III SA/Łd 682/25

III SA/Łd 682/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 15 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , , , po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 sierpnia 2025 roku nr UP-585/2025 w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 sierpnia 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ II instancji) uchylił w całości własną decyzję z 24 czerwca 2025 r. o umorzeniu P. M. (dalej: strona, strona skarżąca lub skarżący) należności z tytułu składek i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Łd 281/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie skargi ze złożonej na decyzję ZUS z 6 marca 2023 r. nr UP-177/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchylił zaskarżoną decyzję ZUS.
Kolejnym wyrokiem z 3 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 540/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie uchylił decyzję ZUS z 25 czerwca 2024 r. nr 1352/2024.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, decyzją z 24 czerwca 2025 r. nr 1287/2025, na podstawie: a) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 30 754,33 zł, b) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) - dalej: "rozporządzenie", umorzył należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 27 207,04 zł.
21 lipca 2025 r. do ZUS wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności wykazanych w decyzji ZUS z 24 czerwca 2025 r., w którym strona podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Strona wskazała, że nie posiada prawa do mieszkania. Skutki jakie wynikły z egzekucji to bezdomność, co spowodowało pogorszenie jej sytuacji. Strona skarżąca zaznaczyła też, że organ umniejsza znaczenie jej trudnej sytuacji, trwałego i stałego ubóstwa. Strona oświadczyła, że żyje poniżej minimum socjalnego, a nadto przedłożyła ona dokumentację medyczną oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 21 marca 2023 r. Ponadto strona stwierdziła, że taki stan jest dla niej krzywdzący. Przy braku wystarczającego dochodu nie ma pełnego dostępu do rehabilitacji, profilaktyki, wymaganej diety, nie korzysta z dóbr kultury i nie utrzymuje kontaktów rodzinnych.
Powołaną na wstępie decyzją z 20 sierpnia 2025 r. ZUS uchylił własną decyzję z 24 czerwca 2025 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji ZUS wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Dalej ZUS wyjaśnił, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego na okoliczność złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek ZUS ustalił, że w decyzji z 24 czerwca 2025 r. jej rozstrzygnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem. W związku z tym w ocenie organu uznać należy, że decyzja ZUS narusza art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jej uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne i zawiera argumentację wskazującą na coś przeciwnego. Dlatego też zasadne jest uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Prezes ZUS może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nadto wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organ wyda decyzję, której uzasadnienie będzie logicznie i prawnie zgodne z jego sentencją.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżył powyżej wskazaną decyzję podnosząc, iż zawiera ona błędy interpretacyjne, uchybia przepisom KPA, mylnie ocenia sytuację, wprowadza w błąd i przedłuża w czasie zakończenie sprawy umorzenia całości zadłużenia. W ocenie strony ZUS nie dąży do zakończenia sprawy, wydaje sprzeczne decyzje. Skarżący zaznaczył też, że wieloletnie działanie w sprawie umorzenia to pozorowanie pracy, a uchylanie własnych decyzji to potwierdza, dlatego nadal trudno uznać, że "wszystkie okoliczności sprawy zostały przez organ wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją!?". Skarżący podniósł, że ZUS zajmuje się kwestiami formalnymi i nie ma woli aby merytorycznie załatwić jego sprawę. Strona czuje się poszkodowana i nie zgadza się na przedmiotowe traktowanie - działania organu spowodowały jeszcze większe pogorszenie obecnej sytuacji materialno-bytowej strony, powodując jej bezdomność. Nadto, skarżący wskazał, że na konto ZUS została przekazana kwota, która łącznie wynosi ponad 38 000 zł i która mogłyby być zaliczona na spłatę spornych należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, ale i w tym zakresie brak jest woli ZUS do merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżący wskazał także na funkcjonującą w postępowaniu administracyjnym naczelną zasadę prawdy obiektywnej, której w jego ocenie ZUS ponownie uchybił, co w istotny sposób może wpłynąć na wynik sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasady.
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2024 r.,poz. 572 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20, opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zatem sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny rozpoznawanego sprzeciwu sąd stwierdza, iż ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy zakwestionował w istocie jedynie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że sentencja decyzji jest sprzeczna z uzasadnieniem organu I instancji, dlatego zasadne jest uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, aby naruszenie przepisu skutkowało koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przywołany przepis art. 107 § 3 k.p.a. sam w sobie nie jest bezpośrednią podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zatem jego naruszenie nie umożliwia wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. O ile naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może być jednym z naruszeń przepisów postępowania, to aby stanowiło przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. musi uniemożliwić organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem organ nie wskazał, aby w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1730/24, Lex/el numer 3898203, wynika, że: "Wprawdzie wykładnia literalna art. 138 § 2 k.p.a. może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Powyższa wykładnia jest uzasadniona ze względu na cel nowelizacji tego przepisu, jakim było ograniczenie zakresu stosowania decyzji kasacyjnej. Wymaganie, aby organ odwoławczy dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdził naruszenie przepisów postępowania (wyjaśniającego), stanowi bowiem istotne - w porównaniu z poprzednim stanem prawnym - ograniczenie zakresu uznania tego organu. O ile przed nowelizacją zakres tego uznania był szeroki, organ odwoławczy dysponował bowiem w tym względzie szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a zwłaszcza »w znacznej części«, o tyle w aktualnym stanie prawnym uznanie to nie dotyczy wyłącznie interpretacji faktów sprawy, a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części lecz interpretacji prawa, a mianowicie czy zostały naruszone przepisy postępowania (wyjaśniającego)."
W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W ocenie sądu stwierdzone przez ZUS naruszenie przepisu postępowania przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie dotyczyło przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, które miało wpływ na to postępowanie, a tym samym brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, skarżący nie zgłaszał zarzutów co do postępowania wyjaśniającego. Co więcej, również podstawę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 sierpnia 2023 r. o sygn. akt III SA/Łd 281/23 decyzji ZUS z 6 marca 2023 r., oraz wyrokiem z 3 października 2024 r. decyzji ZUS z 25 czerwca 2024 r., nie stanowiły okoliczności dotyczące ustaleń faktycznych oraz konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe, brak było podstaw do uznania, by zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że kompetencje organu odwoławczego kreują obowiązek merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To natomiast implikuje obowiązek właściwego (prawidłowego) zastosowania przepisów prawa materialnego (por. K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym – publ. Lex/el). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Jeżeli ZUS w wyniku rozpoznania sprawy w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dostrzegł wadliwość zaskarżonej decyzji polegającą na błędnym rozstrzygnięciu, powinien uchylając tą decyzję orzec co do istoty sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Mając to wszystko na względzie sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się zaś do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wyjaśnić trzeba, że zwrot kosztów postępowania między stronami uregulowany został w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przepisach od art. 199 do art. 210. Jak wskazuje art. 199 tej ustawy, co do zasady strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu od organu, nie zaś innym podmiotom biorącym udział w postępowaniu (organowi czy uczestnikom postępowania) i to tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, na co wskazuje art. 200 p.p.s.a. Równocześnie przepis art. 208 p.p.s.a. upoważnia sąd do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów w całości lub w części wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała jednakże przesłanka przedstawiona w art. 208 powyższej ustawy, stąd także z tej przyczyny brak było podstaw do zasądzenia kosztów na rzecz organu.
a.kr