III SA/Łd 7/23

III SA/Łd 7/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Janusz Nowacki
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 221
art. 48 ust. 11 pkt 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 9 ust. 4, art. 148 ust. 1, 2, 3
Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 ust. 2 i 3
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U. 2021 poz 195
art. 1 pkt 6, art. 4, art. 25
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 lit. f i ust. 3, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 2, ust. 4 lit. a-c, art. 6 ust. 2, 3
Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
Dz.U. 2022 poz 2132
art. 3 ust. 3 pkt 54, art. 59 ust. 1, art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, ust. 1a, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)
Sentencja
Dnia 13 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 listopada 2022 roku nr ŁPWIS.NSHŻ.9020.37.2022.AP w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zakładu i odmowy wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oddala skargę. a.l.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 listopada 2022 r., nr ŁPWIS.NSHŻ.9020.37.2022.AP, wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu z 12 sierpnia 2022 r., znak: PSSE.NBŻŻ.9025.16.2022.MBK o odmowie zatwierdzenia zakładu i odmowie wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że 13 lipca 2022 r. A.J., reprezentujący B. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. pod adresem: ul. [...], [...] P., jako prezes zarządu tej spółki, złożył wniosek z 12 lipca 2022 r. o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej restauracji pod nazwą: Restauracja W. w miejscowości [...], [...] P., do produkcji i wprowadzania do obrotu posiłków od surowca do gotowej potrawy w formie śniadań, obiadów i kolacji, wprowadzania do obrotu i podawania do konsumpcji napojów bezalkoholowych oraz alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku.
W terminie uzgodnionym z A.J. – prezesem zarządu spółki B., tj. 26 lipca 2022 r. we wskazanym we wniosku zakładzie zlokalizowanym w miejscowości [...], [...] P. zostały przeprowadzone czynności kontrolne, z których został sporządzony protokół nr [...].
Podczas kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości, które w ocenie organu pierwszej instancji świadczyły o niespełnieniu wymagań określonych w niżej wymienionych przepisach prawnych:
- brak wydzielenia w sposób trwały stanowiska mycia naczyń kuchennych od pomieszczenia ze stanowiskiem obróbki wstępnej mięsa (niespełnienie wymogu pkt 2 lit. a rozdziału I załącznika II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych – Dz. Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r., str. 1 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, s. 319), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 852/2004";
- brak wydzielonego sprzętu do dezynfekcji jaj oraz brak możliwości umycia rąk po zakończeniu obróbki brudnej (niespełnienie wymogu pkt 2 lit. a rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004);
- brak wydzielenia zmywalni naczyń stołowych oraz nieprawidłowe rozdzielenie szafą przelotową zmywalni naczyń z kuchnią właściwą (niespełnienie wymogu pkt 2 lit. a rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004);
- brudne, zakurzone kratki wentylacyjne (niespełnienie wymogu pkt 5 oraz pkt 2 lit. b rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004);
- brak umowy na odbiór odpadów, ścieków i zużytego tłuszczu smażalniczego (niespełnienie wymogu pkt 4 rozdziału VI załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004)
- brak do wglądu dokumentu potwierdzającego wielkość wymiany powietrza w pomieszczeniu kuchni, zmywalni naczyń stołowych (niespełnienie wymogu pkt 5 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004);
- zlokalizowanie szafek na odzież dla personelu w przedsionku bezpośrednio w wejściu do budynku, co nie zapewnia odpowiednich warunków do przebierania się (zbyt mała powierzchnia dla 4 pracowników przewidzianych do zatrudnienia, brak oddzielenia szatni od pozostałych pomieszczeń, w szczególności od kuchni właściwej (niespełnienie wymogu pkt 9 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004);
- nieprawidłowe usytuowanie miejsca na środki czystości i sprzęt porządkowy (brak oddzielenia tego miejsca od pomieszczenia obróbki wstępnej warzyw i jaj) (niespełnienie wymogu pkt 10 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004);
- brak zapewnienia miejsca do higienicznego spożywania posiłków przez pracowników (niespełnienie wymogów załącznika 3 rozdział 1 § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy – tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650 ze zm., powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 26 września 1997 r.");
- w pomieszczeniu kuchni właściwej brak dostępu światła dziennego oraz brak wymaganej wysokości pomieszczeń (niespełnienie wymogu pkt 7 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 oraz § 57 ust. 1, § 72 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", § 20, § 25 rozporządzenia z 26 września 1997 r.);
- brak przedsionków do toalety damskiej i męskiej dostępnych z drugiej sali konsumpcyjnej (niespełnienie wymogu § 85 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.);
- brak spójności w treści przedłożonej dokumentacji z zakresu GHP/GMP i HACCP, np. w dokumencie "Instrukcja pobierania próbek żywności ...", Polityka jakości i bezpieczeństwa produkowanych potraw", "Diagram przepływu procesu technologicznego".
Organ pierwszej instancji mając na uwadze wyniki kontroli sanitarnej przeprowadzonej 26 lipca 2022 r. stwierdził, że zakład nie spełnia wszystkich wymagań koniecznych do zapewnienia higieny podczas produkcji i wprowadzania do obrotu posiłków od surowca do gotowej potrawy formie śniadań, obiadów i kolacji oraz do wprowadzania do obrotu i podawania do konsumpcji napojów bezalkoholowych i alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku.
29 lipca 2022 r. skarżąca złożyła w organie pierwszej instancji w Wieluniu pismo z 28 lipca 2022 r. zawierające zastrzeżenia do protokołu kontroli z 26 lipca 2022 r. dotyczące stanu faktycznego, w tym stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżąca zarzuciła brak wskazania przepisów art. 67 § 1 k.p.a. i art. 68 § 1 i 2 k.p.a. w komparycji protokołu kontroli z 26 lipca 2022 r., będącego podstawą wydania decyzji, jak również brak okazania upoważnień do przeprowadzenia kontroli dla przedstawicieli organu pierwszej instancji 26 lipca 2022 r. Skarżąca podniosła, że zakład w 2019 r. został wykreślony z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i do dnia kontroli, tj. 26 lipca 2022 r. nie został zmieniony w nim stan techniczny, który wymagałby zmiany sposobu użytkowania lub uzyskania decyzji na budowę lub przebudowę, zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Warunki sanitarno-techniczne pozostały takie same, dlatego nie powinien być wymagany od niej w projekt techniczny. Sama technologia produkcji została przedstawiona w dokumentacji HACCP. W przypadku nie wykreślenia stołówki z rejestru mogłaby jedynie dokonać zmian w rejestrze dotyczącym właściciela i zakład działałby dalej w takim stanie faktycznym jaki został zastany w dniu kontroli sanitarnej.
Organ pierwszej instancji w piśmie z 1 sierpnia 2022 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poinformował skarżącą, że został zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie którego zostanie wydana decyzja w zakresie, a do 11 sierpnia 2022 r. ma ona prawo do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie.
Organ pierwszej instancji w piśmie z 4 sierpnia 2022 r. ustosunkował się do pisemnych zastrzeżeń skarżącej do protokołu kontroli z 26 lipca 2022 r.
9 sierpnia 2022 r. w siedzibie skarżącej w W. stawili się przedstawiciele skarżącej, którzy zapoznali się z materiałem dowodowym w sprawie i oświadczyli, że wyjaśnienia organu pierwszej instancji w W. zawarte w piśmie z 4 sierpnia 2022 r. są dla nich niewystarczające. Podtrzymali swoje zastrzeżenia do protokołu kontroli sanitarnej z 26 lipca 2022 r.
12 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakładu we wnioskowanym zakresie.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że nie może uznać za prawidłowe braku wydzielonego sprzętu do dezynfekcji jaj oraz braku możliwości umycia rąk po zakończeniu obróbki brudnej, gdyż nie pozwala to na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań. Wskazanie przez skarżącą w piśmie z 28 lipca 2022 r. umywalki do mycia rąk, która znajduje się w obszarze produkcyjnym kuchni nie może być uznane za właściwe, ponieważ brak umywalki w obszarze obróbki wstępnej warzyw i jaj stanowi zagrożenie przeniesienia zanieczyszczeń z obszaru brudnego, jakim jest pomieszczenie obróbki wstępnej warzyw oraz mycia i dezynfekcji jaj do obszaru czystego, czyli kuchni właściwej. Opracowana procedura czasowa nie przedstawia rozwiązań w zakresie oddzielenia czynności mycia żywności od czynności mycia rąk. Zastosowanie ażurowego regału do przechowywania sprzętów kuchennych, który to miał służyć do oddzielenia stanowiska mycia naczyń kuchennych od pomieszczenia obróbki wstępnej mięsa, gdyż faktycznie nie oddziela on tego stanowiska od pomieszczenia obróbki wstępnej mięsa, nie stanowi prawidłowego wydzielenia stanowiska mycia naczyń kuchennych, należącego do kuchni właściwej będącej strefą czystą od pomieszczenia obróbki wstępnej mięsa, będącej strefą brudną. Brak wydzielenia zmywalni naczyń stołowych oraz nieprawidłowe rozdzielenie szafą przelotową zmywalni naczyń z kuchnią właściwą nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Za nieprawidłowe organ pierwszej instancji uznał usytuowanie miejsca na środki czystości i sprzęt porządkowy, gdyż miejsce to nie było oddzielone od pomieszczenia obróbki wstępnej warzyw i jaj. Zlokalizowanie szafek na odzież dla personelu w przedsionku, bezpośrednio w wejściu do budynku, który ma być jednocześnie przebieralnią dla personelu nie zapewnia odpowiednich warunków do przebierania się pracowników (zbyt mała powierzchnia dla 4 pracowników przewidzianych do zatrudnienia zgodnie z dostarczonymi dokumentami, brak wyraźnego oddzielenia szatni (przebieralni) od pozostałych pomieszczeń, w szczególności od pomieszczenia kuchni właściwej). Brak umowy na odbiór odpadów, ścieków i zużytego tłuszczu smażalniczego świadczy o niezapewnieniu odpowiedniego usuwania odpadów, stanowiących bezpośrednie lub pośrednie źródło zanieczyszczenia. Brak zapewnienia miejsca do higienicznego spożywania posiłków przez pracowników nie spełnia wymagań higienicznych i zdrowotnych przy produkcji żywności. Organ pierwszej instancji podkreślił, że w piśmie skarżącej nie zostało wskazane kiedy pracownicy będą mogli spożywać posiłki, czy będzie zachowany rozdział czasowy od czynności produkcyjnych wykonywanych w kuchni. Brak dostępu światła dziennego oraz brak wymaganej wysokości w pomieszczeniu kuchni właściwej nie spełnia przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. i rozporządzenia z 26 września 1997 r. Za nieprawidłowość organ pierwszej instancji uznał także brak przedsionków do toalety damskiej i męskiej dostępnych z drugiej sali konsumpcyjnej, gdyż są one wymagane przepisami prawa. Wentylowanie pomieszczeń zakładu z uwagi na brudne i zakurzone kratki wentylacyjne oraz brak dokumentu potwierdzającego wielkość wymiany powietrza w pomieszczeniu kuchni i zmywalni naczyń stołowych, jej wydajności.
W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie zakładu oraz wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), tj. art. 49 poprzez przeprowadzenie kontroli z naruszeniem przytoczonej normy prawnej oraz jej wytycznych, a to przez przystąpienie do kontroli bez okazania legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania czynności kontrolnych, nie doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, brak poinformowania skarżącej o przysługujących jej prawach oraz obowiązkach w trakcie kontroli;
2. naruszenie przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy rozporządzenie to nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy;
3. naruszenie przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2132), zwanej dalej "u.b.ż.ż.", tj. art. 61, art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 poprzez ich wadliwe zastosowanie;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 107 § 1 k.p.a. polegające na braku wskazania przywołanej normy prawnej w komparycji decyzji podstawy prawnej;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 67 § 1 i art. 68 § 1 i 2 k.p.a. polegające na braku ich wskazania w komparycji protokołu kontroli z 26 lipca 2022 r., a który to protokół stanowił podstawę do wydania decyzji;
6. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. polegające na pobieżnej i wybiórczej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku zebrania w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że lokal (zakład) nie spełnia wymagań sanitarno-higienicznych;
7. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 8 k.p.a. przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębienia zaufania obywatela do organów Państwa, poprzez m.in. powoływanie się przez organ na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego GIS-BŻ-022-113-1/KP/AK/07, niedostępnego dla skarżącej, a także brak wskazania odpowiednich norm prawnych Kodeksu postępowania administracyjnego w protokole kontroli sanitarnej z 26 lipca 2022 r.;
8. naruszenie przepisów rozporządzenia nr 852/2004, tj. załącznika II, rozdziału I pkt 1, 2 lit. a, b, c, d, pkt 3, art. 5 poprzez ich błędną wykładnię;
9. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na bezpodstawnym uznaniu, że nieprawidłowo usytuowano miejsce przechowywania środków czystości i sprzętu porządkowego, nieprawidłowo usytuowano miejsce szafek dla personelu, brak jest sprzętu do dezynfekcji jaj oraz możliwości umycia rąk po zakończonej obróbce, nie zapewniono miejsca do higienicznego spożywania posiłków przez pracowników, nie wydzielono zmywalni naczyń stołowych, nie zapewniono odpowiedniej wentylacji pomieszczeń, podczas, gdy wszystkie wyżej wymienione kryteria zostały spełnione.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. umowy [...] z 6 maja 2022 r. w przedmiocie świadczenia usług odbioru, zbierania i zagospodarowania odpadów, aneksu nr 1 do umowy nr [...] z 25 lipca 2022 r. dotyczącego ceny wywozu odpadów, w tym olejowych wraz z oświadczeniem własnym odbiorcy odpadów dotyczącym odbioru zużytego oleju spożywczego, notatki pracownika PSSE w W. dotyczącej wymaganych dokumentów przed złożeniem przez wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów, wydruku z procedur i instrukcji z Księgi GHP/GMP oraz HACCP, na okoliczność spełnienia kryteriów do zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru, wymagania projektu technologicznego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję z 12 sierpnia 2022 r. podniósł, że ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych sprawy organ pierwszej instancji oparł na wynikach kontroli przeprowadzonej 26 lipca 2022 r. w restauracji W. w miejscowości [...], [...] P., należącej do skarżącej przez upoważnionych przedstawicieli organu pierwszej instancji. Z protokołu kontroli z 26 lipca 2022 r. wynika, że w kontrolowanej restauracji skarżąca nie spełniła wszystkich wymagań koniecznych do zapewnienia higieny podczas produkcji i wprowadzania do obrotu posiłków od surowca do gotowej potrawy w formie śniadań, obiadów i kolacji oraz do wprowadzania do obrotu i podawania do konsumpcji napojów bezalkoholowych i alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku. W niniejszej sprawie został sporządzony "protokół kontroli sanitarnej tematycznej", który ma charakter protokołu z oględzin poczynionych na wniosek strony. "Kontrola" ta została przeprowadzona, aby poczynić ustalenia faktyczne w sprawie o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej restauracji W., którą skarżąca zamierza prowadzić. "Kontrola" ta stanowiła w istocie czynność organu pierwszej instancji mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, o której mowa w art. 67 § 1 k.p.a., albowiem, organ, rozstrzygając w przedmiocie zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru zakładów zobowiązany jest ustalić czy w zakładzie, którego dotyczy wniosek przestrzegane są wymagania higieniczne określone w rozporządzeniu nr 852/2004. Brak wskazania w protokole przepisów podstawy przeprowadzenia czynności procesowych, na podstawie których protokół ten został sporządzony nie pozbawia ważności tego protokołu. Wszystkie elementy protokołu, o których mowa w art. 68 § 1 k.p.a., zostały w nim zawarte. Protokół został podpisany, także przez skarżąca. Nie można więc stwierdzić, że dokument ten stanowi notatkę, adnotację albo inną formę utrwalającą ustalenia organu. Na jego podstawie można poczynić ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie. W ocenie organu drugiej instancji nie można uznać, że podjęte przez organ pierwszej instancji czynności były bezskuteczne. Organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone w czasie kontroli, przedstawił wymagania określone w obowiązujących przepisach prawnych, które nie zostały spełnione w zakładzie oraz wyjaśnił dlaczego proponowane przez skarżącą rozwiązania nie mogą zostać uwzględnione. W takim stanie faktycznym, jaki został stwierdzony w dniu kontroli sanitarnej, a także na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, zakład nie mógł uzyskać zatwierdzenia we wnioskowanym zakresie. Odnosząc się do braku umywalki w miejscu obróbki wstępnej warzyw, owoców i jaj organ drugiej instancji zaznaczył, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności istotne jest nieprzenoszenie zanieczyszczeń z obszaru brudnego do czystego. Brak możliwości higienicznego umycia rąk po wykonaniu czynności brudnych w obszarze obróbki wstępnej warzyw, owoców oraz jaj i dokonywanie mycia rąk w obszarze czystym, czyli kuchni właściwej, stwarza właśnie takie ryzyko. Rozwiązanie zapewnione przez skarżącą, w którym czynności mycia rąk po wykonaniu prac związanych z obróbką brudną pracownik dokonuje w pomieszczeniu kuchni właściwej, nie można uznać za prawidłowe, gdyż stanowiłoby to naruszenie pkt 2 lit. a i pkt 4 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia 852/2004. Na planie sytuacyjnym, załączonym przez skarżącą do odwołania, w pomieszczeniu nr IV, zaznaczone jest jedynie jedno stanowisko z punktem wodnym do mycia mięsa, brak jest natomiast wskazanej przez skarżącą umywalki do mycia rąk, oddzielonej od stanowiska do mycia mięsa. W ocenie organu drugiej instancji rozwiązanie, w którym pracownicy dokonaliby mycia rąk po obróbce wstępnej warzyw i jaj we wskazanej umywalce nie może mieć zastosowania. Załączona do odwołania instrukcja "Postępowania z jajami stosowanymi do produkcji posiłków" jakkolwiek opisuje sposób postępowania, to jednak nie znajduje odzwierciedlenia w opisie stanu faktycznego zawartego w protokole kontroli z 26 lipca 2022r. Z jego treści wynika, że skarżąca nie wydzieliła sprzętu do tej czynności, szczególnie istotnego dla zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego przygotowywanych dań. Stosowanie tego samego sprzętu np. garnek, miska, które są używane do półproduktów lub gotowych wyrobów stanowi zagrożenie zanieczyszczenia pałeczkami Salmonella gotowych dań przygotowywanych w kuchni właściwej. Powinien być on zatem wydzielony, oznakowany i stosowany jedynie podczas dezynfekcji jaj, czego spółka nie uczyniła. Ażurowy regał do przechowywania sprzętu kuchennego w rzeczywistości nie oddziela stanowiska do mycia sprzętu kuchennego od pomieszczenia ze stanowiskiem do obróbki wstępnej mięsa. Rozwiązanie to nie stanowi prawidłowego wydzielenia stanowiska mycia naczyń kuchennych, należącego do kuchni właściwej będącej strefą czystą od pomieszczenia obróbki wstępnej mięsa, będącego strefą brudną, a więc nie zapewnia higienicznego przeprowadzania czynności mycia sprzętu produkcyjnego i może prowadzić do jego zanieczyszczenia (naruszenie pkt 2 lit. a, rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004). Brak wydzielenia pomieszczenia przeznaczonego wyłącznie do mycia naczyń stołowych, stanowiącego strefę brudną, wyposażonego w szafę przelotową łączącą bezpośrednio to pomieszczenie z kuchnią właściwą stanowi o niespełnieniu wymagań higienicznych w tym zakresie. Rozwiązanie proponowane przez skarżąca, w którym stanowisko zmywania naczyń stołowych znajduje się w pomieszczeniu kuchni, a więc w strefie czystej i jest oddzielone od stanowisk służących do przygotowywania żywności jedynie szafą przelotową (nawet w przypadku wskazanej przez skarżącą odległości pomiędzy stanowiskami) nie zapewnia higienicznego przeprowadzania czynności związanych z przygotowywaniem potraw i może być przyczyną ich zanieczyszczenia, w tym drobnoustrojami chorobotwórczymi (naruszenie pkt 2 lit. a rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004). Zgodnie z zapisami zawartymi w protokole kontroli sanitarnej z 26 lipca 2022 r. w zakładzie brak jest oddzielenia pomieszczenia na środki czystości i sprzęt porządkowy od pomieszczenia obróbki wstępnej warzyw i jaj, co stanowi naruszenie przepisu pkt 10 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 i wobec powyższego rozwiązanie takie nie może zostać zaakceptowane. Powyższy przepis odnosi się do obszaru przechowywania środków czyszczących i dezynfekujących, nie zaś do samego pomieszczenia. Skoro pomieszczenie, w którym skarżąca przechowuje środki połączone jest bezpośrednio z miejscem, gdzie wykonuje się obróbkę wstępną warzyw i jaj, to niewątpliwie znajdują się one w obszarze pracy z żywnością, ponieważ każde użycie tych środków związane jest z przemieszczaniem ich przez strefę, w której następuje obróbka żywności. Nie można również uznać za odpowiednią "przebieralnię" ciągu szafek na odzież dla personelu ustawionych bezpośrednio przy wejściu do budynku. Taka forma szatni nie jest odpowiednia, by zapewnić przebieranie się 4 pracowników z uwagi na zbyt małą powierzchnię i brak oddzielenia od pozostałych pomieszczeń, a w szczególności od pomieszczenia kuchni. Takie rozwiązanie narusza przepis pkt 9 rozdziału I załącznika II rozporządzenia nr 852/2004, bowiem nie zabezpiecza pomieszczeń, w których wykonywana jest praca z żywnością przed zanieczyszczeniami zewnętrznymi.
Oceniając dowody wskazane przez skarżącą organ drugiej instancji stwierdził, że do odwołania skarżąca załączyła kserokopię pierwszej strony umowy wprawdzie z firmą, która zajmuje się odpadami, niemniej odpadami komunalnymi. Aneks do umowy jest aneksem do umowy zawartej 25 lipca 2022 r. z innym podmiotem i dotyczy zużytego oleju spożywczego. Jednakże budzi wątpliwość, dlaczego załączone do odwołania oświadczenie skarżącej na dostawę zużytego oleju spożywczego (w kserokopii) nie jest przytoczone w aneksie do umowy jako załącznik do tego aneksu. Taka niespójność w przedstawionej dokumentacji nie może zostać uznana za wiarygodną, a zatem naruszenie dotyczące braku okazania umowy na odbiór odpadów, ścieków i zużytego tłuszczu smażalniczego pozostaje nadal aktualne na etapie orzekania w drugiej instancji i świadczy o niespełnieniu wymogu określonego w pkt 4 rozdz. VI załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004. Naruszenia przepisów BHP nie miały wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, gdyż podstawą jej wydania są naruszenia przepisów rozporządzenia nr 852/2004. Wymogi zastosowania światła dziennego w pomieszczeniach, w których przebywają ludzie zostały określone wrozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca naruszyła przepisy wskazanego rozporządzenia dotyczące oświetlenia, jednakże naruszenie to nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie decyzji. Odnosząc się do nieprawidłowości dotyczącej braku wymaganej wysokości pomieszczeń oraz braku zapewnionych przedsionków w pomieszczeniu WC dla konsumentów organ drugiej instancji zaznaczył, że przepisy we wskazanym zakresie również zostały określone w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca nie spełniła warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, lecz naruszenia te nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż nie są to wymagania rozporządzenia nr 852/2004. Opinia kominiarska nr [...] z 22 lipca 2022 r. potwierdzająca wyłącznie działanie wentylacji w pomieszczeniu kuchni, nie pozwala na ocenę, czy spełnione są wymagania określone przepisami pkt 5 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 tym bardziej, że kratki wentylacyjne były zabrudzone. Zgodnie z § 147 pkt 1 rozdz. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymagań akustycznych określonych w rozporządzeniu. Słuszna jest zatem konieczność okazania dokumentu, który precyzuje wielkość wymiany powietrza tym bardziej, że zarzut dotyczy pomieszczenia kuchni, w której odbywają się procesy produkcyjne. Opinia nie zawiera takich danych. Na dzień kontroli kratki wentylacyjne nie spełniały wymogów sanitarno-higienicznych, co zostało uwzględnione w opisie stanu faktycznego lokalu. Nadto w toku postępowania nie ujawniła się okoliczność usunięcia tego naruszenia. Kontrola stanowiła w istocie oględziny podjęte w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego, nie zaś kontrolę w rozumieniu art. 49 ustawy Prawo Przedsiębiorców. Upoważnienia do przeprowadzenia kontroli zostały wpisane do protokołu z 26 lipca 2022 r. Skarżąca znała termin jej przeprowadzenia, gdyż został on uzgodniony z A.J. – prezesem zarządu spółki B.
Zdaniem organ drugiej instancji skarżąca przede wszystkim nie spełniła wymagań określonych w przepisach rozporządzenia nr 852/2004, koniecznych do zapewnienia higienicznych warunków podczas produkcji i wprowadzania do obrotu posiłków od surowca do gotowej potrawy oraz do wprowadzania do obrotu i podawania do konsumpcji napojów bezalkoholowych i alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia nr 852/2004. Przedstawiciele organu pierwszej instancji w protokole z 26 lipca 2022 r. dokonali opisu stanu faktycznego wraz ze stwierdzonymi naruszeniami. Obecny podczas kontroli prezes zarządu skarżącej podpisał protokół z czynności kontrolnych. Stan faktyczny został ustalony ponadto na podstawie projektu planu sytuacyjnego w zakładzie, opinii kominiarskiej nr [....] z 22 lipca 2022 r., sprawozdania z badania próbek wody nr PSSE-OL-LHK/S/170/22, prezentacji zakładu W. Dokumenty te pozwoliły na poczynienie ustaleń faktycznych w sprawie pod względem spełnienia przez skarżącą warunków higienicznych w zakładzie określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 zgodnie z art. 59 ust. 1 u.b.ż.ż. Stołówka wczasowa funkcjonowała jeszcze przed wejściem w życie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stołówka ta nie była zatwierdzona na podstawie art. 63 ust. 1 u.b.ż.ż., gdyż zakłady, które rozpoczęły działalność na mocy przepisów prawa żywnościowego obowiązujących przed jej wejściem w życie nie były zobowiązane do uzyskania decyzji zatwierdzającej. Zakłady te, zgodnie z art. 122 u.b.ż.ż., powinny być z urzędu wpisane do rejestru zakładów podlegających nadzorowi organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stołówka została w 2019 r. wykreślona z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z oświadczeniem właściciela zakładu z 11 października 2018 r. działalność ta została zakończona 30 września 2018 r. Skarżąca chcąc rozpocząć swoją działalność o charakterze restauracji złożyła wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru po około 4 latach, tj. 12 lipca 2022 r. Nie nastąpiło przejęcie zakładu przez nowego przedsiębiorcę, który kontynuowałby działalność w niezmienionym zakresie. Poprzedni właściciel od wielu lat prowadził stołówkę wczasową, a więc obiekt żywienia zbiorowego zamkniętego. Natomiast skarżąca planuje otworzyć restaurację, a więc obiekt żywienia zbiorowego otwartego. Nie można działalności w formie stołówki, w której przygotowywano potrawy, które nie uwzględniają zamówień indywidualnych, lecz są narzucane wąskiej grupie wczasowiczów (zgodnej z jadłospisem stołówki) identyfikować z działalnością gastronomiczną w formie restauracji, a więc obiektem ogólnodostępnym, w którym potrawy przygotowywane są na zamówienie szerokiej grupie konsumentów. Ta różnica pomiędzy dwoma rodzajami działalności oraz długi okres (4 lata) niefunkcjonowania obiektu sprawia, że koniecznym jest w omawianej sprawie uzyskanie przez skarżącą zatwierdzenia zakładu w drodze decyzji. Decyzja o zatwierdzeniu zakładu może być wydana jedynie w przypadku, gdy zakład spełnienia wymagania określone w rozporządzeniu nr 852/2004. Dowód nazwany przez skarżącą jako "notatka pracownika PSSE w Wieluniu" stanowi kserokopia odręcznej notatki, która zgodnie z informacją przekazaną przez organ pierwszej instancji w piśmie z 7 września 2022 r. nie była notatką spisaną przez pracownika PSSE w Wieluniu. Organ drugiej instancji uznał, że są to pewne zapiski z pozyskanych przez stronę informacji. Nie mają one jednak znaczenia dla sprawy, gdyż notatka ta stanowiła jedynie wskazówkę, na drodze do zatwierdzenia zakładu. Nie zwalania to jednak przedsiębiorcy ze znajomości przepisów prawa żywnościowego, w tym m.in. rozporządzenia nr 852/2004. określającego wymagania sanitarno-higieniczne, których spełnienie jest niezbędne do zatwierdzenia zakładu. Oceniając wydruki z procedur i instrukcji z Księgi GHP/GMP oraz HACCP dotyczące "Instrukcji higieny osobistej pracowników i higieny na stanowisku pracy", w której m.in. w pkt 1.11. znajduje się zapis, iż "posiłki należy spożywać tylko w miejscu do tego przeznaczonym" oraz "Instrukcji postępowania z jajami stosowanymi do produkcji posiłków", w której w pkt 3.5. znajduje się następujący zapis, jaja umyć pod bieżącą wodą i przełożyć je do naczynia specjalnie do tego celu przeznaczonego, aby polewać je wrzącą wodą w celu przeprowadzenia dezynfekcji termicznej" organ drugiej instancji stwierdził, że dowody te nie spełniają wymogów formalnych, tzn. nie zostały przedstawione w oryginałach lub w odpisach poświadczonych za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika reprezentującego skarżąca. Jednakże nawet oceniając je jako wiarygodne nie mają one istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż przede wszystkim nie zostały spełnione wymagania higieniczno-sanitarne określone w rozporządzeniu nr 852/2004r., będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji przed wydaniem decyzji w sprawie;
2. naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 49 poprzez przyjęcie, że przeprowadzona kontrola stanowiła oględziny, nie zaś kontrolę, wobec czego przywołana norma prawna nie znajduje zastosowania w sprawie;
3. naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 148 ust. 2 poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do kontroli a do "oględzin", podczas gdy naruszona norma prawna określa wprost, że po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie właściwy organ przeprowadza kontrolę na miejscu;
4. naruszenie przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. mające wpływ na treść wydanej decyzji poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy rozporządzenie to nie znajduje zastosowania w sprawie;
5. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 67 § 1 k.p.a. i 58 § 1 i 2 k.p.a., polegające na braku ich wskazania w komparycji protokołu kontroli z 26 lipca 2022 r., a który to protokół stanowił podstawę do wydania decyzji organu pierwszej instancji;
6. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1, 79a i art. 80 k.p.a. polegające na pobieżnej i wybiórczej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku zebrania w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego, poprzez zaniechanie wezwania strony do złożenia dokumentów budzących wątpliwość organu na etapie rozpatrzenia sprawy;
7. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 8 k.p.a. przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodne z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa, poprzez m. in. powoływanie się przez organ pierwszej instancji na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego GIS-BŻ-022-113-1/KP/AK/07, niedostępne dla strony, a także brak wskazania odpowiednich norm prawnych kodeksu postępowania administracyjnego w protokole kontroli sanitarnej z 26 lipca 2022 r.;
8. naruszenie przepisów rozporządzenia nr 852/2004, tj. załącznika II, rozdział I pkt 1, 2 lit. a, b, c, d, pkt 3, art. 5 poprzez ich błędną wykładnię;
9. błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegający na bezpodstawnym uznaniu, że:
- nieprawidłowo usytuowano miejsce przechowywania środków czystości i sprzętu porządkowego;
- nieprawidłowo usytuowano miejsce szafek dla personelu;
- brak jest sprzętu do dezynfekcji jaj oraz braku możliwości umycia rąk po zakończonej obróbce;
- nie zapewniono miejsca do higienicznego spożywania posiłków przez pracowników;
- nie wydzielono zmywalni naczyń stołowych;
- nie zapewniono odpowiedniej wentylacji pomieszczeń podczas gdy wszystkie wyżej wymienione kryteria zostały spełnione.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniającego uwzględnienie skargi.
Wymagania w odniesieniu do przedsiębiorców zajmujących się przetwarzaniem i obrotem żywnością wprowadzone przepisami krajowego i unijnego prawa mają uzasadnienie w ważnych względach interesu publicznego. Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego.
Podstawowym aktem prawnym określającym wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia jest ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.b.ż.ż. podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004.
Stosownie do art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004 ustanawia ono ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, uwzględniając w szczególności następujące zasady: a) główna odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności spoczywa na podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze; b) niezbędne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywności w ramach całego łańcucha produkcji żywności, począwszy od produkcji podstawowej; c) istotne jest, w odniesieniu do żywności, która nie może być bezpiecznie przechowywana w temperaturze otoczenia, w szczególności żywności zamrożonej, utrzymanie łańcucha chłodniczego; d) ogólne zastosowanie procedur opartych na zasadach HACCP, wraz z zastosowaniem dobrej praktyki higieny, powinno wzmocnić odpowiedzialność podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze; e) wytyczne do dobrej praktyki są ważnym instrumentem mającym na celu pomoc podmiotom prowadzącym przedsiębiorstwa spożywcze na wszystkich szczeblach łańcucha produkcji żywności w zakresie zachowania zgodności z zasadami higieny żywności oraz ze stosowaniem zasad HACCP; f) niezbędne jest ustanowienie kryteriów mikrobiologicznych i wymogów kontroli temperatury opartych na naukowej ocenie ryzyka; g) niezbędne jest zapewnienie, że przywożona żywność podlega przynajmniej takim samym normom higieny jak żywność produkowana we Wspólnocie, lub normom równoważnym. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie w odniesieniu do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz do wywozu, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych wymogów odnoszących się do higieny żywności.
Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 852/2004 ogólnym obowiązkiem podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze jest zapewnienie, aby na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane były właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu. Stosownie do art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze prowadzące produkcję podstawową oraz te powiązane działania, które są wymienione w załączniku I, postępują zgodnie z ogólnymi przepisami dotyczącymi higieny ustanowionymi w Części A załącznika I oraz z wszelkimi szczególnymi wymaganiami przewidzianymi w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004 (ust. 1). Podmioty uczestniczące w którymkolwiek etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności po tych etapach, do których stosuje się ustęp 1, przestrzegają ogólnych wymogów higieny ustanowionych w załączniku II oraz wszelkich szczególnych wymogów przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr /2004* (ust. 2). W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny: a) zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych; b) procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia; c) zgodność z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych; d) utrzymywanie łańcucha chłodniczego; e) pobieranie próbek i analiza. W art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004 wskazano, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. W myśl art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004 zasady HACCP określone w ust. 1 obejmują następujące: a) określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów; b) określanie krytycznych punktów kontroli w działaniu lub działaniach, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub do ograniczenia go do akceptowalnych poziomów; c) ustanowienie limitów w krytycznych punktach kontroli, które oddzielają poziom akceptowalny od nieakceptowalnego w celu zapobieżenia, wyeliminowania lub ograniczenia zidentyfikowanych zagrożeń; d) ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli; e) ustanowienie działań naprawczych, gdy monitoring wykazuje, że krytyczny punkt kontroli jest poza kontrolą; f) ustanowienie procedur, które powinny być regularnie wykonywane, w celu sprawdzenia, czy środki wyszczególnione w lit. a) - e) działają skutecznie; oraz g) ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnych do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa spożywczego w celu wykazania skutecznego stosowania środków wyszczególnionych w lit. a) - f). Jeżeli dokonuje się jakiejkolwiek modyfikacji w produkcie, procesie lub jakimkolwiek działaniu, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze dokonują przeglądu procedury i wprowadzają niezbędne w niej zmiany. Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze obowiązane są również do: dostarczania właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania z ust. 1 w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa spożywczego; zapewnienia, że każdy dokument opisujący procedury opracowane zgodnie z niniejszym artykułem jest zawsze aktualny oraz utrzymywania innych dokumentów i archiwów dotyczących właściwego okresu (art. 5 ust. 4 lit. a-c).
W załączniku II do rozporządzenia nr 852/2004 określono ogólne wymogi higieny dla wszystkich podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze (z wyjątkiem przypadków gdy ma zastosowanie załącznik I). W rozdziale I tego załącznika uregulowano ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych (innych niż wymienione w rozdziale III określającym wymagania dotyczące ruchomych i/lub tymczasowych pomieszczeń jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży, pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, ale gdzie regularnie przygotowuje się żywność w celu wprowadzania do obrotu, i automatów ulicznych). Według rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 pomieszczenia żywnościowe muszą być utrzymywane w czystości i zachowane w dobrym stanie i kondycji technicznej (pkt 1). Wyposażenie, wystrój, konstrukcja, rozmieszczenie i wielkość pomieszczeń żywnościowych: a) pozwala na odpowiednie utrzymanie, czyszczenie i/lub dezynfekcję, zapobieganie lub minimalizowanie dostawania się zanieczyszczeń pochodzących z powietrza, oraz zapewnia odpowiednią przestrzeń roboczą pozwalającą na higieniczne przeprowadzanie wszelkich działań; b) ma chronić przed gromadzeniem się brudu, kontaktem z materiałami toksycznymi, przedostawaniem się zanieczyszczeń do żywności i tworzeniem się kondensacji lub niepożądanej pleśni na powierzchni; c) umożliwia wykonywanie czynności zgodnie z dobrą praktyką higieniczną, włącznie z ochroną przed zanieczyszczeniem oraz, w szczególności, ze zwalczaniem szkodników; oraz d) w miarę potrzeby, zapewnia warunki przetwarzania i przechowywania w odpowiedniej temperaturze wystarczającej do odpowiedniego utrzymywania środków spożywczych we właściwej temperaturze oraz zaprojektowane w ten sposób, aby temperatura ta mogła być monitorowana i, w razie potrzeby, zapisywana (pkt 2). Musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek (pkt 4). Muszą istnieć odpowiednie i wystarczające systemy naturalnej lub mechanicznej wentylacji. Trzeba unikać mechanicznego przepływu powietrza z obszarów skażonych do obszarów czystych. Systemy wentylacyjne muszą być tak skonstruowane, aby umożliwić łatwy dostęp do filtrów i innych części wymagających czyszczenia lub wymiany (pkt 5). Wszelkie węzły sanitarne powinny być zaopatrzone w odpowiednią naturalną bądź mechaniczną wentylację (pkt 6). Pomieszczenia żywnościowe muszą posiadać odpowiednie naturalne i/lub sztuczne oświetlenie (pkt 7). W miarę potrzeby, muszą być zapewnione odpowiednie warunki do przebierania się przez personel (pkt 9). Środki czyszczące i dezynfekujące nie mogą być nie mogą być przechowywane w obszarach, gdzie pracuje się z żywnością (pkt 10). W rozdziale VI załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004, który ma ma zastosowanie do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, uregulowano wymagania dotyczące odpadów żywnościowych stanowiąc, że odpady żywnościowe, niejadalne produkty uboczne i inne śmieci muszą być jak najszybciej usuwane z pomieszczeń, gdzie znajduje się żywność, aby zapobiec ich gromadzeniu (pkt 1). Zgodnie z wymaganiami określonymi w ust. 2 odpady żywnościowe, niejadalne produkty uboczne i inne śmieci muszą być składowane w zamkniętych pojemnikach, chyba, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą wykazać właściwemu organowi, że inne typy używanych pojemników lub systemy usuwania są właściwe. Takie pojemniki muszą być odpowiednio skonstruowane, utrzymane w dobrym stanie i łatwe do czyszczenia i, w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Należy także przyjąć odpowiednie przepisy, dotyczące gromadzenia i usuwania odpadów żywnościowych, niejadalnych produktów ubocznych i innych śmieci. Magazyny odpadów muszą być zaprojektowane i użytkowane w taki sposób, aby można było utrzymywać je w czystości oraz, w miarę potrzeby, chronić przed dostępem zwierząt i szkodników (pkt 3). Wszystkie odpady muszą zostać usunięte w sposób higieniczny i przyjazny dla środowiska zgodnie z mającym zastosowanie do tego celu prawodawstwem wspólnotowym, i nie mogą stanowić bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia (pkt 4).
W art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 wyjaśniono, że w załącznikach do niniejszego rozporządzenia wyrażenia "w miarę potrzeby", "gdzie właściwe", "odpowiednie" i "wystarczające" oznaczają odpowiednio w miarę potrzeby, gdzie właściwe, odpowiednie lub wystarczające do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia. W art. 2 ust. 1 lit. f rozporządzenia nr 852/2004 zdefiniowano zanieczyszczenie jako istnienie lub powstanie zagrożenia.
Stosownie do art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytkowych.
Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem właściwym w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które: 1) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, 2) wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, 3) produkują lub wprowadzają do obrotu żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z wyłączeniem zakładów prowadzących rolniczy handel detaliczny, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6, 4) działają na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w tym zakładów prowadzonych przez podmioty zajmujące się recyklingiem – w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzeniu nr 882/2004 (art. 61 u.b.ż.ż.). Właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia przez zakład działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszenia lub cofania zatwierdzenia zakładów określonych w art. 61 oraz odmowy wpisu do rejestru zakładów, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 (art. 62 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż.). Jak wynika z art. 31 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 882/2004, to właściwe organy ustanawiają procedury, które mają być stosowane przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe przy składaniu wniosku o zatwierdzenie ich zakładów, zgodnie m.in. z rozporządzeniem nr 852/2004. Zakłady, o których mowa w art. 61, mogą rozpocząć działalność po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust. 2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów (art. 63 ust. 1 u.b.ż.ż.). Zatwierdzanie jest dokonywane na podstawie wniosku podmiotu działającego na rynku spożywczym prowadzącego zakład (art. 63 ust. 1a u.b.ż.ż.). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 54 u.b.ż.ż. "zakład" oznacza "przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. Jak stanowi zaś art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1 lutego 2002 r., s. 1) przedsiębiorstwo spożywcze oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, zaś podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przedsiębiorstwo, które zatem wykonuje jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności jest przedsiębiorstwem spożywczym, do którego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 852/2004. Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004 każde przedsiębiorstwo sektora spożywczego powiadamia właściwy organ, w sposób, jakiego wymaga ten ostatni, o każdym przedsiębiorstwie pod jego kontrolą, które uczestniczy w jakimkolwiek z etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w celu rejestracji każdego z tych przedsiębiorstw. Zatem każdy podmiot działający na rynku spożywczym musi spełniać wymagania higieniczne i techniczne w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach produkcji, obrotu czy dystrybucji. Z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 852/200 4 wynika, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że zakłady są zatwierdzone przez właściwy organ, w następstwie przynajmniej jednej wizyty w miejscu funkcjonowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane: a) na podstawie prawa krajowego Państwa Członkowskiego, na terenie którego znajduje się przedsiębiorstwo; b) na podstawie rozporządzenia (WE) nr 853/2004; lub c) decyzją przyjętą przez Komisję; środek ten, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia, przyjmuje się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 14 ust. 3. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.b.ż.ż. wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podmiot działający na rynku spożywczym powinien złożyć w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności. Zatwierdzenie dokonywane jest na wniosek podmiotu oraz na podstawie kontroli zakładu przez pracowników terenowo właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej, w trakcie której sprawdzane jest spełnienie przez zakład wymagań prawa żywnościowego określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Jak stanowi bowiem art. 148 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) – Dz. U. UE. L 95 z 7 kwietnia 2017 r., s. 1, zwanego dalej jako "rozporządzenie nr 2017/625", właściwe organy określają procedurę, zgodnie z którą podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze występują o zatwierdzenie zakładów zgodnie z rozporządzeniami (WE) nr 852/2004 i (WE) nr 853/2004. Po otrzymaniu od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze wniosku o zatwierdzenie właściwy organ przeprowadza kontrolę na miejscu (art. 148 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625). Właściwy organ zatwierdza zakład do celów określonej działalności wyłącznie jeżeli podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze wykazał, że spełnia odpowiednie wymogi prawa żywnościowego (art. 148 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/625). Jak stanowi art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625 kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia. Stosownie do art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625 i art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców wynika, że zasadą jest przeprowadzanie kontroli urzędowych bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek uznaniu organu pozostawiono, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Przeprowadzenie kontroli urzędowej po zawiadomieniu nie wyklucza jednak kontroli urzędowej bez wcześniejszego uprzedzenia.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła 13 lipca 2022 r. na podstawie art. 64 ust. 1 u.b.ż.ż. w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Po otrzymaniu tego wniosku organ pierwszej instancji zobowiązany zatem był przeprowadzić kontrolę na miejscu w celu stwierdzenia, czy skarżąca wykazała, że spełnia odpowiednie wymogi prawa określone w rozporządzeniu nr 852/2004. Wykonując ten obowiązek organ pierwszej instancji 26 lipca 2022 r. przeprowadził kontrolę sanitarną. W protokole kontroli sanitarnej wskazano, że została ona przeprowadzona w związku z wnioskiem skarżącej. Wskazano także upoważnienia przedstawicieli organu, którzy ją przeprowadzali oraz podstawę prawną – art. 4 i art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które to przepisy określają zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego i uprawnienia inspektorów w związku z wykonywaną kontrolą. W protokole zawarto informację, że na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625 nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, do czego na podstawie tych przepisów, jak już wyżej była mowa, organ administracji był upoważniony. Pomimo braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, organy administracji podnosiły, że termin kontroli został jednak ze skarżącą uzgodniony. Uczestniczył w niej członek zarządu skarżącej – prezes A.J. W protokole opisano poprzedni sposób użytkowania pomieszczeń objętych kontrolą, planowany przez skarżącą sposób ich wykorzystania, stan pomieszczeń i wyposażenia ustalony w wyniku oględzin oraz stwierdzone nieprawidłowości (zlokalizowanie szafek na odzież dla personelu w przedsionku, brak zapewnienia miejsca do higienicznego spożywania posiłków przez pracowników, nieprawidłowa lokalizacja pomieszczenia na środki czystości i sprzęt porządkowy bez oddzielenia od pomieszczenia obróbki wstępnej warzyw i jaj, brak oddzielenia w sposób trwały stanowiska mycia naczyń kuchennych od pomieszczenia ze stanowiskiem obróbki wstępnej mięsa, brak wydzielonego sprzętu do dezynfekcji jaj oraz brak możliwości umycia rąk po zakończeniu obróbki brudnej, w pomieszczeniu kuchni właściwej brak dostępu światła dziennego oraz wymaganej wysokości pomieszczeń, brak wydzielenia zmywalni naczyń stołowych oraz połączenie jej z kuchnią właściwą szafką przelotową, brak przedsionków do toalety damskiej i męskiej dostępnych z sali konsumpcyjnej, brudne i zakurzone kratki wentylacyjne, nie przedłożenie umowy o odbiór odpadów, ścieków i zużytego tłuszczu smażalniczego, nie przedłożenie dokumentu potwierdzającego wielkość wymiany powietrza w pomieszczeniu kuchni, zmywalni naczyń stołowych, opinia nr 88/2022 z 22 lipca 2022 r. potwierdza wyłącznie sprawne działanie wentylacji grawitacyjno-mechanicznej w pomieszczeniu kuchni, dokumentacja z zakresu GHP/GMP oraz HACCP jest niespójna w treści) wraz z ich kwalifikacją prawną. Jako załączniki do protokołu wymieniono umowy najmu z 2 maja 2022 r., sprawozdania z badania próbek wody z 12 lipca 2022 r. opinię nr 88/2022 z 22 lipca 2022 r., dokument "Plan sytuacyjny w zakładzie" z opisową prezentacją zakładu. Protokół został podpisany przez A.J. bez wnoszenia uwag.
29 lipca 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły zastrzeżenia skarżącej do protokołu kontroli sanitarnej, do których nie zostały załączone żadne dokumenty.
4 sierpnia 2022 r. doręczono skarżącej zawiadomienia z 1 sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania oraz o tym, że został zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie którego zostanie wydana decyzja i możliwości zapoznania się nim i wypowiedzenia.
5 sierpnia 2022 r. doręczono skarżącej pismo z 4 sierpnia 2022 r., w którym organ pierwszej instancji odniósł się do zastrzeżeń.
9 sierpnia 2022 r. prezes zarządu skarżącej A.J. i jego zastępca A.R. stawili się w organie pierwszej instancji w celu zapoznania się z materiałem dowodowym i podtrzymali zastrzeżenia zgłoszone do protokołu kontroli.
12 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia i wpisu zakładu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji dopełnił zatem obowiązków wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. – umożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań.
Organ drugiej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił wprawdzie skarżącej o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, lecz nie przeprowadził żadnych nowych dowodów nieznanych skarżącej. Rozstrzygnięcie oparł natomiast wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz dokumentach załączonych przez skarżącą do odwołania. W piśmie z 12 października 2022 r. organ drugiej instancji poinformował skarżącą nie tylko o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy – 10 listopada 2022 r., ale także wskazując na art. 79a § 2 k.p.a. o możliwości przedłożenia dodatkowych dokumentów. Pismo to doręczono skarżącej 19 października 2022 r. Żadne dodatkowe dokumenty nie zostały przez skarżącą jednak przed wydaniem zaskarżonej decyzji złożone. Nie można zatem uznać, aby uchybienie przez organ drugiej instancji obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por.m.in. postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., II GSK 431/12; wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157). Ze skargi nie wynika, jakie istotne czynności skarżąca mogłaby podjąć w ramach przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, których została pozbawiony z powodu naruszenia przez organ drogiej instancji art. 10 § 1 k.p.a., a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi organ nie uchybił obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. Organ zebrał materiał dowodowy zupełny do podjęcia rozstrzygnięcia, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie i do tak ustalonego stanu faktycznego organ zastosował prawidłowe normy prawa materialnego. Organ zapełnił stronie udział w prowadzonym postępowaniu i możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że protokół z kontroli sanitarnej został podpisany bez uwag.
W ocenie sądu za prawidłową uznać należy dokonaną przez organ drugiej instancji ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustalony na jego podstawie stan faktyczny. Podkreślić trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wyraźnie wskazał, które naruszenia stwierdzone podczas kontroli uznał za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i dlaczego (miejsce spożywania posiłków przez personel, oświetlenie, brak wymaganej wysokości pomieszczeń, brak zapewnionych przedsionków w pomieszczeniu WC dla konsumentów). Wyjaśnił, że skarżąca nie spełniła wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 koniecznych do zapewnienia higienicznych warunków produkcji i wprowadzania do obrotu posiłków od surowca do gotowej potrawy oraz do wprowadzania do obrotu i podawania do konsumpcji napojów bezalkoholowych i alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku.
Za prawidłowe uznać trzeba stanowisko organu drugiej instancji w zakresie niewykazania spełnienia przez skarżącą wymogu określonego w pkt 5 Rozdziału I załącznika II do rozporządzenia 852/2004, którego zadaniem jest zarówno ochrona zakładu działającego na rynku spożywczym przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, jak i ochronę środowiska zewnętrznego przed szkodliwym oddziaływaniem tych zakładów. Z opinii kominiarskiej nr 88/2022 z 22 lipca 2022 r. nie wynika wystarczająco, że został spełniony wymóg istnienia odpowiednich i wystarczających systemów naturalnej lub mechanicznej wentylacji. Brak jest w niej informacji o tym w jaki sposób został skonstruowany system wentylacyjny, czy wystarczająco ograniczono mechaniczny przepływ powietrza z obszarów skażonych do obszarów czystych, czy zapewniono łatwy dostęp do filtrów i innych części wymagających czyszczenia lub wymiany. Podkreślić trzeba, że momencie kontroli kratki wentylacyjne były brudne i zakurzone. Organ administracji nie mógł zatem ocenić, czy został zapewniony łatwy dostęp do filtrów i innych części wymagających czyszczenia lub wymiany. Zgodnie z § 147 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wentylacja i klimatyzacja powinny zapewniać odpowiednią jakość środowiska wewnętrznego, w tym wielkość wymiany powietrza, jego czystość, temperaturę, wilgotność względną, prędkość ruchu w pomieszczeniu, przy zachowaniu przepisów odrębnych i wymagań Polskich Norm dotyczących wentylacji, a także warunków bezpieczeństwa pożarowego i wymagań akustycznych określonych w rozporządzeniu. Zasadne zatem było żądanie od skarżącej przedstawienia dokumentu, np. projektu budynku, oceny technicznej lub ekspertyzy, która umożliwiłaby organowi ocenę, czy spełnione zostały przez system wentylacji obowiązkowe wymogi, o których stanowi w pkt 5 Rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004.
Organ drugiej instancji trafnie ocenił brak wykazania przez skarżącą spełnienia wymogu z pkt 4 Rozdziału VI załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004. Z załączonej do odwołania kserokopii umowy, aneksu i oświadczenia nie wynika wystarczająco, że skarżąca zapewniła odbiór odpadów w postaci zużytego oleju spożywczego. Umowa z 6 maja 2022 r. nr [...] zawarta przez skarżącą z E. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością nie dotyczy usług odbioru, zbierania i zagospodarowania odpadów w postaci zużytego oleju spożywczego. Jej przedmiotem są odpady niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01, zmieszane odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 06 oraz opakowania ze szkła o kodzie 15 01 07. Aneks nr 1 z 25 lipca 2022 r. dotyczy wprawdzie odbioru odpadów, ale nie wynika z niego jakiej kategorii. Jest to aneks do umowy zawartej z innym podmiotem niż umowa z 6 maja 2022 r., bo z E1 Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością. Inny jest numer umowy, której aneks ten dotyczy – [...]. Oświadczenie własne skarżącej na dostawę zużytego oleju spożywczego również ma dotyczyć umowy nr [...]. Umowy ze spółką E1 nr [...] skarżąca jednak nie przedstawiła. Na podstawie aneksu nr 1 i oświadczenia nie można stwierdzić, czy dotyczą odbioru odpadów z miejsca, w którym skarżąca planuje prowadzić działalność w formie restauracji W. w miejscowości [...], [...] P.
Organ drugiej instancji mając na uwadze zadania określone w art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz w rozporządzeniach nr 852/2004 i nr 178/2004 (ochrona życia i zdrowia ludzkiego) prawidłowo ocenił jako naruszające pkt 2 lit. a, pkt 9 i 10 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 brak wydzielenia w sposób trwały stanowiska do mycia sprzętu kuchennego od stanowiska do mycia mięsa, brak wydzielenia sprzętu do dezynfekcji jaj, rozwiązania proponowane przez skarżącą w zakresie czynności mycia rąk po wykonaniu prac związanych z obróbką brudną w pomieszczeniu kuchni właściwej, rozdzielenie stanowiska do mycia naczyń stołowych i kuchni szafą przelotową, usytuowanie szafek na odzież dla personelu bezpośrednio przy wejściu do budynku w przedsionku o zbyt małej powierzchni i brak oddzielenia od pozostałych pomieszczeń, brak oddzielenia pomieszczenia na środki czystości i sprzęt porządkowy od pomieszczenia obróbki wstępnej warzyw i jaj. Organ drugiej instancji za istotne uznał nieprzenoszenie zanieczyszczeń z obszaru brudnego do czystego. Poddał analizie przedłożony przez skarżącą plan sytuacyjny i prawidłowo stwierdził, że brak jest na nim w pomieszczeniu nr IV umywalki. Jest tylko zlew. Umywalka znajduje się w pomieszczeniu nr VIII. Wobec tego, aby umyć ręce trzeba przemieścić się przez pomieszczenia nr III, II i I. Przy czym pomieszczenie nr I to miejsce usytuowania szafek na odzież. Organ drugiej instancji odnosząc się do kwestii braku wydzielenia, oznaczenia sprzętu do dezynfekcji jaj wyjaśnił, że stosowanie tego samego sprzętu, np. garnek, miska, które są używane do półproduktów lub gotowych wyrobów stanowi zagrożenie zanieczyszczenia pałeczkami Salmonella gotowych dań przygotowanych w kuchni właściwej. Organ drugiej instancji wskazał też na ryzyko zanieczyszczeń związane z brakiem właściwego wydzielenia stanowiska do mycia sprzętu kuchennego od pomieszczenia ze stanowiskiem do obróbki wstępnej mięsa (ażurowy regał), stanowiska do mycia naczyń stołowych od kuchni właściwej (szafa przelotowa), brak oddzielenia miejsca przechowywania środków czyszczących i dezynfekujących od pomieszczenia obróbki wstępnej warzyw i jaj, brak oddzielenia miejsca do przebierania się personelu. Za niewystarczające dla spełnienia wymagań z pkt 2 lit. a, pkt 9 i 10 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 uznać trzeba samo opracowanie przez skarżącą Księgi GMP/GHP instrukcji postępowania z jajami stosowanymi do produkcji posiłków, instrukcji higieny osobiste pracowników i higieny na stanowisku pracy. Dodać trzeba, że w instrukcji postępowania z jajami stosowanymi do produkcji posiłków tylko ogólnie określono, że mycie jaj i dezynfekcja powinny odbywać się "w części brudnej, gdzie znajduje się punkt wodny z bieżącą ciepłą i zimną wodą". Nie wynika z niej, aby naczynia, sprzęt, pojemniki używane do tej czynności zostały wydzielone i odpowiednio oznaczone.
Okoliczność, że w lokalu, w którym skarżąca zamierza prowadzić restaurację była wcześnie przez wiele lat stołówka nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Nie jest bowiem sporne, że stołówka ta w 2019 r. została wykreślona z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a skarżąca wniosek złożyła po ponad trzech latach. Nadto stołówka rozpoczęła i kontynuowała działalność w zupełnie innym stanie prawnym. Dotyczyły jej inne wymogi jako zakładu żywienia zbiorowego zamkniętego.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
d.j.