VIII SA/Wa 251/17

VIII SA/Wa 251/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Mazur /przewodniczący/
Marek Wroczyński /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2976/18 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  pkt 25;   art. 11;  art. 30
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Dz.U. 2012 poz 1164
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej "[...]" na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...]na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]Nr [...]z dnia [...]lutego 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...]maja 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wpłynął wniosek [...]s.c. (zwana dalej: beneficjent, skarżąca) o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok (zwana dalej: płatność OB) na 2013 r. do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.
Decyzją z dnia [...]września 2016 r. nr [...]organ I instancji odmówił przyznania płatności OB. na 2013 r. uznając, że spółka stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. W tym celu w ocenie organu P. M. dokonał podziału gospodarstwa rolnego na mniejsze podmioty – spółki cywilne, a jedną z takich spółek jest [...]s.c. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.- zwana dalej: ustawą OB), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 178/2003 (Dz. U. UE L z 31 stycznia 2009 r. nr 2009.30.16 - powoływane dalej jako rozporządzenie 73/2009 i art. 104 Kpa.
W odwołaniu od powyższej decyzji P. M. wspólnik [...]s.c. zarzucił popełnienie fundamentalnych błędów w ustaleniach faktycznych i naruszenie:
- art. 20 ustawy ONW,
- § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ,
- art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011,
- art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,
- art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
- § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego PROW na lata 2007 - 2013
Decyzją Nr [...]z [...]lutego 2017 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że [...]s.c., nie była posiadaczem wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym jednostki stanowiącej gospodarstwo rolne, nie prowadziła samodzielnie działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie gruntach, nie mając niezbędnej do tego samodzielności ekonomicznej i technicznej oraz własnych środków produkcji. Spółka podobnie jak wiele innych podmiotów została utworzona przez P.M. w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji pomocy, co stanowiło działanie niezgodne z celami wsparcia. Z umowy spółki cywilnej z dnia [...]-03-2008 r. wynika, że wspólnikami [...]są P. M. oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: [...] sp. z o.o. i [...]sp. z o.o. Wspólnikami [...]są P. M. oraz [...]S. A., którego prezesem także jest P. M.. Wspólnikami [...]sp. z o.o. są P. M. oraz [...]S. A., którego prezesem także jest P.M..
Organ wyjaśnił, że P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik około 90 podmiotów (stan na datę wydawania decyzji), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...]., a także jest właścicielem [...]S.A.
Według stanu na rok gospodarczy 2013, którego dotyczy niniejsza sprawa, ustalono,
że R. i P. M. pozostający w związku małżeńskim będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami ([...]sp. z o.o., [...]s.c., [...]s.c., [...] s.c., [...]s.c., [...]s.c., [...]s.c., [...]s.c., [...]s.c., [...]s.c), oraz 50 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z małżonków jest wspólnikiem. Również D. M. - syn R. i P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz w roku 2009 dodatkowo jako wspólnik 14 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z P. M. są jedynymi wspólnikami. Począwszy zaś od roku 2010 zarejestrowano kolejnych 30 spółek przy czym dwie z nich ([...]sp. z o.o. oraz [...]sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami trzynastu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonych przez w/w osoby w roku 2012. Łącznie w roku 2010 numery w ewidencji producentów posiadało 60 podmiotów, w których jedno z małżonków jest wspólnikiem, zaś w roku 2012 było ich już 90. W ocenie organu pomiędzy tymi podmiotami występują powiązania o charakterze osobowym oraz organizacyjnym powodujące, że podmioty te nie prowadzą samodzielnie działalności rolniczej, a jedynym celem ich utworzenia było uzyskanie nienależnych płatności. Podmioty te powiązane są ze sobą osobowo - poprzez osobę P. M., który we wszystkich ze wskazanych powyżej spółek pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta bądź pełnomocnika. Powoduje to, że mimo pozornej wielości podmiotów działalność rolnicza prowadzona jest de facto przez te same osoby. Podobny system powiązań personalnych dotyczy wszystkich podmiotów utworzonych przez P. M..
Powiązania osobiste potwierdzają także numery rachunków bankowych poszczególnych podmiotów gdzie w większości z nich (87 na 90 przypadków) jako posiadacz rachunku, bądź osoba upoważniona występuje P. M. lub D.M.. Ponadto P.M. występował w nich jako wspólnik, jako wspólnik wspólnika i dodatkowo prokurent, pełnomocnik lub prezes zarządu. To w ocenie organu pokazuje, że jedynym celem, dla którego nastąpiła multiplikacja spółek było uzyskanie wyższych płatności, co stanowi obejście przepisów dotyczących modulacji i jest niezgodne z celami pomocy finansowej dla rolników.
Organ odwoławczy wywiódł, że jeśli za gospodarstwo rolne uznaje się wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo
w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, to w świetle powyższych ustaleń spółka [...]s.c. nie była posiadaczem gospodarstwa oraz rolnikiem. Gospodarstwa nie stanowią bowiem pojedyncze działki rolne położone na działkach ewidencyjnych, znajdujące się w posiadaniu danego podmiotu jedynie sporadycznie i w sposób przypadkowy. Z przedłożonych dokumentów wynika, że gospodarstwo pozostawało we władaniu P. M., to on prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego zyski, zaś gospodarstwo pod nazwą [...]s.c. zostało sztucznie wyodrębnione w celu pozyskania wyższych płatności.
W skardze na powołaną wyżej decyzję P. M. – wspólnik [...]s.c. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w faktycznych ustaleniach w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, brak przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę oraz naruszenie
- art. 20 ustawy ONW,
- § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ,
- art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011,
- art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009,
- art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
- § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach
o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego PROW na lata 2007 – 2013,
- art. 98 § 1 Kpa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to na organach ARiMR spoczywa obowiązek wykazania stworzenia przez beneficjenta tzw. "sztucznych warunków", jeśli powołuję tę przyczynę, jako powód odmowy przyznania płatności. Odwołując się
do wykładni terminu "sztucznych warunków" zawartej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 12 września 2013 r. w sprawie
C-434/12, skarżący wywiódł, że dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 organy winny ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szczególną, w stosunku do Kpa regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy OB stanowi, że z zastrzeżeniem zasad
i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań
w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 2 ust. 2 ustawy OB w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania płatności organ: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany
w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie
z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy).
W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 Kpa, co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Zwrócić należy uwagę, że we wskazanej regulacji ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 Kpa. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy
do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11). Nie znaczy to jednak, że organ nie ma prawnego obowiązku podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności.
Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 7 ust. 1. Koniecznymi warunkami uzyskania płatności bezpośrednich jest bycie "rolnikiem", posiadanie działek rolnych zgłoszonych do płatności na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności
i prowadzenie na tych działkach "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków
w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów
w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia,
czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 30 rozporządzenia 73/2009, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności. Regulacja zawarta w art. 30 rozporządzenia 73/2009, wprowadziła klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów,
w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane
do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Wymaga podkreślenia, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową
i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower (pkt 52-53).
Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na tle art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, według którego, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W motywach wyroku w sprawie
C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencija) z dnia 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej dokonując wykładni stwierdził, że cytowany przepis "należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego
z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób,
iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się
o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".
Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa - bez względu na to, na której (wynikającej ze wskazanych wyżej trzech aktów prawa unijnego) normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych
i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.
W świetle wskazanych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14). Konieczne pozostaje zatem badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). Takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów
w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.
Zatem w rozpoznawanej sprawie, dla zastosowania sankcji wykluczającej możliwości skorzystania z dopłaty rolnej na skutek tego rodzaju nadużycia prawa, organy ARiMR powinny rozważyć wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych – wskazujących na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania zwiększonej płatności rolnej, wyrażających się w podziale jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy odrębne podmioty. Niewątpliwie o naruszeniu art. 30 rozporządzenia 73/2009 można mówić, gdy w toku postępowania administracyjnego zostanie ustalone, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia przez te podmioty na gruntach tworzących
w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.
Analizując zgromadzony materiał dowodowy trzeba przyznać, że organy
w rozpatrywanej sprawie rozważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych. Organy obu instancji dokonując szczegółowej analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie - zdaniem Sądu - doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2013 r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Ponadto w ocenie Sądu organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale także przeanalizowały istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach konta bankowego spółkach konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005 - 2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Z analizy przeprowadzonej przez organy, a nie zanegowanej przez skarżącego wynika, że poszczególne spółki są powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. (syna P. M.). Niewątpliwie za powyższym przemawia struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki, albo bezpośrednio będąc jej wspólnikami bądź pełniąc funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta czy prezesa zarządu lub pośrednio gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.
Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez P. M. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa kilkadziesiąt odrębnych wniosków. Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.
Bezsporne jest, że podział dużego gospodarstwa między podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie prowadzi do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższy podział jednego gospodarstwa rolnego,
w przekonaniu Sądu, może polegać zarówno na przekazywaniu posiadanych
i zgłaszanych dotychczas do płatności gruntów gospodarstwa na podstawie umowy dzierżawy innym podmiotom powiązanym, jak i na tworzeniu bądź wykorzystywaniu
już istniejących spółek do nabywania gruntów we własnym imieniu tak, aby każdy
z powiązanych podmiotów formalnie dysponował powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie ww. płatności. Poza sporem jest, że wartość modulacji
w sytuacji występującego podziału gruntów jednego gospodarstwa rolnego będzie niższa niż gdyby grunt ten został zgłoszony do płatności w całości przez jeden podmiot łącznie.
W tym miejscu zasygnalizować należy, że § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków
i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW
z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha – 100% płatności, od 50 ha do 100 ha – 50% płatności, od 100 ha do 300 ha – 25% płatności). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Tożsama regulacja znajduje się przepisach dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowych.
Jak wynika z powyżej wskazanych przepisów prawa krajowego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW, czy pomocy OB.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy organy zasadnie wywiodły, że [...]s.c. nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, to P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Słusznie przyjęły, że P. M. prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.
Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Twierdzenia skarżącego co do prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania P. M., położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), wykonywania usług na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...]. P. M. w [...].
Zwrócić uwagę należy także, że działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa – zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych i ubieganie się o płatności obszarowe, ONW
i PRŚ w ARiMR. Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą
np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie jej wpisu do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.
Reasumując podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące
ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, dokumentów przedstawionych przez spółkę, dokumentów z ewidencji producentów rolnych oraz dokumentów włączonych do materiału dowodowego niniejszej sprawy obrazują powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy spółką, a innymi podmiotami, stanowią też istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 30 rozporządzenia 73/2009. Ponadto istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.
W ocenie Sądu w toku prowadzonego przez organy postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocenić trzeba, że działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.
Końcowo zaznaczyć należy, że celem pomocy dla rolników w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest wspieranie rolników, nie zaś podmiotów które faktycznie nie
są rolnikami i nie prowadzą działalności rolniczej. Warto tu zasygnalizować
pkt 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści (co wcześniej wykazano), prowadzą do nieprzyznania korzyści (wedle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady
(WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia
dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30z 31 stycznia 2009 r., str. 16), to jest oczywiste, że organy działały zgodnie
z przywołanymi przepisami prawa wspólnotowego, co w zupełności, bez odwoływania się do pozostałych argumentów, w pełni uzasadniało odmowę przyznania [...] s.c. wsparcia, o które wnioskowała.
Sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującego jednemu beneficjentowi mając na uwadze art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku
z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego
do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009
w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013. Zadaniem organów jest każdorazowe badanie, czy stosunki pomiędzy powiązanymi podmiotowo i przedmiotowo osobami są układane w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowej. W wypadku stwierdzenia takiego faktu, organ zobowiązany jest odmówić przyznania dofinansowania.
W przekonaniu Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy ARiMR sprostały wymogom wynikającym z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy OB, stojąc na straży praworządności rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Nadto organy ustaliły nowy stan faktyczny w sprawie, co oznacza, że dokonano nowych ustaleń, zatem nie może być mowy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.
W konsekwencji Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które skutkowałyby uchyleniem wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.