III SA/Łd 685/23

III SA/Łd 685/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki
Małgorzata Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1, art. 151, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
§ 32 ust. 1, § 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1 i 2, art. 48, art. 38 pkt 12, art. 57
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 87 ust. 2, art. 94, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 869
art. 28 ust. 1
Ustawa  z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o ochronie przeciwpożarowej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1360
art. 70
Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r.  Prawo o prokuraturze (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki, po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Błaszkach z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr L/314/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Błaszkach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - dalej u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 - dalej u.o.s.p.), podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach.
W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach w wysokości:
1) 18,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej;
2) 10,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu, ćwiczeniu.
W § 3 uchwały postanowiono, że traci moc uchwała Nr XLIV/249/18 Rady Miejskiej w Błaszkach z 17 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Zgodnie zaś z § 4 uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. naruszenie:
1. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wyjściu poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej, poprzez dokonane przepisem § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz szkoleniu - ćwiczeniu, w sytuacji gdy przepisy ustawy upoważniającej uprawniały Radę Miejską w Błaszkach do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę, naliczaną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;
2. art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 57 u.o.s.p. w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) i w konsekwencji naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez uchylenie przepisem §3 mocy obowiązującej uchwały nr XLIV/249/18 Rady Miejskiej w Błaszkach z 17 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych, wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 736, 116), w sytuacji, gdy wskazany akt prawny derogowany został ustawą upoważniającą z dniem 1 stycznia 2022 r.;
3. art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej "u.o.a.n."), polegające na niezastosowaniu tego przepisu i zaniechanie w nadania podjętej uchwale mocy wstecznej obowiązywania od 1 stycznia 2022 r., skutkujące pozbawieniem podstawy prawnej do ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 3 czerwca 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W oparciu o postawione zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu swojego środka zaskarżenia wskazał, że ukształtowanie przepisów zaskarżonej uchwały w powyższy sposób powoduje, że uchwała ta narusza zarówno ustawę upoważniająca do jej wydania, jak i art. 7 i 94 Konstytucji RP. Rada gminy upoważniona jest do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym. Zdaniem strony skarżącej w przypadku zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego i modyfikacji przepisów ustawy upoważniającej. Organ dopuścił się modyfikacji regulacji ustawowej przyjmując, iż stawka ekwiwalentu przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu. Pominął ustawowy parametr wskazujący moment, w którym rozpoczyna się czas udziału w określonych działaniach, tj. moment zgłoszenia wyjazdu, który jest niezbędny dla prawidłowego określenia wysokości przysługującego uprawnionym ekwiwalentu, naruszając w ten sposób uprawnienia strażaków ratowników.
W odniesieniu do § 3 zaskarżonej uchwały, prokurator wskazał, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały z 28 kwietnia 2022 r., derogowana przez nią uchwała z 17 stycznia 2018 r. nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza więc prawo, sugeruje bowiem, że uchwała z 17 stycznia 2018 r. obowiązywała do czasu podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały.
Ponadto prokurator wskazał, że w przepisach ustawy o ochotniczych strażach pożarnych ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość danego ekwiwalentu. Ustawowo zniesiono więc dotychczasowe podstawy prawne wypłaty należnego ekwiwalentu, a chronologia uniemożliwiała uchwalenie nowego prawa z zachowaniem zasad wynikających z art. 4 u.o.a.n. Nie ma żadnych argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie, że do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały istniały inne podstawy określające wysokość ekwiwalentu. Delegacja do wydania aktu prawnego w oparciu o art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. została więc wykonana przez Radę Miejską w sposób wadliwy, a w zasadzie nie została wykonana dla określonego przedziału czasowego. Rada określiła wysokość ekwiwalentu, a jednocześnie ukształtowała przepis określający moment wejścia w życie w taki sposób, że pozbawiła podstawy prawnej do otrzymania przez uprawnionych ekwiwalentu w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 3 czerwca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż obowiązujące przepisy prawa, a także ich interpretacje, nie dają jasnej i precyzyjnej odpowiedzi co do poprawnego ich stosowania. Zadeklarował, iż prawdopodobnie podczas sesji Rady Miejskiej w listopadzie, podejmie nową uchwałę w tej sprawie, uchylając jednocześnie uchwałę aktualnie obowiązującą. W ocenie organu, prokurator składając przedmiotową skargę naruszył art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, nie zwrócił się bowiem uprzednio z wnioskiem o zmianę lub uchylenie niezgodnej z prawem uchwały do organu, który tę uchwałę wydał, ani też nie zwrócił się z wnioskiem o uchylenie niezgodnej z prawem uchwały do właściwego organu nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz.1634- dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 2 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy przywołanej powyżej ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest zatem jej sprzeczność z prawem w innym stopniu niż nieistotny. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639, z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2674/19, LEX nr 2777895). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Błaszkach z 28 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych (dalej "strażakom ratownikom OSP") za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne, ponieważ nie jest adresowana do imiennie określonych osób, lecz do każdej osoby, która jest lub będzie w przyszłości strażakiem ratownikiem OSP, zaś jej abstrakcyjność wyraża się w możliwości wielokrotnego stosowania, przy wielu działaniach i akcjach ratowniczych, a także szkoleniach i ćwiczeniach. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Podkreślić również należy, że w świetle 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, LEX nr 2633802).
Jak zostało wskazane powyżej, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną.
W ocenie Prokuratora Rejonowego w Sieradzu § 1 zaskarżonej uchwały stanowiący, że: "Ustala się wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach: 1) 18,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej; 2) 10,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu, ćwiczeniu;" stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację ustawy upoważniającej.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej za trafny uznał sformułowany przez prokuratora zarzut dotyczący niezgodności § 1 uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz podzielił towarzyszącą mu argumentację. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota ta naliczana winna być za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Sposób redakcji § 1 uchwały wypacza sens regulacji ustawowej, z której wypływa jednoznaczna dyrektywa co do sposobu naliczania przysługującego strażakowi wynagrodzenia co stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu kwestionowanym przepisem uchwały unormowania ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tymczasem w treści uchwały organ uregulował nie tylko wysokość ekwiwalentu, do czego był uprawniony i zobowiązane, ale odmiennie określił sposób jego naliczania "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, co stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając zasadę wprowadzoną w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
W odpowiedzi na skargę organ wywodził, że obowiązujące przepisy prawa, a także ich interpretacje, nie dają jasnej i precyzyjnej odpowiedzi co do poprawnego ich stosowania. Sąd tej argumentacji nie podziela. Jak wskazano powyżej - nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Za zasadny uznać należało także podniesiony w skardze zarzut, dotyczący § 3 uchwały, wskazać należy, iż ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych uregulowana była w art. 28 ust. 1-6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm. - dalej u.o.p.), w którym zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Błaszkach wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, podejmując uchwałę z 17 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych.
Zgodnie z art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. art. 28 u.o.p., który został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie u.o.s.p., tj. z dniem 31 grudnia 2021 r. Skoro w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały poprzednie uchwały już nie obowiązywały, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały, jest nieprawidłowa, ponieważ uchyla akt już nieobowiązujący.
Wskazać w tym miejscu również należy, że zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Powyższą regulację na podstawie § 143 cyt. rozporządzenia stosuje się odpowiednio także do aktów prawa miejscowego.
W konsekwencji przyjąć należy, że poprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego, określające wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej, utraciły moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego określonego w art. 28 ust. 1 u.o.p.). Skoro zatem uchwała z 17 stycznia 2018 r. wymieniona w § 3 zaskarżonej uchwały nie obowiązywała już w dacie podjęcia uchwały z 28 kwietnia 2022 r., to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, ponieważ sugeruje, że uchwała z 17 stycznia 2018 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p., czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością wyeliminowania § 3 zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach; WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 692/22, WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt III SA/Po 484/23, z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 507/23, WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 457/23 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, dotyczącego naruszenia art. 5 u.o.a.n., sąd podzielił stanowisko prokuratora, iż niezastosowanie tego przepisu i zaniechanie nadania podjętej uchwale mocy wstecznej od 1 stycznia 2022 r. skutkowało pozbawieniem podstawy prawnej do wypłaty ekwiwalentu przysługującego uprawnionym na mocy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. w okresie od 1 stycznia do 3 czerwca 2022 r., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przytoczonym już wcześniej art. 48 u.o.s.p., ustawodawca wskazał samorządom termin 6 miesięcy, w jakim ma nastąpić uchwalenie aktów prawa miejscowego, które określą wysokość ekwiwalentu przysługującego strażakom ratownikom OSP. Ustawodawca kształtując w taki sposób przepisy końcowe, niejako narzucił organom gminy odejście od zasady zakazu retroakcji, i konieczność skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 5 u.o.a.n., który stanowi, iż przepisy art. 4 u.o.a.n., czyli określające wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub z dniem ogłoszenia, nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W związku z powyższym rada gminy powinna była nadać uchwalanemu prawu miejscowemu moc wsteczną od daty wejścia w życie ustawy upoważniającej, tj. od 1 stycznia 2022 r., bowiem do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniała inna podstawa określająca wysokość przedmiotowego ekwiwalentu. Trafnie w swojej skardze wywodzi prokurator że nie można było w tym okresie stosować art. 28 u.o.p., bo akt ten został derogowany, a wraz z nim wydane na jego podstawie prawo miejscowe. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia (wyrok WSA w Gdańsku z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 688/22, Lex nr 3507780).
W świetle powyższego, uznając, iż w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Końcowo odnosząc się do wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu wskazującego na przedwczesność skargi prokuratora wskazać należy, że nie jest ono trafne. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1360) jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że w odniesieniu do naruszających prawo uchwał organów samorządu terytorialnego prokurator może zwrócić do organu, który wydał uchwałę, o jej zmianę lub uchylenie, skierować wniosek o jej uchylenie do właściwego organu nadzoru, a także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 2/96 (publik. w: ONSA 1997/1/1) wydanej na tle poprzednio obowiązującej ustawy o prokuraturze z 20 czerwca 1985 r., która w art. 5 zawierała regulacją o tożsamej treści co art. 70 obecnie obowiązującej ustawy Prawo o prokuraturze, zadaniem prokuratora jest podejmowanie środków prawnych w razie stwierdzenia, że uchwała organu samorządu terytorialnego została podjęta z naruszeniem prawa. Wybór środka realizującego to zadanie - w ramach możliwości przewidzianych przez ustawę o prokuraturze - jest pozostawiony samemu prokuratorowi. Dla działań prokuratora istotne jest przy tym dążenie do osiągnięcia szybkiego i jednoznacznego skutku w postaci doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak z powyższego wynika w razie stwierdzenia naruszenia prawa przez akt prawa miejscowego prokurator jest uprawniony do bezpośredniego wystąpienia do sądu ze skargą w celu stwierdzenia przez ten sąd nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego.
R.T-M.