III SA/Łd 686/23

III SA/Łd 686/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 24a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1390
par 16 ust. 1 pkt 2 i 3, par 30-33
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Dnia 28 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy, Renata Tomaszewska-Małolepsza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 1 września 2023 r. nr GiK-II.7221.61.2023.TS w przedmiocie uwzględnienia zarzutów i wprowadzenia zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu F. W. prowadzącemu Kancelarię Prawno-Podatkową w Z. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z 1 września 2023 r., nr GiK-II.7221.61.2023.TS Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej p.g.i.k., utrzymał w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 16 maja 2023 r.; znak: ZPWŁ.36.52.2020 w przedmiocie uwzględnienia zarzutów R. B. i wprowadzenia zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gminy S. w zakresie numerycznego opisu granic działki oznaczonej nr 100/2.
Jak wynika z akt, w ramach prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gminy S. wykonawca prac geodezyjnych dokonał numerycznego opisu granic działki oznaczonej numerem 100/2 w obrębie B. gm. S. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania w sprawie scalenia gruntów (operat scaleniowy numer ewidencyjny 221/1/153/1974) oraz na potrzeby podziału nieruchomości (operat podziałowy numer ewidencyjny 221/1/319/1990). Następnie za pomocą tak określonych współrzędnych obliczył powierzchnię działki w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. W projekcie operatu opisowo-kartograficznego powierzchnia działki oznaczonej numerem 100/2 wyniosła 0,2054 ha (przed modernizacją 0,23 ha).
W okresie wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, T. B. - działająca jako pełnomocnik R. B., zgłosiła uwagi w zakresie powierzchni działki oznaczonej numerem 100/2 w obrębie B., gm. S.. Uwagi zostały odrzucone, a o sposobie ich rozpatrzenia poinformowano pismem z 1 sierpnia 2022 r.
W Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 11 sierpnia 2022 r., pod pozycją 4505 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa, Starosta Bełchatowski zamieścił m.in. informację, że 4 sierpnia 2022 r., zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.i.k., dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego obrębu B., gm. S. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków.
Pismem z 17 sierpnia 2022 r. T. B. występująca w imieniu R. B. zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gminy S., wnosząc o rzetelną i wnikliwą weryfikację przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 100/2.
Starosta Bełchatowski pismem z 30 sierpnia 2022 r. zwrócił się do wykonawcy prac modernizacyjnych celem przeprowadzenia wszelkich dodatkowych czynności niezbędnych do należytego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów.
Wykonawca prac modernizacyjnych w piśmie z 29 września 2022 r. wskazał m.in., że punkty graniczne pierwotnej działki nr 100 zostały pomierzone metodą domiarów liniowych w operacie scalenia gruntów nr 221.1-153/1974. Projekt scalenia gruntów został zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bełchatowie z 21 września 1970 r., nr G.1-15/5/69. W związku z powyższym granice objęte ww. decyzją stanowią, tzw. granice prawne. W operacie scaleniowym dla przedmiotowej działki realizowano obliczenia powierzchni na podstawie współrzędnych lokalnych. Różnica powierzchni działki nr 100 jest wynikiem obliczeń zrealizowanych w oparciu o 1 rzędową osnowę ewidencyjną w odróżnieniu od operatu scaleniowego, w którym zastosowano rozwiązania wielorzędowe. Obecna działka nr 100/2 powstała poprzez wydzielenie kanału w operacie nr 221.1-319/1990. W operacie tym znajdują się wyłącznie współrzędne punktów załamań linii podziałowej stanowiącej o wywłaszczeniu gruntów pod kanał. W operacie nie realizowano obliczeń analitycznych powierzchni działek. W zakresie ponownej analizy danych związanych ze złożonym zastrzeżeniem do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przeanalizowano dane geometryczne źródłowego operatu scaleniowego nr 221.1-153/1974 w postaci roboczego szkicu polowego pomiaru oraz wynikowego szkicu wyniesienia. W wyniku prac stwierdzono usterkę w postaci braku spójności miar czołowych (a tym samym miar bieżących na linii pomiarowej) z ww. dokumentów z bazą numeryczną. Różnice wyszczególniono na szkicu analizy. Błąd związany jest z nieprawidłową interpretacją (odczytem) miar na linii pomiarowej. W związku z powyższym wykonana będzie korekta polegającej na ujawnieniu w bazie danych spójnych z operatem źródłowym. Z uwagi na operat scaleniowy, zatwierdzony decyzją, zmiana położenia punktów granicznych będzie realizowana w trybie wyznaczenia prawidłowych punktów granicznych. Wynikowa powierzchnia przedmiotowej działki po korekcie różni się od powierzchni pierwotnej ujawnionej w ewidencji gruntów, co zawarto w raportach obliczeniowych.
W dniu 17 listopada 2022 r. wykonawca prac modernizacyjnych dokonał na gruncie czynności wyznaczenia punktów granicznych działki nr 100/2 w obecności zainteresowanych. Na okoliczność przeprowadzonych czynności wykonawca sporządził protokół wyznaczenia punktów granicznych, stanowiący część operatu technicznego zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Bełchatowie 22.03.2023 r., pod nr [...].
Decyzją z 16 maja 2023 r. Starosta Bełchatowski uwzględnił zarzuty i wprowadził zmiany w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków obrębu B. gminy S. w zakresie numerycznego opisu granic działki oznaczonej nr 100/2 poprzez wpisanie:
1.W jednostce rejestrowej G.54 działki nr 100/2 o powierzchni 0,2116 ha, w tym:
ŁV- 0,2116 ha;
2. W jednostce rejestrowej G.52 działki nr 99/2 o powierzchni 0,2205 ha, w tym:
ŁV - 0,2205 ha;
3. W jednostce rejestrowej G.66 działki nr 100/1 o powierzchni 0,0125 ha, w tym: Wp - 0,0125 ha oraz działki nr 101/1 o powierzchni 0,0086 ha, w tym: Wp - 0,0086 ha.
4. W jednostce rejestrowej G.67 działki nr 101/2 o powierzchni 0,1472 ha,
w tym: ŁV - 0,1472 ha;
5. W jednostce rejestrowej G.72 działki nr 136/3 o powierzchni 0,4419 ha,
w tym: dr--0,4419 ha,
zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych zaewidencjonowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Bełchatowie w 22 marca 2023 r. pod nr [...].
Od powyższej decyzji pełnomocnik R. B. złożył odwołanie, w którym wniósł o wnikliwą weryfikację przeprowadzonej modernizacji w części dotyczącej działki nr 100/2 obręb B., gmina S.. Pełnomocnik skarżącego zarzucił bliżej niesprecyzowane nieprawidłowości w prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków przez wykonawcę geodetę A. K.
Wskazaną na wstępie decyzją z 1 września 2023 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 p.g.i.k.). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 p.g.i.k.).
Ponadto, stosownie do treści § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
Stosownie do § 16 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są: numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych (§ 16 ust. 1 pkt 2) oraz pole powierzchni ewidencyjnej (§ 16 ust. 1 pkt 3). W myśl natomiast § 16 ust. 2 rozporządzenia, pole powierzchni, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej, i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha.
Organ wskazał, iż w przypadku działki o nr 100/2 w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się dokumentacja obrazująca przebieg granic działki, o której mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dokumentacja sporządzona na potrzeby scalenia gruntów - operat scaleniowy nr 221/1/153/1974) oraz w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. e (dokumentacja sporządzona na potrzeby podziału nieruchomości - operat podziałowy nr 221/1/319/1990). W oparciu o powyższą dokumentację, w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, należało więc dokonać numerycznego opisu granic działki nr 100/2, a następnie za pomocą tak określonych współrzędnych obliczyć jej powierzchnię, co wykonawca uczynił korygując pierwotny błąd spowodowany błędną interpretacją (odczytem) miar na linii pomiarowej z roboczego szkicu polowego pomiaru oraz wynikowego szkicu wyniesienia zawartych w operacie scaleniowym nr 221.1-153/1974. Powierzchnia działki nr 100/2 obliczona w ten sposób w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynosi 0,2116 ha.
Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że wnikliwa weryfikacja prowadzonej modernizacji w części dotyczącej działki nr 100/2, o którą wniósł skarżący w zarzutach do danych objętych modernizacją zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, jak i w odwołaniu, pozwala stwierdzić, że zarówno wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków, jak i starosta jako organ przeprowadzający modernizację, prawidłowo dokonali numerycznego opisu granic działki nr 100/2, a następnie obliczenia jej pola powierzchni - 0,2116 ha.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego - T. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarzuty nie zostały uwzględnione, nie wprowadzono też żądanych w ewidencji gruntów i budynków zmian, działka o nr 100/2 ma inną powierzchnię (zmniejszoną), niż było to dotychczas. Okoliczność ta była zgłaszana, jednak zarówno Starosta Bełchatowski jak i organ odwoławczy uznali, że prawidłowo dokonano numerycznego opisu granic działki 100/2, oraz obliczenia jej powierzchni. Z tym rozstrzygnięciem zdaniem strony nie sposób się zgodzić, ponieważ są dokumenty, które jasno i klarownie bez żadnych wątpliwości wskazują jaka jest powierzchnia działki, dlatego niezrozumiałym jest wykonywanie dodatkowych pomiarów skoro wszystko było określone w dokumentach. Strona wskazała, iż zgodnie z Aktem Własności Ziemi pierwotnie działka nr 100 obręb B. gmina S. miała powierzchnię 0,24 ha, a jej właścicielem był K. B., który sprzedał działkę nr 100/1 Kopalni [...] w R.. Zgodnie z aktem notarialnym powierzchnia działki nr 100/2 wynosiła 0,23 ha. Właścicielem działki nr 100/2 obręb B. gm. S. od 29 sierpnia 2008 r. jest R. B.. Nieruchomość przekazana została w drodze darowizny w zamian za rentę strukturalną dla matki, w tym również działka nr 100/2. Pełnomocnik skarżącego nadmienił, że nie było prowadzone scalenie gruntów w 1974 r. dla działki 100/2 obręb B..
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił przy tym, iż w toku prac modernizacyjnych nie były wykonywane żadne pomiary czy ustalenie granic działki nr 100/2 z uwagi na to, iż wykonawca prac posiadał odpowiednią dokumentację geodezyjną, która pozwalała na dokonanie numerycznego opisu granic tej działki oraz obliczenia jej powierzchni.
Postanowieniem z dnia 3 listopada 2023 roku starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził w wyniku przeprowadzonej kontroli co do zgodności z prawem, by w wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzjach - zaskarżonej, jak poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tkwiły kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania administracyjnego. Nie dopatrzył się też takich naruszeń przez orzekające organy przepisów postępowania i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem podjętych przez nie rozstrzygnięć.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie były decyzje administracyjne wydane w następstwie rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez skarżącego do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w związku z przeprowadzaną przez Starostę Bełchatowskiego modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu B., gminy S.. Istota sporu pomiędzy skarżącym a organami sprowadzała się do kwestii prawidłowości dokonania czynności modernizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie numerycznego opisu granic oraz obliczonej na jego podstawie powierzchni działki oznaczonej nr 100/2, stanowiącej własność R. B.. Zdaniem strony skarżącej, organ bezpodstawnie zmienił w ewidencji powierzchnię przedmiotowej działki z 0,23 ha na 0,2116 ha.
W związku z charakterem podniesionych w skardze zarzutów oraz zakresem postępowania należy przypomnieć, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Jak wynika z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.; dalej powoływana jako "p.g.i.k." lub "ustawa"), ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ale dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Tym samym więc w przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.
Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb prowadzenia postępowania modernizacyjnego, który został uregulowany w art. 24a p.g.i.k. Jak stanowi powyższy przepis starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Dalsze postanowienia art. 24a regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag i zarzutów. Tym samym więc, zgodnie z art. 24a ust. 2 ustawy, starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w art. 24a ust. 2 ustawy, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5). Nadto ustawodawca zaznaczył, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6). Zastrzeżono przy tym, że upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7). W myśl art. 24a ust. 8 po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Następnie stosownie do art. 24a ust. 9 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Przy czym zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10). Wskazać również należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11). Zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy, procedura modernizacyjna uregulowana w art. 24a ustawy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej zapada jednak w przedmiocie uwzględnienia lub odrzucenia zarzutów.
Ponadto, stosownie do treści § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
Zgodnie natomiast z § 31 cyt. rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1670), dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Stosownie do § 16 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są: numeryczny opis granic wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych (§ 16 ust. 1 pkt 2) oraz pole powierzchni ewidencyjnej (§ 16 ust. 1 pkt 3). W myśl natomiast § 16 ust. 2 rozporządzenia, pole powierzchni, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej, i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha.
W ocenie sądu, powołane wyżej regulacje w zakresie postępowania modernizacyjnego zostały prawidłowo zastosowane w okolicznościach kontrolowanej sprawy, co wynika zarówno z akt sprawy, jak i szczegółowych wyjaśnień organów administracji.
Z dokumentów załączonych przez organ do sprawy wynika, iż w odniesieniu do działki nr 100/2, stanowiącej własność skarżącego, w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się dokumentacja obrazująca przebieg granic tej działki, o której mowa w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dokumentacja sporządzona na potrzeby scalenia gruntów - operat scaleniowy nr 221/1/153/1974) oraz w § 30 ust. 1 pkt 1 lit. e (dokumentacja sporządzona na potrzeby podziału nieruchomości - operat podziałowy nr 221/1/319/1990). W oparciu o powyższą dokumentację, w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dokonano zatem numerycznego opisu granic działki nr 100/2, a następnie za pomocą tak określonych współrzędnych obliczono powierzchnię przedmiotowej działki, co wykonawca uczynił korygując pierwotny błąd spowodowany wadliwą interpretacją (odczytem) miar na linii pomiarowej z roboczego szkicu polowego pomiaru oraz wynikowego szkicu wyniesienia zawartych w operacie scaleniowym nr 221.1-153/1974. Powierzchnia działki nr 100/2 obliczona w ten sposób w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynosi 0,2116 ha (przed modernizacją 0,23 ha). Weryfikacja przeprowadzonej modernizacji w części dotyczącej działki nr 100/2, o którą wniósł skarżący, tak w zarzutach do danych objętych modernizacją zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, jak i w odwołaniu od decyzji Starosty Bełchatowskiego oraz w skardze, pozwala w ocenie sądu stwierdzić, że numeryczny opis granic działki nr 100/2, a następnie obliczenie jej pola powierzchni (0,2116 ha) zastały dokonane prawidłowo, tj. zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami regulującymi zasady i przebieg postępowania modernizacyjnego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku podstaw do zastosowania § 31 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (wykonania pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic w celu pozyskania danych dotyczących położenia granic działek ewidencyjnych) wskazać należy - co było podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że z akt sprawy wynika, iż żadne pomiary czy też ustalenie granic w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 100/2 w trybie § 31 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie były przeprowadzane. Nie było takiej konieczności, ponieważ w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się odpowiednia dokumentacja geodezyjna sporządzona na potrzeby postępowania w sprawie scalenia gruntów (operat scaleniowy nr 221/1/153/1974) oraz na potrzeby podziału nieruchomości (operat podziałowy nr 221/1/319/1990). Właśnie ta dokumentacja stanowiła wyłączną podstawę do dokonania przez wykonawcę modernizacji numerycznego opisu granic działki nr 100/2, a następnie za pomocą tak określonych współrzędnych do obliczenia powierzchni działki w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha.
Dopiero w sytuacji, gdy brak jest wyżej wymienionej dokumentacji lub materiałów albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Dodać należy, że w przypadku, gdy strona kwestionuje przebieg granicy, to jest to granica sporna, a rozstrzygnięcie co do położenia punktów i linii granicznych może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności czy granice działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.
Wskazać również trzeba, iż powierzchnia działki, jest cechą fizyczną, wynikającą z określenia jej granic. W pierwszej kolejności ustala się bowiem położenie punktów załamania linii granicznych, a następnie oblicza się współrzędne tych punktów, na podstawie których oblicza się powierzchnie działek. Nie kształtuje się granic działek w taki sposób, aby uzyskać konkretną powierzchnię. Powierzchnia określona w dokumencie własności, czy w księdze wieczystej nie jest chroniona wiarą publiczną ksiąg wieczystych i może ulec zmianie na skutek różnych zdarzeń prawnych lub zaszłości faktycznych. Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, jak wskazano to wyżej, ma wynikający z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek bieżącego aktualizowania ewidencyjnych danych o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, jednak nie oznacza to, iż jest on właściwy co do rozstrzygania sporów własnościowych. Granice nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów nie przesądzają jeszcze o ich bezsporności. Jednakże zmian w tym zakresie nie można dochodzić w postępowaniu modernizacyjnym, rozstrzygnięcie sporu co do położenia znaków granicznych może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela gruntu.
Jednocześnie należy wskazać za organem, że ani akty własności ziemi, ani akty notarialne, ani wpisy księgach wieczystych, na które powoływała się strona skarżąca, nie są źródłem danych w zakresie powierzchni gruntów (działek ewidencyjnych) w ewidencji gruntów i budynków. Wręcz przeciwnie, to ewidencja gruntów i budynków jest źródłem tychże danych dla ww. dokumentów, jak też dla dokonania wpisu w księdze wieczystej. W przywołanym w skardze akcie własności ziemi Nr [...], akcie notarialnym Rep. A nr [...], czy też księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr 100/2, wskazywano ówcześnie wykazaną w ewidencji gruntów i budynków powierzchnię, czy to działki nr 100 (akt własności ziemi), czy też działki nr 100/2 (akt notarialny i księga wieczysta).
Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale nr III CZP 13/89 z 28 lutego 1989 r. (OSNC 1990/2/26), powierzchnia nieruchomości jest opisem cech fizycznych tej nieruchomości, które wprawdzie nie są pozbawione znaczenia prawnego, ale które same przez się nie tworzą stanu prawnego rzeczy i w związku z tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie dotyczy oznaczenia powierzchni nieruchomości wykazanej w księdze wieczystej. Powierzchnia nieruchomości jest cechą fizyczną, wynikającą z określenia granic tej nieruchomości. Powierzchnia ta, określona w akcie własności ziemi, akcie notarialnym, czy księdze wieczystej, nie tworzy więc stanu prawnego tej nieruchomości. Do określenia powierzchni nieruchomości służy instytucja ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnia nieruchomości wpisana w księdze wieczystej nie jest więc chroniona wiarą publiczną ksiąg wieczystych i może ulec zmianie na skutek różnych zdarzeń prawnych lub zaszłości faktycznych, bądź zastosowania dokładniejszych technik pomiaru.
Z uwagi na to, że w przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów dokonano numerycznego opisu granic działki nr 100/2, a następnie za pomocą tak określonych współrzędnych obliczono powierzchnię działki w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha, to naturalną konsekwencją tych działań była zmiana powierzchni działki. Tym bardziej, że powierzchnia działki nr 100/2 przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków wykazana była w tej ewidencji ze znacznie mniejszą dokładnością do 0,01 ha.
Jako bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy należy ocenić zarzut skarżącego dotyczący przekazania do wiadomości przez organ I instancji decyzji z dnia 16 maja 2023 r. do wiadomości Urzędowi Gminy w S. oraz Sądowi Rejonowemu w [...], podobnie jak zgłaszane przez skarżącego wątpliwości odnośnie znaku sprawy. Z wyjaśnień organu wynika, iż znak sprawy nadany przez organ I instancji (ZPWŁ.36.52.2020) jest konsekwencją obowiązujących w tym zakresie przepisów tj. instrukcji kancelaryjnej. Z kolei zarzut podpisywania pism w toku postępowania przed organem I instancji przez p. E. W. nie był podnoszony przez stronę w odwołaniu od decyzji Starosty Bełchatowskiego, natomiast z wyjaśnień organu odwoławczego i akt sprawy wynika, iż p. E. W. - Kierownik Referatu Katastru Nieruchomości w Wydziale Geodezji, Kartografii i Katastru - działała w tej sprawie jako upoważniony przez Starostę Bełchatowskiego pracownik Starostwa.
Podsumowując należy stwierdzić, że organ zgodnie z § 30-33 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ujawnił w ewidencji przebieg granic należącej do skarżącego działki oznaczonej numerem 100/2 w obrębie B. gm. S., na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż nie miał podstaw do uznania tej dokumentacji za niewiarygodną. Skarżący kwestionując w toku postępowania dokumentację geodezyjno-kartograficzną stanowiącą podstawę ustalenia linii granicznych oraz powierzchni przedmiotowej działki, nie powołał się na żadne ze źródeł danych stanowiących podstawę ustalenia granic wymienionych w § 30 rozporządzenia, odwołując się przede wszystkim do danych w zakresie powierzchni działki 100/2 wynikających z aktów własności i ksiąg wieczystych.
Tymczasem, aby móc skutecznie podważyć ocenę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dokonaną przez organy, w szczególności co do przebiegu granicy, należy odwołać się do innej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w § 30 rozporządzenia, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że działania podjęte przez organ w tym zakresie były nieprawidłowe i niezgodne z przepisami prawa, skoro w toku postępowania nie powołał on się na dokumentację mogącą stanowić podstawę wykazania przebiegu granicy, o której mowa w § 30 rozporządzenia, która podważałaby ocenę organów.
Prawidłowe było w tej sytuacji stanowisko organów obu instancji, że analiza zgromadzonego materiału oraz przebieg postępowania pozwalały na uznanie zasadności stanowiska organu co do podstawy wykazania na aktualnej mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki oznaczonej nr 100/2 w obrębie B. gm. S., zgodnie z operatem stanowiącym wynik prac modernizacyjnych. Nie doszło tym samym, w ocenie sądu, do naruszenia przez organy zasad postępowania dowodowego ujętych w art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy rozpoznały sprawę na podstawie kompletnego i wystarczającego materiału dowodowego, a motywy decyzji zawarte w jej uzasadnieniu wypełniają hipotezę normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a.
Należy przy tym podkreślić, że dane wprowadzone w wyniku modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi. Zawsze można skutecznie domagać się zmiany danych ewidencyjnych, jeżeli przedstawione zostaną dowody wskazujące, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji doszło do błędnego, tj. sprzecznego z przepisami prawa, wykazania danych ewidencyjnych (wyrok NSA z 07.12.2011 r., I OSK 4/11).
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2437 ze zm.). Jednakże z uwagi na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt SK 66/19, SK 78/21, SK 53/22, SK 85/22 oraz SK 83/19 i orzeczoną nimi niekonstytucyjność stawek opłat określonych w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2437 ze zm.) oraz wskazywaną przez Trybunał konieczność zasądzania na rzecz pełnomocników z urzędu opłat nie niższych niż przewidziane w rozporządzeniach regulujących stawki dla adwokatów i radców prawnych z wyboru, a więc przy uwzględnieniu rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w sprawie opłat za czynności radców prawnych, sąd, mając na względzie dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, postanowił przyznać pełnomocnikowi wynagrodzenie obejmujące opłatę w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w kwocie 480 zł. Minister Sprawiedliwości nie dostosował bowiem dotychczas rozporządzeń o wynagrodzeniach pełnomocników z urzędu do wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
R.T-M.