.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. i A. K. podnieśli, że nieprawdziwe jest stwierdzenie dotyczące istnienia zjazdu do działki nr [...]. Taki zjazd istnieje, bowiem do działki nr [...](sąsiedniej), natomiast działka [...] nie posiada obsługi komunikacyjnej - zjazdu z jezdnią o odpowiedniej szerokości. Dodatkowo, właścicielka działki sąsiedniej ([...]) nie wyraża zgody na przejazd przez jej działkę. Fizycznie niemożliwe jest przejechanie w tym miejscu samochodem osobowym, nie wspominając już o maszynach rolniczych, czy szambiarce. W związku z powyższymi, w chwili obecnej wnioskodawcy nie są w stanie wjechać na swoją działkę w sposób legalny. Nie sposób również dotrzeć maszynami rolniczymi do pola, które znajduje się za domem i uprawiać roli. Zdaniem strony zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie powinna całkowicie uniemożliwiać im dotarcia do własnego domu, czy do pola, na którym uprawiana jest rola. Jak bowiem podkreślili, zgodnie z prawem budowlanym wszystkie budynki mieszkalne muszą posiadać dostęp do drogi publicznej. Nieprzekonywujący jest też zdaniem stron argument o bezpieczeństwie na drodze wojewódzkiej nr 473. Na omawianym odcinku tej drogi samochody muszą poruszać się wolniej z uwagi na obowiązujące ograniczenie prędkości do 50 km/h oraz zlokalizowane w pobliżu przejście dla pieszych (właśnie niedaleko obniżenia terenu), na którym to należy zachować szczególną ostrożność - a zatem zazwyczaj pojazdy już na tę chwilę zwalniają w tym obszarze (czasami drastycznie). W związku, z czym wnioskowana lokalizacja zjazdu nie powinna mieć wpływu na ruch pojazdów w tym miejscu, nie ograniczając jednocześnie płynności ruchu. Dodatkowo strony zwracają uwagę na fakt, iż obok istnieją już inne zjazdy, jak choćby ten przy tym samym pasie ruchu zlokalizowany w odległości około 35 metrów, a planowana jest tam również budowa parkingu/zatoki.
Przywołaną na wstępie decyzją z 6 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego
z 9 lipca 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 ust. 4 z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320) – dalej: "u.d.p.", ma charakter uznaniowy. Zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie było uznanie przez organ I instancji, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Kolegium podniosło, że aczkolwiek w powołanym art. 29 ust. 1 u.d.p., nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, to bezspornym jest, iż podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca powinien kierować się przede wszystkim zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela do swobodnego korzystania ze swojej własności. Jak wskazuje zarządca drogi, zgodnie z danymi z Generalnego Pomiaru Ruchu, wykonywanego w roku 2020/21 natężenie ruchu na odcinku drogi wojewódzkiej Nr 473, przylegającym do terenu działki nr [...] wynosiło 7859 poj/dobę. Przy czym, zgodnie z tymi danymi, średnie natężenie ruchu na drogach wojewódzkich w Polsce wynosiło 4231 poj/dobę, a na drogach wojewódzkich województwa łódzkiego 4809 poj/dobę. W świetle powyższego niewątpliwe natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej Nr 473, przewyższające znacznie średnie natężenie ruchu na drogach wojewódzkich w Polsce i województwie łódzkim, ocenić należy, jako duże. Jest to istotny czynnik wpływający na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym miejscu. Pozwala to też na stwierdzenie, że lokalizacja zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Niewątpliwie, bowiem, każdy zjazd z drogi, stanowi dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem, a następnie skręcanie do nieruchomości). Ogranicza to płynność ruchu pojazdów na drodze i jednocześnie zwiększa prawdopodobieństwo powstania kolizji lub wypadku drogowego. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wysokie natężenie ruchu drogowego mieści się w ramach działań prewencyjnych zarządcy drogi mających na celu zapobieganie wypadkom. Dodatkowym czynnikiem obniżającym poziom bezpieczeństwa jest niekorzystne ukształtowanie niwelety drogi, o którym mowa w zaskarżonej decyzji.
W przedmiotowej sprawie nie można też zdaniem Kolegium mówić o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie wnioskodawcom zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro działka nr [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi wojewódzkiej Nr 473 (wspólnym zjazdem z działką nr [...]) . Organ ustalił, że nie istnieje działka nr [...], o której mowa w treści odwołania. Została ona w 2011 r., podzielona na działki nr [...] i [...]. Obie działki (zabudowane zbliźniaczonym budynkiem mieszkalnym) posiadają obsługę komunikacyjną od strony drogi wojewódzkiej nr 473 wspólnym zjazdem. Tym samym wnioskowany zjazd z drogi wojewódzkiej Nr 473 byłby kolejnym zjazdem z tej drogi zlokalizowanym tuż obok istniejącego zjazdu. W ocenie Kolegium o wyjątkowej sytuacji można mówić, gdy mamy do czynienia z obiektywnym brakiem innego dojazdu, natomiast nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie strony, że istniejąca opcja dojazdu nie jest dla niej wystarczająca lub mniej korzystna niż wnioskowana.
Kolegium dodało, że w niniejszej sprawie występują dwa rozbieżne interesy, tj.: interes strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje prawo własności do nieruchomości nr [...] poprzez uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego (kolejnego) z drogi wojewódzkiej Nr 473 do tej działki oraz interes społeczny, jakim jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które również są wartościami konstytucyjnymi. W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy.
Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyli J. i A. K. argumentując, że w ich ocenie lokalizacja wnioskowanego zjazdu nie wpłynie na zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na odcinku drogi wojewódzkiej Nr 473, przylegającym do działki nr [...]. Szczególnie, iż zjazd ten nie będzie generował dużego ruchu samochodowego. Skarżący podkreślili, że ich intencją jest urządzenie zjazdu, który pozwoliłby na przejazd samochodu asenizacyjnego. W tej chwili jest to niemożliwe, gdyż w wyniku zniesienia współwłasności, sąd dokonał podziału na działce nr [...] w ten sposób, że co najmniej ¾ zjazdu przyznał drugiej współwłaścicielce (siostrze skarżącego). Skarżący podnieśli, że jeśli siostra sprzeda swoją działkę, zostaną pozbawieni możliwości wjazdu na swoją posesję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.
Kierując się powyższymi kryteriami sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w kontrolowanej sprawie doszło, bowiem do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77§ 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Przedmiot kontroli sądowej w rozstrzyganej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 6 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 9 lipca 2024 r. odmawiającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi wojewódzkiej Nr 473 na teren należącej do nich nieruchomości.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepis przywołanej powyżej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) dalej "rozporządzenie".
Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 u.d.p.). Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została, zatem ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r..
W myśl § 54 ust. 1 i 4 pkt 1 rozporządzenia, połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się, jako jedno lub dwukierunkowy zjazd. Z kolei ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że połączenie jezdni z inną częścią drogi usytuowaną w jej pasie drogowym projektuje się jako jednokierunkowy wyjazd lub wjazd. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się, jako:
1) zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch;
2) techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych;
3) awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi.
Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Trafnie w swoich rozstrzygnięciach organy obu instancji wskazały, że decyzja wydawana na gruncie art. 29 ust. 4 u.d.p. ma charakter uznaniowy, na co jednoznacznie wskazuje zwrot "zarządca drogi może", co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 k.p.a. – interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne zawarte w powołanym rozporządzeniu. Możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy, to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i ten indywidualny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2019, sygn. akt IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 161/18; NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18, NSA z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2936 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").
Skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia tym bardziej dokładnie należy ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację wnioskowanego zjazdu. W ocenie sądu przy wydaniu kontrolowanych decyzji organy naruszyły granice uznania administracyjnego oraz dopuściły się dowolności w postępowaniu poprzedzającym ich wydanie. Co prawda, bowiem organ może, ale nie musi uzgodnić proponowana przez stronę lokalizacje zjazdu na drogę publiczną nie mniej jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i po poczynieniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie znajdujących oparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym oraz po jego wszechstronnym rozważeniu, a także właściwym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wydawana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).
Przepis § 55 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego. W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. A zatem organ administracji korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por.m.in. wyroki NSA z 13 lutego 2001 r., w sprawie sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363 i z 6 lutego 2003 r., w sprawie sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004, z. 2, poz. 58 oraz wyroki WSA w Warszawie z 14 września 2005 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 428/05, LEX nr 192958; z 7 marca 2007 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687 i z 21 maja 2007 r., w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 376/07, LEX nr 341377).
Cytowany powyżej § 55 ust. 2 rozporządzenia nie ustanawia generalnego i bezwzględnego zakazu projektowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów, lecz dotyczy wyłącznie miejsc, w których ich lokalizacja zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Oznacza to, że rolą organów administracji odmawiających lokalizacji zjazdu jest wykazanie, że planowane miejsce zjazdu, wskazane przez stronę w jej wniosku, w razie realizacji przedsięwzięcia skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu odbywającego się na drodze, na której zjazd ten byłby umieszczony. W ocenie sądu, co wynika przede wszystkim z zasad logiki i zdrowego rozsądku, wykładnia powołanego § 55 ust. 2 rozporządzenia nie może zmierzać w kierunku wyeliminowania możliwości lokalizowania zjazdów nawet w odniesieniu do dróg wyższej kategorii poprzez formułowanie ogólnikowych tez, iż każda próba lokalizowania zjazdu, wjazdu czy wyjazdu, stanowi czynnik wpływający na bezpieczeństwo ruchu drogowego w danym miejscu, np. poprzez ograniczenie płynności tego ruchu wynikające z hamowania pojazdów na drodze. Jest, bowiem rzeczą oczywistą, że każda ingerencja w ciąg drogi zakłóca płynność odbywającego się na niej ruchu, co nie zawsze jednak wiąże się z tym, iż tego rodzaju zakłócenia a priori muszą rodzić niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Na taką konkluzję można sobie pozwolić dopiero wówczas, gdy rozważy się wszelkie istotne czynniki wpływające na sferę bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc weźmie się pod uwagę zarówno jego natężenie na danym odcinku drogi, ale także choćby sposób ukształtowania danej drogi, obowiązujące na niej ograniczenie prędkości, ilość już istniejących zjazdów itp. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne zarządcy drogi nie mogą mieć w tym zakresie charakteru ogólnego i abstrakcyjnego, ale wymagają każdorazowo powiązania z konkretnymi cechami i właściwościami sytuacji drogowej na danym fragmencie drogi publicznej na tle parametrów planowanego zjazdu, z uwzględnieniem istniejącej organizacji ruchu, aktualnych danych, co do jego natężenia i płynności oraz częstotliwości i rodzajowości zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu w tym obszarze, istniejących elementów infrastruktury drogowej na rozważanym odcinku, ilości i częstotliwości lokalizacji zjazdów już istniejących. Orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, właściwy zarządca drogi uwzględnia zatem ogół przesłanek i okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla oceny rodzaju lub stopnia oddziaływania wnioskowanego zjazdu w określonej lokalizacji na bezpieczeństwo i porządek ruchu drogowego na danym odcinku drogowym, a rozstrzygnięcie wniosku musi bazować na skonkretyzowanych okolicznościach sprawy, które mają bezpośredni związek z tym odcinkiem i projektowanym zjazdem, objętym treścią wniosku (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 161/21 LEX 3730634).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było uznanie przez organy obu instancji, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym sprzeciwiają się wyrażeniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Organy argumentowały, że mając na uwadze klasę drogi – droga wojewódzka, kwestie bezpieczeństwa i natężenia ruchu na ocenianym odcinku drogi oraz istniejącą możliwość skomunikowania działki skarżących z drogą publiczną z wykorzystaniem istniejącego wspólnego zjazdu z działką nr [...] należy odmówić zgody na wnioskowany zjazd.
W ocenie sądu przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie została jednak przekonywująco wyjaśniona w rozstrzyganej sprawie. Na wstępie zauważyć należy, że mimo zapowiedzi organ nie przeprowadził wizji lokalnej z udziałem strony. W materiale dowodowym zgromadzony w aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek protokołu z wizji, którą zdaje się przeprowadził organ I instancji na dzień przed wydaniem decyzji tj. 8 lipca 2024 r. W aktach sprawy znajdują się jedynie fotografie A i B nieruchomości skarżących, które zostały wykonane przez panią A. K., o której nawet nie wiadomo czy była pracownikiem organu I instancji oraz nazwany jako fotografia C wydruk z systemu google maps przedstawiający istniejący zjazd. Na wydruku fotografii B znajdują się także uczynione ołówkiem adnotacje "7859 poj/dobe", "wzniesienie słaba widoczność", "zwróć uwagę na profil podłużny". W świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego za całkowicie gołosłowną uznać należy argumentację organów obu instancji odwołującą się do istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym w związku z powstaniem wnioskowanego zjazdu. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek materiału dowodowego ją potwierdzającego.
Sąd zauważa, że poziom natężenia ruchu na drodze, przy której planowany jest jazd może stanowić ważny element wskazujący na zwiększone zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mniej jednak odnosząc się do powołanego w kontrolowanych decyzjach obu instancji pomiaru natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej, w przebiegu, której miałby powstać projektowany zjazd, jak i natężenia ruchu na drogach wojewódzkich województwa łódzkiego, a także drogach wojewódzkich w Polsce zarówno Zarząd Województwa, jak i SKO w Łodzi w ogóle nie wskazały źródła danych zaprezentowanych w swoich rozstrzygnięciach. Podkreślić należy, że dane, na które powołują się organy powinny być podane za stosownym dokumentem, włączonym do akt postępowania, skoro jego treść stanowi podstawę zasadniczych dla sprawy ustaleń, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Nadto sąd zauważa, że z takiego dokumentu powinno wprost wynikać, że zbadane natężenie ruchu odnosi się faktycznie do odcinka przylegającego do działki wnioskodawców. Pomiary dokonane na odcinkach znajdujących się w dalszej odległości od miejsca wskazanego we wniosku lokalizacyjnym mogą być, bowiem nieadekwatne, choćby z uwagi na to, że w przebiegu danej drogi mogą znajdować się zjazdy, wjazdy czy skrzyżowania, z których napływ bądź odpływ pojazdów może wpływać zarówno in plus, jak i in minus na ocenę realnego natężenia ruchu drogowego w spornej lokalizacji. Organ winien też uwzględnić, że dane odnoszące się do natężenia ruchy zbierane są w ramach przedsięwzięcia pn. Generalny Pomiar Ruchu w cyklach pięcioletnich, co oznacza, że winny one podlegać ocenie organów administracji, co do aktualności i adekwatności, zwłaszcza wraz z upływem czasu od ich wykonania oraz przy uwzględnieniu ewentualnych zmian układu drogowego po ich wykonaniu. Nadto w celu prawidłowej oceny zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego dane dotyczące natężenia ruchu na istotnym w sprawie odcinku drogi wojewódzkiej Nr 473 powinny zostać uzupełnione o informacje dotyczące tego, czy w tym rejonie, przy tym natężeniu ruchu występowały określone niebezpieczne zdarzenia drogowe, a jeśli tak, to ile i jakiego rodzaju, czy miały związek ze zlokalizowanymi tam zjazdami. W niniejszej sprawie okoliczności tych w ogóle nie ustalono, a zatem ocena organów w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, wobec braku należytego materiału źródłowego, jest gołosłowna. Poziom natężenia ruchu nie może wynikać jedynie z twierdzenia, czy zapewnieniem organu, lecz musi znajdować wyraźne oficjalne potwierdzenie w aktach.
Podobnie w aktach sprawy brak jakiegokolwiek materiału potwierdzającego ustalenia organu I instancji w zakresie ukształtowania niwelety drogi, które rzekomo także ma zmniejszać bezpieczeństwo ruchu drogowego na spornym odcinku drogi wojewódzkiej. Organy nie rozważyły także okoliczności, że działka skarżących położona jest na terenie zabudowanym, na którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km na godzinę, ani tego, że w pobliżu znajduje się przejście dla pieszych. Argumentacja oparta na ocenie bezpieczeństwa ruchu nie może być całkowicie subiektywna. Musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrywanej sprawy, takie jak rzeczywiste i sprawdzalne natężenie ruchu drogowego, odległość od skrzyżowań, przejść dla pieszych, typ istniejącej i planowanej zabudowy, a także, jak już wskazano, interesy związane z prowadzonym postępowaniem: zarówno interes społeczny, jak i interes strony, w tym przesłanki uznania go za słuszny (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., w sprawie VII SA/Wa 438/18 – dostępny w CBOSA).
W ocenie sądu organy także w sposób nieuprawniony przyjęły, że nieruchomość skarżących ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi wojewódzkiej Nr 473 wspólnym zjazdem z działką nr [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że pierwotnie zjazd ten został ustanowiony dla nieistniejącej już dzisiaj działki nr [...], która w 2011 roku została podzielona na dwie nieruchomości działkę nr [...] i nr [...], przy czym w aktach sprawy brak dokumentów dotyczących tego podziału potwierdzających, że wskazany przez organ zjazd nadal ma charakter zjazdu wspólnego.
W tej sytuacji uznać należy, że wszystkie twierdzenia organów dotyczące przyczyn odmowy udzielenia zgody na wnioskowany zjazd nie znajdują oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i maja charakter czysto hipotetyczny. W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje, bowiem organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została dokładnie wyjaśniona i udowodniona. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje wadliwością wydanej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do takiego zebrania materiału dowodowego, który byłby wystraczający do potwierdzenia zarówno, że wnioskowany zjazd faktycznie zagraża bezpieczeństwu ruchu, jak również, że zagraża mu w takim stopniu, że zagrożenie to musi przeważać nad indywidualnym interesem skarżących.
Należy także podkreślić, że w państwie prawa nie może być miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por.: wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05 LEX nr 194414; wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 459/09 LEX nr 586401).
Reasumując w ocenie sądu w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył prawidłowo materiału dowodowego w konsekwencji naruszył granice uznania administracyjnego, a zatem błędnie zastosował art. 29 ust. 4 u.p.d.
Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winny zostać usunięte w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji. Organ ten winien przede wszystkim w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy dotyczący natężenia ruchu na spornym w sprawie odcinku drogi wojewódzkiej nr 473, ilości wypadków drogowych, znajdujących się na nim zjazdów, ukształtowania niwelety drogowej itp. Organ winien także przeprowadzić prawidłowo, z udziałem strony, wizję lokalną, której rezultaty powinny zostać odzwierciedlone w protokole, w którym należy dać jasny wyraz temu, czy w rejonie planowanego zjazdu układ drogowy oraz ewentualnie inne dodatkowe czynniki (widoczność, ograniczenie prędkości, obecność przejścia dla pieszych, czy innych zjazdów) mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, którego nie można utożsamiać z jego płynnością. Następnie w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy organ rozważy, czy możliwa jest lokalizacja zjazdu z drogi zgodnie z wnioskiem skarżących. W przypadku zaś braku takiej możliwości powinien precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko kierując się wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
EC