III SA/Łd 703/20

III SA/Łd 703/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 32 ust.1, art. 114 ust.1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Dnia 30 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odmówił M. M. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zgodnie z wnioskiem strony z 29 listopada 2018 r. oraz stwierdził, że bezczynność w tym zakresie nie miała miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Z akt sprawy wynika, że 28 października 2011 r. M. M. został zwolniony ze służby w Policji. Funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany w latach 2010-2011 urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 49 dni.
Wnioskiem z 29 listopada 2018 r. M. M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. o sygn. akt [...], w którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W końcowej części wniosku zaznaczył, że jeśli Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie jest organem właściwym do rozpoznania jego sprawy wnosi o przekazanie swojego wniosku zgodnie z właściwością.
Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z 27 grudnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt [...] w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, dalsze czynności w przedmiotowym zakresie realizowane będą po uzyskaniu stosownej interpretacji, nie później niż do 31 marca 2019 r.
11 marca 2019 r. organ skierował do M. M. informację o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania oraz zaznaczył, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu wniosek strony z 29 listopada 2018 r. zostanie rozpatrzony.
W dniu 27 lipca 2020 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu.
Wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." decyzją z 30 lipca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz stwierdził, że bezczynność w tym zakresie nie miała miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt [...] został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 6 listopada 2018 r. pod pozycją 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie nie może być od tej pory stosowany. W wyniku opublikowania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stanie prawnym powstała luka powodująca, iż brak jest regulacji, które określają obowiązujący przelicznik ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, który przed dniem 6 listopada wynosił 1/30. Jednocześnie brak jest przepisów przejściowych, które określałyby podmiotowy zakres obowiązywania przepisów uznanych za niekonstytucyjne. Tymczasem organy administracji posiadają uprawnienia do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że naliczenie i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop w przypadku strony została dokonana według obowiązujących na dzień wypłaty przepisów prawa i w prawidłowej na dzień wypłaty wysokości. W związku z brakiem aktualnych regulacji prawnych oraz przepisów przejściowych w przedmiotowym zakresie należało orzec o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Dodatkowo organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa bowiem udzielał odpowiedzi na wniosek, a także przedłużał termin rozpatrzenia żądania. Podkreślił, że pozostawał w błędnym przekonaniu, że wystosowane do skarżącego informacje pisemne w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego są wystarczające. Działanie takie, w ocenie organu, nie świadczy o jego złej woli oraz nie przesądza o lekceważącym traktowaniu wnioskodawcy i ciążących na organie obowiązkach.
M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z [...] zarzucając organowi działanie na zwłokę, które uniemożliwia mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu jego niewykorzystania oraz naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt [...] i pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci prawidłowej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W ocenie skarżącego organ, będąc ustawowo zobowiązany na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do niezwłocznego rozpatrzenia złożonego wniosku, błędnie oczekuje na przyjęcie rozwiązań legislacyjnych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt[...], co do których obecnie nie wiadomo, czy i kiedy oraz w jakim zakresie będą obowiązywały. M. M. podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu, wobec czego pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. W ocenie skarżącego wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest też należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Organ Policji winien był dokonać wyliczenia i wypłacić skarżącemu część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie czynności prawidłowego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdza, iż bezczynność nie miała miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność ta miała miejsce bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest zasadna jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 powołanej w podstawie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).
Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od treści zarzutów i wniosków skargi, należało z urzędu stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., gdyż organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących właściwości rzeczowej do rozpoznania wniosku skarżącego. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a także na wszystkich etapach tych postępowań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2019 r. sygn akt I OSK 332/18 LEX nr 2757037) .
Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji stosownie do art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360), policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Powyższe oznacza, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jego ekwiwalentem. Zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych. Kwestię właściwości organów w sprawach osobowych reguluje art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ust. 2 ustawy o Policji). Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. (por. wyroki WSA w Warszawie z 15 listopada 2019 r. sygn akt II SA/Wa 1610/19 opubl. W LEX nr 3041496, z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 942/20 LEX nr 3071978).
W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący z dniem 28 października 2011 roku został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w W. (świadectwo służby zostało dołączone do wniosku skarżącego) i to ten organ ustalał uprawnienie zwalnianego policjanta do ekwiwalentu i dokonał jego wypłaty. Zatem wniosek o ponowne przeliczenie i wyrównanie świadczeń pieniężnych złożony przez byłego policjanta powinien zostać załatwiony przez przełożonego właściwego do spraw osobowych ustalonego według ostatniego miejsca pełnienia służby, którym w niniejszej sprawie był Komendant Powiatowy Policji w W., stosownie do art. 6f ustawy o Policji.
W swoim wniosku z 29 listopada 2018 roku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy złożonym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. skarżący wniósł o jego przekazanie według właściwości, jeśli organ ten nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. powinien zbadać swoją właściwość przed przystąpieniem do rozpoznania wniosku z 29 listopada 2018 r., a w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości, przekazać przedmiotowy wniosek zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu, tj. Komendantowi Powiatowemu Policji w W. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie ignorując żądanie skarżącego, ale co ważniejsze bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego statuujący właściwość organów policji w tym postępowaniu administracyjnym, wniosek skarżącego została rozpoznany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.
W rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy rozpoznał wniosek skarżącego, w reakcji na wniesioną przez niego skargę na bezczynność, działając w trybie autokontroli. Działanie w trybie autokontroli nie może jednak pozbawiać strony skarżącej bezczynność organów Policji rozpoznania jej sprawy w administracyjnym toku instancji. Gdy w bezczynności pozostaje organ I instancji to on winien wydać decyzję, od której stronie przysługiwać winno odwołanie a dopiero następnie skarga do sądu (por. Postępowanie sądowoadministracyjnego w praktyce, pod red,. S. Babiarza opubl. LEX 2015). Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika zatem wprost, iż działania w ramach autokontroli mogą zostać podjęte przez organ wyłącznie, gdy mieszczą się one w zakresie jego właściwości. Wobec powyższego, przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych.
Brak właściwości rzeczowej po stronie komendanta wojewódzkiego policji nie pozwalał na prowadzenie tego postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydanie przez niewłaściwy rzeczowo organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wkroczenie przez organ w zakres właściwości (rzeczowej, miejscowej) określony dla innego organu administracji publicznej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W przypadku stwierdzenia zaistnienia wady wydania decyzji przez niewłaściwy organ, sąd ma obowiązek unieważnić taką decyzję i to bez badania jej prawidłowości co do meritum. Jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna (por. wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, opub. w LEX 479295). Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela to stanowisko, które jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych .
Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien zadbać, aby wniosek skarżącego z 29 listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, rozpatrzony został z poszanowaniem przepisów dotyczących właściwości organów.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., sąd zobligowany był do usunięcia jej z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
d.j.