III SA/Łd 662/22

III SA/Łd 662/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Oświata
Sygn. powiązane
II OSK 889/23 - Wyrok NSA z 2024-06-11
III OSK 889/23 - Wyrok NSA z 2024-11-13
II SA/Ke 585/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-12-14
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3, art. 147, art. 119, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 11a, art. 30, art. 91, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 1428
§ 8 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Sentencja
Dnia 7 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. D. na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 kwietnia 2022 roku nr 731/2022 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz E. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. alt III SA/Łd 662/22
UZASADNIENIE
Zarządzeniem nr 731/2022 z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi przy ul. gen. Józefa Sowińskiego 50/56 i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 i 583), art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 14 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 oraz z 2022 r. poz. 655) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), zarządził, co następuje:
§ 1. Unieważniam konkurs na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi przy ul. gen. Józefa Sowińskiego 50/56 przeprowadzony 2 marca 2022 r. i zarządzam ponowne jego przeprowadzenie.
§ 2. Wykonanie zarządzenia powierzam Dyrektorowi Wydziału Edukacji w Departamencie Pracy, Edukacji i Kultury Urzędu Miasta Łodzi.
§ 3. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem wydania.
Skargę na powyższe zarządzenie wniosła E.D. zarzucając naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że w toku wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły wystąpiły nieprawidłowości, mogące mieć wpływ na wynik postępowania konkursowego, a tym samym zaistniała podstawa do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. Bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi przy ul. Gen. Józefa Sowińskiego 50/56. W konkluzji, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi, przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności podniesione w jej uzasadnieniu, jak również o zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi do złożenia do akt sprawy protokołu z posiedzenia komisji konkursowej wraz z zawiadomieniem organu prowadzącego o wyniku konkursu, skargi dotyczącej nieprzestrzegania wewnątrzszkolnych procedur przy wyborze przedstawicieli, m.in. rady pedagogicznej do udziału w pracach komisji konkursowej, a także o zasądzenie od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że Prezydent Miasta Łodzi ogłosił na stronie internetowej Łódzkiego Kuratorium Oświaty konkurs na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi w Łodzi (dalej: szkoła).
Zarządzeniem nr 344/2022 z 23 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi zarządził powołanie komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu.
Dyrektor szkoły pismem z 18 stycznia 2022 r. została zobowiązana do przesłania do organu prowadzącego danych przedstawicieli wytypowanych do udziału w pracach komisji konkursowej.
Wybór przedstawicieli Rady Rodziców odbył się 24 stycznia 2022 r., zaś przedstawicieli Rady Pedagogicznej 25 stycznia 2022 r. na zwoływanych w trybie ekstraordynaryjnym posiedzeniach organów.
2 marca 2022 r. odbył się konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, w którym skarżąca, zajmująca dotychczas to stanowisko była jedynym kandydatem.
4 marca 2022 r. w szkole odbyła się, na podstawie Zarządzenia nr 8922/VIII/21 Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu kontroli, kontrola organu w trybie uproszczonym.
W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w wyborze przedstawicieli Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej do uczestnictwa w pracach komisji przeprowadzającej konkurs na stanowisko dyrektora szkoły.
W trakcie kontroli nie odebrano od kierownika kontrolowanej jednostki żadnych wyjaśnień, nie uzyskano dodatkowych informacji dotyczących sposobu procedowania organów szkoły.
Kierownik kontrolowanej jednostki złożyła do organu prowadzącego wyjaśnienia dotyczące wadliwości przeprowadzonej kontroli, jak również wskazała, że wszelkie czynności mające na celu wybór przedstawicieli organów szkoły do komisji konkursowej pozostawały zgodne z prawem i procedurami wewnątrzszkolnymi.
5 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał zarządzenie, na mocy którego unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora szkoły. Przedmiotowe Zarządzenie nie zawiera uzasadnienia.
Jako podstawą prawną wydania aktu wskazano § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 z późn. zm.) - dalej: r.k.s. dyr.
W ocenie skarżącej, przyczyny stanowiące podstawę unieważnienia konkursu, pozostawały pozorne i nierzeczywiste, materiał dowodowy leżący u podstawy wydania aktu administracyjnego został zebrany w sposób wybiórczy, a stan faktyczny sprawy oceniony w sposób subiektywny, z pominięciem istotnych dla wydania aktu okoliczności.
Organ nie ustalił w sposób wszechstronny i niebudzący wątpliwości, czy procedura wyboru przedstawicieli rady rodziców i rady pedagogicznej do komisji konkursowej pozostawała wadliwa, a jeżeli tak, to czy wadliwość miała taki charakter, że mogła wpłynąć na wynik konkursu.
W ocenie skarżącej, wyniki i wnioski kontroli, przy założeniu, że leżały one u podstaw wydania zarządzenia, ustalały stan faktyczny w sposób niezgodny z rzeczywistością, a tym samym doprowadziły do wprowadzenia do obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 63 ust. 14 pkt. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082) - dalej: Pr. Ośw., w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły organ prowadzący powołuje komisję konkursową w skład której wchodzi, m.in. po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców. Stosownie do przepisów art. 63 ust. 20 Pr. Ośw., wydane zostało r.k.s.dyr. Skarżąca zauważyła, że ani przepisy rangi ustawowej, ani przepisy rozporządzenia nie określają szczegółowej procedury wyboru poszczególnych członków komisji konkursowej. Tym samym, przyjmować należy, że kwestia ta została pozostawiona do uregulowania właściwymi aktami prawa wewnętrznego, w tym w szczególności regulaminom organów szkoły.
Zdaniem skarżącej, organ wykazuje się daleko idącą niekonsekwencją, co do przyczyn i podstaw uzasadniających unieważnienie konkursu. Skarżąca nie zapoznała się z uzasadnieniem zarządzenia, gdyż nie jest ono dostępne, ale wydaje się, że podstawą wydania zarządzenia były wyniki kontroli organu i treść sprawozdania pokontrolnego. Tymczasem, z pisma organu z 5 maja 2022 r., kierowanego do Rady Pedagogicznej, a zatem również do skarżącej, jako jej członka, wynika, że jeszcze przed kontrolą do organu wpłynęła skarga, która leżała u podstaw przeprowadzenia kontroli. Skargę taką mogli wnieść wyłącznie członkowie organów szkoły, gdyż tylko oni byli władni ocenić istnienie nieprawidłowości przy wyborze przedstawicieli do prac w komisji konkursowej. O treści takiej skargi nie wspomina jednak ani treść sprawozdania pokontrolnego, ani też odpowiedź wojewody. Pozostaje to również o tyle niejasne, że żaden z członków organów szkoły nie zgłaszał zastrzeżeń, co do sposobu procedowania na posiedzeniach, w trakcie których wybrano przedstawicieli do komisji konkursowej.
Podważając ustalenia kontrolne, co do wystąpienia przesłanek unieważniania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, skarżąca zauważyła, że w trakcie sporządzania uchwały Rady Pedagogicznej doszło do pomyłki dotyczącej błędnego wprowadzenia odnośnika do publikatora aktu prawnego. Wskazane uchybienie, w ocenie skarżącej, nie może jednak być traktowane jako mające znaczenie dla wyników konkursu w rozumieniu § 8 r.k.s.dyr.
W okresie odbywania posiedzeń organów szkoły szkoła pracowała w trybie zdalnym. We wskazanym okresie obowiązywało również Zarządzenie nr 1/2021/2022 Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. I. Krasickiego w Łodzi z 31 sierpnia 2021 r., zgodnie z którego załącznikiem - Procedura funkcjonowania XXX Liceum Ogólnokształcącego im. I. Krasickiego w Łodzi od 1 września 2021 r., w okresie kształcenia zdalnego, dopuszczono możliwość odbywania Posiedzenia Rady Pedagogicznej drogą elektroniczną, z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość (Microsoft Teams). Procedury głosowania są jawne. Listę obecności stanowi wydruk z Microsoft Teams. Uchwały są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. W konsekwencji, sposób odbycia posiedzenia Rady Pedagogicznej 25 stycznia 2022 r. miał miejsce zgodnie z przepisami prawa i zgodnie z zaleceniami dotyczącymi funkcjonowania placówek i jednostek administracji publicznej w okresie pandemii COVID-19.
Zwołując posiedzenia w trybie zdalnym dyrektor szkoły, jako przewodniczący Rady Pedagogicznej, kierowała się treścią wydanego na podstawie art. 30c Pr.Ośw., rozporządzenia Ministra Edukacji z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493) dalej: r.Covid-19, zgodnie z którego § 11a do dnia 31 sierpnia 2022 r. czynności organów jednostek systemu oświaty określone w przepisach dotyczących funkcjonowania tych jednostek mogą być podejmowane za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną lub za pomocą innych środków łączności, a w przypadku kolegialnych organów jednostek systemu oświaty - także w trybie obiegowym. Powołany wyżej przepis stanowi podstawę materialnoprawną do podejmowania czynności w ramach kompetencji rady pedagogicznej lub rady rodziców za pomocą innych form niż tradycyjne, w tym również w zakresie wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły.
Nawet jednak w tym wypadku, z uwagi na charakter podejmowanych przez grono pedagogicznej czynności, dyrektor szkoły, podjęła decyzję, że wybór członków komisji konkursowej odbędzie się w sposób zdalny, ale z zachowaniem tajności. W trakcie odbywania posiedzenia Rady Pedagogicznej, poszczególni nauczyciele oddawali swojego głosy na zgłoszonych kandydatów poprzez ich przesłanie w prywatnej wiadomości do członka wybranej komisji skrutacyjnej. Głosownie bowiem odbyło się w ten sposób, że poszczególni nauczyciele oddawali głosy poprzez wskazanie dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej spośród zaproponowanych kandydatów. Tym samym, o ile posiedzenie Rady Pedagogicznej odbywało się 25 stycznia 2022 r. w trybie zdalnym i jawnie, o tyle samo głosowanie na członków komisji konkursowej z ramienia Rady Pedagogicznej miało miejsce w sposób utajniony. Poszczególni członkowie Rady Pedagogicznej nie mieli wiedzy i sposobności uzyskania informacji w jaki sposób głosowali inni członkowie. Po ustaleniu i zliczeniu liczby głosów członek komisji skrutacyjnej ogłosiła wyniki. W toku podejmowanych czynności kontrolnych organ nie zweryfikował, w jaki sposób dochodziło do oddawania głosów przez członków Rady Pedagogicznej, jak również czy sposób przeprowadzenia głosowania zapewniał jego tajność, przyjmując na bliżej nie określonej podstawie, że "wybór [...] odbył się w niewłaściwy sposób tj. w głosowaniu jawnym - niezgodnie z zapisami Regulaminu Rady Pedagogicznej".
Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, uprawniony pozostaje jest wniosek o przeprowadzenie dowodu z wydruku oprogramowania Microsoft Teams obrazującego sposób dokonywania wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej, jak również oświadczenia I.S. Skarżąca wskazała, że oświadczenie to ma charakter następczy wobec chwili wydania skarżonego aktu, a zatem nie było znane organowi, ale równocześnie istniały wówczas wszelkie podstawy do dokonania przez organ ustaleń dotyczących przebiegu wyboru przedstawicieli Rady Pedagogicznej w trakcie jej posiedzenia, a zatem ustalenia również treści przedmiotowego oświadczenia.
W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, organ błędnie przyjął, że sposób procedowania Rady Pedagogicznej 25 stycznia 2022 r. uniemożliwił zrealizowanie obowiązującej w szkole uchwały Rady Pedagogicznej w sprawie Regulaminu RP. W takim wypadku nie ma potrzeby zmiany regulaminu rady pedagogicznej w celu dostosowania jego postanowień do zdalnego obradowania. Forma zdalna znajduje bowiem swoją podstawę w § 11a r.COVID-19, a więc w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, który ma pierwszeństwo stosowania przed regulaminem rady pedagogicznej jako aktem wewnątrz obowiązującym.
Odnosząc się do zarzutu braku dokumentacji dotyczącej realizacji § 3 ust. 4 Regulaminu RP, skarżąca podniosła, że paragraf ten stanowi, iż protokół z zebrania udostępniany jest członkom Rady przez okres dwóch tygodni w celu zapoznania się z jego treścią i umożliwienia wnoszenia uwag. Tymczasem, żadnych uwag nie odnotowano. Do przewodniczącego rady pedagogicznej nie wpłynął żaden wniosek o sprostowanie protokołu, jego uzupełnienie. Żaden z biorących udział w zebraniu członków Rady Pedagogicznej nie miał zastrzeżeń do prawidłowości głosowania. Żaden z członków Rady Pedagogicznej nie miał również wątpliwości, co do zasad tajnego głosowania i jego przebiegu.
Skoro tak, to w braku zastrzeżeń nie było potrzeby generowania żadnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Zresztą Regulamin Rady Pedagogicznej nie stawowi o obowiązku odnotowania, że żadne poprawki i uwagi nie zostały wniesione.
Wskazana okoliczność została pominięta, przez organ na etapie wyciągania wniosków pokontrolnych.
W świetle procedowania organu, niezrozumiały jest dla skarżącej zarzut naruszenia § 9 ust. 1 Regulaminu Rady, o którym mowa na s. 9 sprawozdania. Skarżąca zauważyła, że sam organ pismem z 18 stycznia 2022 r. wskazywał, iż przedstawicieli organów szkoły należy wyłonić do 26 stycznia 2022 r., tj. posiedzenia organów miały się odbyć w ciągu 9 dni. Tym samym, organ własnym działaniem wymusił na dyrektorze szkoły konieczność wysłania informacji o przedstawicielach organów, bez oczekiwania na ewentualne zapoznanie się z treścią protokołów przez nieobecnych członków organów. Niezależnie od tego, nie zostało wyjaśnione, jakie znaczenie dla ważności dokonanego wyboru miała wskazana okoliczność. Skarżąca wyraziła sprzeciw wobec niczym nieuzasadnionych sformułowań zawartych w sprawozdaniu pokontrolnym, iż treść protokołu "może świadczyć o przygotowaniu dokumentu na użytek kontroli i w trakcie jej trwania". Organ w żaden sposób nie wskazuje, na jakiej podstawie wysnuwane są takie przypuszczenia. Podnoszone zarzuty dotyczące formalnych aspektów zebrania Rady Pedagogicznej pozostają co najmniej niezrozumiałe. Trudno bowiem sobie wyobrazić, w jaki sposób członkowie Rady Pedagogicznej uczestniczący w posiedzeniu odbywanym w sposób zdalny, mieliby równocześnie spełnić obowiązek udokumentowania udziału w zebraniu podpisem na liście obecności. Trudna do uchwycenia jest w świetle przedmiotu kontroli, racjonalność podnoszenia okoliczności dotyczących momentu włączenia on-line na posiedzenie poszczególnych nauczycieli. Swoje ewentualne wątpliwości, osoby kontrolujące mogły rozstrzygnąć poprzez uzyskanie w trakcie kontroli stosowanych wyjaśnień od poszczególnych członków Rady Pedagogicznej lub od obecnego na miejscu kierownika kontrolowanej jednostki. Odnosząc się do wskazanego zarzutu wadliwości wyboru protokolanta, strona podniosła, nawet jeżeli wybór protokolanta nastąpiłby "ad hoc" i bez zachowania procedur, to i tak walor takiego uchybienia nie wpływał w żaden sposób na prawidłowość działania Rady Pedagogicznej w kontrolowanych zakresie.
Skarżąca zauważyła, że Regulamin RP nie kreuje obowiązku każdorazowego wyboru protokolanta. Regulacja § 16 ust. 3 Regulaminu RP stanowi wyłącznie, że protokolanta wybiera Rada Pedagogiczna spośród swoich członków. Zgodnie zaś z § 16 ust. 4 Regulaminu RP, protokolant może zostać wybrany na stałe lub na okres roku szkolnego. W trakcie posiedzenia Rady Pedagogicznej 30 sierpnia 2021 r. przyjęte zostały założenia planu dydaktycznego /rocznego planu pracy/ na rok szkolny 2021/2022. Zgodnie z pkt. VI planu pracy, w roku szkolnym 2021/2022 protokołująca A.P. została powołana jako jedyna do zespołu do spraw wniosków i sporządzania protokołów. Tym samym, wskazany nauczyciel został już w sierpniu 2021 r. wybrany na protokolanta na cały rok szkolny. Zarzut Kontrolujących pozostaje zatem chybiony. Wszystkie wskazane okoliczności mogły zostać zweryfikowane przez organ w trakcie kontroli, a tym samym poczynione również w tym zakresie ustalenia pozostają chybione.
Według skarżącej, bezowocne są próby rozszyfrowania, co w ocenie organu "może świadczyć o wadliwym wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do udziału w pracy komisji konkursowej". Tak sformułowany wniosek pokontrolny pozostaje "wydmuszką słowną", bez treści merytorycznej i sformułowanych zarzutów. W sprawozdaniu pokontrolnym nie został bowiem sformułowany jakikolwiek skonkretyzowany wniosek i zarzut mogący stanowić podstawę przyjęcia, że sposób wyboru członków rady rodziców delegowanych do komisji konkursowej odbył się w taki sposób, który miał wpływ na wynik samego konkursu. Sprawozdanie pokontrolne w ogóle żadnych zarzutów nie zawiera, a jedynie opis przedłożonych dokumentów. Odnosząc się do kwestii sposobu i procedury głosowania nad członkami Rady Rodziców wybranymi do komisji konkursowej, skarżąca zauważyła, że nie pozostaje ona niezgodna z prawem. Przepisy Pr.Ośw. regulujące materię działania Rady Rodziców oraz wyboru jej członków do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora szkoły w żaden sposób nie określają jak ma taki wybór przebiegać, a zwłaszcza, czy członkowie prezydium Rady Rodziców mogą mieć tylko jeden, czy więcej głosów i jaki system/metodologia głosowania ma zostać przyjęta.
W związku z zaistniałymi wątpliwościami na kolejnym posiedzeniu Rady Pedagogicznej doszło do sprostowania protokołu poprzez wskazanie, że każdy z członków Rady Pedagogicznej posiadał prawo oddania 8 głosów i oddawał po jednym głosie na każdego członka Rady, na zasadzie oddania głosu na TAK lub na NIE. Ostatecznie, jak wynika z treści protokołu, członkowie Rady, którzy uzyskali najwięcej głosów na TAK, tj. zgodnie z zasadą zwykłej większości (więcej osób biorących udział w głosowaniu opowiada się za niż przeciw) zostali wybrani na przedstawicieli rady rodziców w komisji konkursowej.
Skarżąca zauważyła też, że zarówno w procedurze wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej, jak również przedstawiciela Rady Rodziców brały udział wyłącznie osoby będące członkami tych organów. Status taki mają także wyłonione na członków komisji konkursowej osoby.
Organ nie wskazał również żadnego przepisu Regulaminu Rady Pedagogicznej szkoły, czy też Rady Rodziców, który faktycznie zostałby naruszony na zebraniu, z którego sporządzono protokół, a co istotne sami członkowie organów, nie kwestionowali prawidłowości i legalności wyboru swoich przedstawicieli. Żaden z nich nie miał również wątpliwości co do zasad i trybu odbywania posiedzenia, głosowania, jego przebiegu oraz wyników.
Skarżąca podniosła, że nie została w sposób indywidulany poinformowana o skarżonym zarządzeniu i fakcie unieważnienia konkursu oraz przyczynach tego stanu, a zatem, mogłaby przyjmować, że konkurs skutecznie wygrała. W ocenie skarżącej, narusza to zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Pełnomocnik skarżącej w drodze korespondencji mailowej wniósł, w trybie dostępu do informacji publicznych, o udostępnienie mu treści skarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na wniosek pismem z 18 sierpnia 2022 r. uzyskał informację, że zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi są dostępne na stronie BIP organu.
Zdaniem skarżącej, akty organów administracji publicznej co do zasady powinny zawierać w swojej treści uzasadnienie ich podjęcia. W odniesieniu do zarządzeń i uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązek ten nie wynika z przepisów rangi ustawowej, ale z przepisów rangi konstytucyjnej, do których zalicza się wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, czy też zasadę legalności działania (art. 7 Konstytucji RP). Sporządzenie uzasadnienia umożliwia zatem kontrolę stosowania prawa przez organy administracji publicznej, jak również pozwala na ocenę przesłanek, które legły u podstaw wydania określonego aktu prawa miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę. Organ sprzeciwił się wnioskowi skarżącej o zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi do złożenia do akt sprawy skargi, dotyczącej nieprzestrzegania wewnątrzszkolnych procedur przy wyborze przedstawicieli rady pedagogicznej do udziału w pracach komisji konkursowej. Ustalenia faktyczne i ich ocena oraz wnioski zawarte są w sporządzonym przez organ sprawozdaniu z postępowania kontrolnego w trybie uproszczonym z 14 marca 2022, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi. Skarga nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności udowodnione są w sprawozdaniu. Organ wniósł za to o zobowiązanie skarżącej do przedstawienia dowodów na okoliczność polecenia wykonywania pracy zdalnej nauczycielom XXX LO w miejscu zamieszkania, a nie na terenie XXX LO od 24 do 28 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zarządzeniem nr 344/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lutego 2022 r. w sprawie powołania komisji w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi, powołana została komisja mająca na celu, w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego, wyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego, zwanego dalej XXX LO. Konkurs przeprowadzony został 2 marca 2022 r. W jego wyniku, jako kandydat na stanowisko dyrektora, wyłoniona została skarżąca E.D.
3 marca 2022 r., drogą elektroniczną, do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Łodzi wpłynęła skarga z prośbą o sprawdzenie zgodności z procedurami przebiegu posiedzenia Rady Pedagogicznej XXX LO w sprawie wyborów reprezentantów rady pedagogicznej w konkursie na stanowisko dyrektora. W przesłanej skardze zamieszczone były zastrzeżenia związane z przebiegiem posiedzenia rady pedagogicznej XXX LO, która odbyła się 25 stycznia 2022 r., a dotyczące:
1) internetowych obrad, bez poświadczeń podpisami;
2) wyznaczenie jednego kandydata na stanowisko dyrektora przez panią dyrektor XXX LO;
3) niemożność sprawdzenia wyników głosowania komisji skrutacyjnej o wyborze drugiego kandydata;
4) niepodpisanie protokołu z obrad rady pedagogicznej.
Po otrzymaniu ww. skargi Dyrektor Wydziału Edukacji podjął decyzję o przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w trybie uproszczonym w XXX LO. Kontrola przeprowadzona została zgodnie z Regulaminem kontroli, stanowiącym załącznik do zarządzenia nr 8922/VIII/21 Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu kontroli, 4 marca 2022 r. przez pracowników Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Łodzi, zaś jej przedmiotem było zbadanie przestrzegania procedur dotyczących wyboru członków rady pedagogicznej do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora XXX LO.
Stosownie do § 36 wskazanego Regulaminu kontroli, w przypadkach uzasadnionych charakterem sprawy lub pilności przeprowadzenia czynności kontrolnych, kontrola może być zarządzona w trybie uproszczonym w szczególności, w razie potrzeby: 1) sporządzenia informacji dla osoby uprawnionej do zarządzenia kontroli; 2) sprawdzenia informacji wynikających ze skarg lub wniosków; 3) przeprowadzenia analizy dokumentów otrzymanych z jednostek kontrolowanych. Z § 38 Regulaminu Kontroli wynika zaś, że z uproszczonego postępowania kontrolnego kontroler sporządza sprawozdanie zawierające opis ustalonego stanu faktycznego oraz jego oceny, a w razie potrzeby, zalecenia lub wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości lub usprawnienia funkcjonowania kontrolowanej jednostki a sprawozdanie przekazywane jest kierownikowi jednostki kontrolowanej.
Efektem postępowania kontrolnego było "sprawozdanie z postępowania kontrolnego w trybie uproszczonym", zwane dalej sprawozdaniem, z 14 marca 2022 r. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z nim bowiem 18 marca 2022 r. poprzez EPUAP przekazane ono zostało przez Wydział Edukacji UMŁ do XXX LO, a pismem z 21 kwietnia 2022 r. skierowanym do Wydziału Edukacji UMŁ Skarżąca odniosła się do uwag i zastrzeżeń kontrolujących oraz wyraziła swoje stanowisko w tym zakresie. W oparciu zatem o zapisy sprawozdania sformułowała zarzuty, które zawarła w skardze.
W trakcie kontroli zebrany został wszechstronnie materiał dowodowy, potwierdzający podniesione zarzuty w otrzymanej 3 marca 2022 r. skardze. Kontrolerzy w sposób niebudzący wątpliwości ustalili, że głosownie na przedstawicieli rady pedagogicznej do konkursu na stanowisko dyrektora XXX LO przeprowadzone zostało niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Na skutek ustaleń pokontrolnych wydane zostało zarządzenie nr 731/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Zebrany przez kontrolujących materiał dowodowy został uznany za wystarczający w sprawie. W ocenie kontrolerów, dodatkowe dowody z wyjaśnień/oświadczeń dyrektora XXX LO czy członków Rady pedagogicznej nie były konieczne ze względu na jednoznaczne wnioski, jakie można było wysunąć z treści przedstawionych przez skarżącą dokumentów. Sama skarżąca nie zgłaszała w trakcie kontroli konieczności złożenia jakichkolwiek ustnych wyjaśnień. Przedstawione przez dyrektora dokumenty nie budziły wątpliwości kontrolujących, nie było potrzeby ich ustnego uzupełnienia ze strony dyrektora XXX LO.
Stwierdzenie skarżącej, że żaden z członków organów szkoły nie zgłaszał zastrzeżeń co do sposobu procedowania na posiedzeniach, w trakcie których wybrano przedstawicieli z uwagi na 9-dniowy termin wynikający z pisma Wydziału Edukacji z 18 stycznia 2022 r. wskazuje jedynie na ewentualne ograniczenia czasowe, co nie przekłada się na tezę, że brak było zastrzeżeń do sposobu procedowania. Ponadto, wśród przedstawicieli rady pedagogicznej mogła istnieć obawa przed ewentualnymi negatywnymi konsekwencjami, dotyczącymi składanych zarzutów.
W § 13 okazanego podczas kontroli regulaminu Rady Pedagogicznej uregulowane zostały kwestie związane ze sposobem głosowania na przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na dyrektora. Wskazany § 13 ww. regulaminu stanowi, że:
1. Rada pedagogiczna przy wyborze swoich przedstawicieli do Komisji Konkursowej wyłaniającej kandydata na dyrektora szkoły przeprowadza głosowanie tajne.
2. Na karcie do głosowania kandydaci umieszczeni są alfabetycznie.
3. Przedstawicielami rady pedagogicznej zostają ci kandydaci, którzy uzyskują największą liczbę głosów.
4. W przypadku równej liczby głosów otrzymanych przez kandydatów na miejsc uprawniającym do udziału w Komisji Konkursowej, zarządza powtórne głosowanie, pomiędzy tymi kandydatami.
Jak wynikało z dokumentów przedstawionych przez skarżącą podczas kontroli 4 marca 2022 r., Rada Pedagogiczna zwołana została na 25 stycznia 2022 r. w trybie on-line. Skarżąca w skardze podniosła, iż posiedzenie rady pedagogicznej zostało zwołane w trybie zdalnym ze względu na przejście szkoły w zdalny tryb nauczania. Organ podkreślił, iż zgodnie z pismem Wydziału Edukacji UMŁ z 26 stycznia 2022 r., adresowanym do Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego E.D., nauczaniem zdalnym od 24 stycznia 2022 r. do 28 stycznia 2022 r. objęci zostali wszyscy uczniowie w związku z wystąpieniem wśród uczniów przypadków zakażenia wirusem SARS-COV-2. Z § 5 ust. 6 Zarządzenia nr 1/2021/2022 Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. I. Krasickiego z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia procedury funkcjonowania XXX LO od września 2021 r. wynikało, że praca zdalna odbywa się w miejscu zamieszkania lub na terenie placówki. Mając na uwadze fakt, iż z powodu kwarantanny niektórych uczniów wprowadzone zostało nauczanie zdalne, nie przesądza to jeszcze o tym, że wyłączona została możliwość świadczenia przez nauczycieli pracy na terenie XXX LO, a tym samym uczestnictwa w posiedzeniu Rady Pedagogicznej na terenie XXX LO, a nie w trybie online poza placówką.
Organ podkreślił, że posiedzenie rady rodziców XXX LO, na którym wybrani zostali jej przedstawiciele do uczestnictwa w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora XXX LO, odbyło się 24 stycznia 2022 r. w formie stacjonarnej.
Skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczność, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) jako pracodawca poleciła nauczycielom, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna). Natomiast w związku z tym, że polecenie pracy zdalnej zmienia miejsce wykonywania pracy, które jest jednym z warunków umowy o pracę określonych w kodeksie pracy, zwanym dalej k.p., to zmiana tego warunku - według dyspozycji art. 29 § 4 k.p. - wymaga formy pisemnej. Brak pisemnych poleceń wykonywania pracy zdalnej oznacza, że de facto w stosunku do nauczycieli niezachowane zostały wymogi formalno-prawne warunkujące prawidłowe, zgodne z przepisami wskazanie i polecenie wykonywania pracy zdalnej poza siedzibą XXX LO. Z tego powodu, zdaniem organu, zasadny jest wniosek o zobowiązanie skarżącej do przedstawienia dowodów na okoliczność polecenia wykonywania pracy zdalnej w miejscu zamieszkania, a nie na terenie XXXLO.
Z powyższym wiąże się też powoływane przez skarżącą zarządzenie nr 1/2021/2022 Dyrektora XXX LO z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia Procedury Funkcjonowania XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi od 1 września 2021 r., które w § 5 pkt 10 stanowi, że w trakcie nauczania zdalnego Posiedzenia Rady Pedagogicznej mogą odbywać się drogą elektroniczną, z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość (Microsoft Teams), głosowania są jawne, a listę obecności stanowi wydruk z Microsoft Teams. Wskazany zapis zarządzenia daje możliwość przeprowadzenia posiedzenia rady w sposób zdalny, jednakże nie jest to obligatoryjne, a więc wskazane posiedzenie mogło odbyć się wówczas w trybie stacjonarnym.
Zastrzeżenia skarżącej, dotyczące tego, że zarządzenie nr 731/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego nie zawierało uzasadnienia, a tym samym nieznane były motywy dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, nie są zasadne. Akty prawne (uchwały i zarządzenia) podpisane przez Prezydenta Miasta Łodzi nie zawierają uzasadnienia, bowiem nie stanowią one ich integralnej części. Uzasadnienia nie są z tego tytułu również zamieszczane w BIP Urzędu Miasta Łodzi. Jedynie projekty takich aktów na etapie ich tworzenia zawierają uzasadnienie. Powyższe wynika z regulacji zawartej w § 6 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 9030/VIII/21 Prezydenta Miasta Łodzi z 14 grudnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Instrukcji w sprawie zasad opracowywania projektów aktów prawnych i ich przedkładania na posiedzenie Kolegium Prezydenta Miasta Łodzi oraz przekazywania aktów prawnych do realizacji przez komórki organizacyjne Urzędu Miasta Łodzi oraz miejskie jednostki organizacyjne o treści: § 6.1. Do projektu aktu prawnego na oddzielnej stronie lub stronach dołącza się uzasadnienie. 2. Treść uzasadnienia powinna wskazywać potrzeby wydania aktu prawnego, różnicy pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem oraz skutki finansowe i społeczne. (...).
Skarżąca jednakże miała wiedzę na temat przesłanek rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu dokonanych zarządzeniem nr 731/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 2022 r., gdyż otrzymała sprawozdanie z postępowania kontrolnego w trybie uproszczonym z 14 marca 2022 r. Na tej podstawie sformułowała swoje zarzuty zawarte w skardze. Były one jej znane, a brak uzasadnienia nie powodował stanu, w którym nie mogła poznać motywów i przesłanek rozstrzygnięcia organu.
Odnosząc się do powołanego przez skarżącą zarządzenia nr 1/2021/2022 Dyrektora XXX LO, organ stwierdził, że § 5 ust. 10 i 11 tego zarządzenia wydany został z naruszeniem kompetencji przysługujących dyrektorowi szkoły. Art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, stanowi, że dyrektor szkoty realizuje uchwały rady pedagogicznej podjęte w ramach jej kompetencji stanowiących, organ stwierdził zatem, że zmieniając mocą własnego zarządzenia regulamin rady pedagogicznej skarżąca przekroczyła określone w art. 68 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy kompetencje dyrektora poprzez zmianę zarządzeniem uchwały rady pedagogicznej uchwalającej regulamin rady pedagogicznej. Niejasna jest przyczyna, dla której ww. zarządzenie zostało wskazane przez skarżącą dopiero w skardze, zaś nie zostało ono przedstawione kontrolującym w trakcie kontroli. Tym samym kontrolujący mieli możliwość zapoznania się jedynie z tymi dokumentach, które udostępniła im skarżąca. Kontrolerzy przystępując do kontroli, wskazali co jest przedmiotem kontroli oraz jakie dokumenty należy przygotować. Dyrektor, mając wiedzę o przedmiocie kontroli, mogła dołączyć do przedłożonych kontrolerom dokumentów wspomniane zarządzenie, czego nie uczyniła.
Ustosunkowując się do poszczególnych elementów związanych z prawidłowym przebiegiem posiedzenia Rady Pedagogicznej. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 8 pkt 6 regulaminu Rady Pedagogicznej zebrania Rady Pedagogicznej prowadzi jej przewodniczący. Rada pedagogiczna, na której wyłonieni zostali przedstawiciele szkoły do komisji konkursowej odbyła się 25 stycznia 2022 r. w formie on-line za pośrednictwem aplikacji Microsoft Teams. Zgodnie z przedstawionym kontrolerom wydrukiem podsumowania spotkania, rozpoczęło się ono o godzinie 12:45:45. W spotkaniu uczestniczyło łącznie 27 członków rady pedagogicznej, 13 było nieobecnych. Uczestnicy logowali się do systemu o różnych godzinach, już po rozpoczęciu spotkania (ostatnia osoba zalogowała się o godzinie 13:03:21). Skarżąca, będąca jednocześnie przewodniczącym rady pedagogicznej, zalogowała się na spotkanie o godzinie 12:48:55, co tym samym poddaje w wątpliwość prawidłowe rozpoczęcie i przewodniczenie posiedzeniu rady pedagogicznej, gdyż logując się prawie 4 minuty po jego rozpoczęciu nie mogła przewodniczyć mu od samego początku. Okoliczności dotyczące momentu dołączenia do spotkania on-line istotne są ze względu na fakt stwierdzenia quorum posiedzenia. W skardze skarżąca podniosła, że o ile posiedzenie Rady Pedagogicznej odbywało się 25 stycznia 2022 r. w trybie zdalnym i jawnie, o tyle samo głosowanie na członków komisji konkursowej z ramienia rady pedagogicznej miało miejsce w sposób utajniony. W trakcie postępowania kontrolnego stwierdzone zostało rażące naruszenie zasady tajności głosowania.
Zgodnie z przedstawionymi dowodami (zrzut ekranu czatu aplikacji Microsoft Teams) głosowanie odbywało się poprzez przesyłanie przez nauczycieli prywatnych wiadomości do I.S. będącej według załączonego do skargi oświadczenia, członkiem komisji skrutacyjnej, w wiadomościach których zawarta była informacja o wytypowanych przedstawicielach rady pedagogicznej. Zdaniem skarżącej, poszczególni członkowie rady pedagogicznej nie mieli wiedzy i sposobności uzyskania informacji, w jaki sposób głosowali inni członkowie. Jest to jednak wątpliwe, gdyż I.S., będąca członkiem komisji skrutacyjnej, jest jednocześnie członkiem rady pedagogicznej, co tym samym jest sprzeczne z twierdzeniem skarżącej, iż inni członkowie Rady Pedagogicznej nie mieli sposobności uzyskania informacji, w jaki sposób głosowali inni członkowie. Wspomniany dowód (zrzut ekranu czatu aplikacji Microsoft Teams) pozwala na ustalenie, jakie głosy oddawali poszczególni nauczyciele i tak np. przytaczając wyniki tajnego, według skarżącej, głosowania organ przytoczył, iż W.A. głosowała na S. i G., zaś R.S. zagłosowała na G. i M.P.
Jako argument przemawiający za naruszeniem zasady tajności głosowania, organ powołał się na definicję określenia "tajne głosowanie" wskazaną w Słowniku Języka Polskiego PWN (ww.sjp.pwn.pl), zgodnie z którą jest to głosowanie przeprowadzone w sposób niepozwalający ustalić, kto jak głosował. Nie można uznać, że wskazanie kandydatów, na których oddaje się głos w prywatnej wiadomości do członka komisji skrutacyjnej, zachowuje zasady tajności. We wskazanej formie głosowania nie był zachowany element anonimowości, gdyż jak zostało to udowodnione powyżej w bardzo prosty sposób ustalić można, kto na kogo głosował. Również sama skarżąca przekazując dokumenty w trakcie kontroli, w tym wspomniany powyżej wydruk zrzutu ekranu czatu Microsoft Teams, powzięła informację o wynikach głosowania.
Odnosząc się do protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej, organ stwierdził, iż został on sporządzony niezgodnie z postanowieniami Regulaminu protokołowania posiedzeń rady pedagogicznej i Regulaminu Rady Pedagogicznej. Zgodnie z § 16 ust. 5 Regulaminu Rady Pedagogicznej, protokół z zebrania rady pedagogicznej powinien zawierać: numer i datę zebrania, numery podjętych uchwał, stwierdzenie prawomocności posiedzenia (tzw. quorum), wykaz osób uczestniczących w zebraniu z głosem doradczym (jeżeli takie w zebraniu uczestniczyły), zatwierdzony porządek zebrania, stwierdzenie przyjęcia protokołu z poprzedniego zebrania, przebieg zebrania (streszczenie wystąpień i dyskusji), treść zgłoszonych wniosków, podjęte uchwały i wniosku, podpisy przewodniczącego i protokolanta.
W trakcie kontroli skarżąca przedstawiła kontrolerom sporządzony odręcznie dokument, opisany jako protokół z posiedzenia rady pedagogicznej XXX LO z 25 stycznia 2022 r. Wskazany dokument nie zawierał żadnego oznaczenia numerycznego, zaś w jego treści stwierdzono, iż 25 stycznia 2022 r. podczas Rady Pedagogicznej, która odbyła się on-line o godz. 12:50, obecni na niej nauczyciele zaproponowali kandydatury osób reprezentujących XXX Liceum Ogólnokształcące w wyborach na stanowisko dyrektora szkoły. W dalszej części protokołu wskazano zaproponowane osoby oraz że w wyniku głosowania wyłoniono dwóch przedstawicieli Rady Pedagogicznej, tj. S. 13 głosów i A. G. 11 głosów. Powyższe oznacza, że ww. odręczny dokument nie zawierał wszystkich elementów formalno-prawnych wskazanych w § 16 ust. 5 Regulaminu Rady Pedagogicznej.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ w żaden sposób nie wskazuje, na jakiej podstawie wysnuwa przypuszczenia o sporządzeniu protokołu odręcznie na potrzeby kontroli, organ podkreślił, iż czas oczekiwania na przedstawienie ww. dokumentu był znacznie dłuższy niż czas oczekiwania na pozostałe dokumenty, które były przedstawiane kontrolującym bez zbędnej zwłoki. Kontrolerzy po otrzymaniu ww. dokumentu oraz przeanalizowaniu jego treści, stwierdzili liczne niezgodności, m.in. brak podstawowych elementów składowych protokołu.
Przekazany kontrolującym ww. dokument w postaci protokołu jest niezgodny z zapisami Regulaminu protokołowania Posiedzeń Rady Pedagogicznej XXX LO w zakresie:
1) protokół sporządzony został w formie odręcznej: § 1 ust. 1 regulaminu protokołowania stanowi, że księga protokołów, ma formę zbiorów protokołów pisanych technologią komputerową. Protokół, będący przedmiotem kontroli, sporządzony został odręcznie. Mając na uwadze fakt, iż posiedzenie odbyło się w formie elektronicznej, protokolant miał możliwość sporządzenia go we właściwej formie, gdyż posiadał on dostęp do komputera oraz do narzędzia Microsoft Office udostępnianego przez organ. Potwierdzeniem tego, jest fakt zalogowania się do aplikacji Microsoft Teams. Biorąc pod uwagę powyższe, zasadne wydają się być podejrzenia organu o sporządzeniu protokołu w trakcie kontroli na jej potrzeby;
2) nie zawiera on numeru porządkowego protokołu: zgodnie z § 3 ust. 1 regulaminu protokołowania posiedzeń rady pedagogicznej, protokoły z posiedzeń rady pedagogicznej numerowane są według kolejności w ramach roku szkolnego. Dokument przedstawiony kontrolującym, potwierdzony za zgodność z oryginałem przez E.D. Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego, nie zawiera wskazanej numeracji. Należy zwrócić szczególną uwagę na ten sam dokument dołączony do skargi administracyjnej, na którym po przeprowadzonej kontroli, na potrzeby złożonej skargi, umieszczony został numer porządkowy protokołu;
3) w protokole nie zawarto informacji o przedmiocie posiedzenia, stwierdzeniu prawomocności quorum, zatwierdzeniu porządku obrad, stwierdzeniu przyjęcia protokołu z poprzedniego zebrania, brak jest jakiejkolwiek informacji o przebiegu zebrania;
4) protokół nie zawiera także informacji o numerze podjętej uchwały w sprawie wyboru przedstawicieli rady pedagogicznej oraz informacji o zgłoszonych ewentualnie wnioskach.
Skarżąca powołuje się na § 11a rozporządzenia Ministra Edukacji z 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493 z późn. zm.), który stanowi, że do dnia 31 sierpnia 2022 r. czynności organów jednostek systemu oświaty określone w przepisach dotyczących funkcjonowania tych jednostek mogą być podejmowane za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) lub za pomocą innych środków łączności, a w przypadku kolegialnych organów jednostek systemu oświaty - także w trybie obiegowym. Z przepisu tego wynika, że treść podjętej w ten sposób czynności powinna być utrwalona w formie odpowiednio protokołu, notatki, adnotacji lub w inny sposób.
Skarżąca podnosi, iż zarzut organu odnośnie nieprawidłowości w sporządzeniu protokołu jest bezzasadny, gdyż ustawodawca dopuścił możliwość podejmowania czynności organów jednostek oświaty za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz możliwość dokumentowania ich w inny sposób. Zdaniem organu, twierdzenie skarżącej jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż jako przewodnicząca Rady Pedagogicznej podpisała sporządzony odręcznie dokument oznaczony jako protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej XXX LO 25 stycznia 2022 r. Organ domniemuje, iż składając podpis pod ww. dokumentem skarżąca zaakceptowała udokumentowanie posiedzenia rady w formie protokołu, który powinien być zgodny z zapisami regulaminu protokołowania posiedzeń Rady Pedagogicznej oraz regulaminu rady pedagogicznej. Ponadto art. 11a ust. 1 zd. 2 ww. rozporządzenia stanowi, iż treść podjętej w ten sposób czynności - a więc w formie zdalnej - powinna być utrwalona w formie odpowiednio protokołu, notatki, adnotacji lub w inny sposób. Organ nie miał wątpliwości, że realizacja kompetencji stanowiących i opiniujących Rady Pedagogicznej musi odbywać się z zachowaniem wymogów formalnych. Niezbędnym elementem ustaleń po stronie dyrektora pozostaje ustalenie zasad dokumentowanie przebiegu posiedzenia - sporządzenie protokołu, notatki, adnotacji lub w inny sposób, o ile nie jest to uregulowanie w regulaminie Rady Pedagogicznej. Treść tych dokumentów musi odpowiadać faktycznemu przebiegowi zebrania i zawierać informacje o podjętych przez radę uchwałach i decyzjach. Organ podkreślił, iż przedstawiony protokół z posiedzenia rady pedagogicznej nie odzwierciedla jej faktycznego przebiegu oraz skoro treść regulaminu protokołowania posiedzeń Rady Pedagogicznej stanowi o niezbędnych elementach protokołu, powinien on spełniać wymagania formalne określone w regulaminie. Wobec powyższych zapisów regulaminu Rady Pedagogicznej, organ nie miał wątpliwości, iż wybór przedstawicieli do uczestnictwa w pracach komisji przeprowadzającej konkurs na dyrektora XXX LO odbył się w niewłaściwy sposób, z rażącym naruszeniem wewnętrznie obowiązujących w XXX LO procedur.
§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej stanowi, że organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Wątpliwości, podniesione w otrzymanej przez organ skardze, znalazły potwierdzenie w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zdaniem organu, naruszenie zasady tajności głosowania, brak prawidłowo sporządzonego protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej stanowią przesłanki do unieważnienia konkursu. Zaistniał także związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3 ww. przepisu), a ich wpływem na wynik konkursu. Wskazany przepis nie wymaga wykazania, że zaistniałe nieprawidłowości "miały wpływ", a jedynie, że mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Analiza zebranych dokumentów poddaje w wątpliwość, czy kandydatury przedstawicieli Rady Pedagogicznej, poddane pod głosowanie, zostały wyłonione przez grono pedagogiczne, czy tak, jak zostało to podniesione w otrzymanej skardze - zostali oni wskazani przez skarżącą. Niezachowanie właściwych procedur przy wyborze przedstawicieli Rady Pedagogicznej doprowadziło do uczestnictwa w posiedzeniu komisji konkursowej osób nieuprawnionych. W efekcie czego, doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów normujących skład komisji powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora XXX LO.
Z uwagi na powyższe, według organu, wydanie zarządzenia nr 731/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi przy ul. gen. Józefa Sowińskiego 50/56 było zasadne, bowiem uchybienia miały charakter istotny i determinowały podjęcie, na podstawie swobodnej oceny i analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów, rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu. Stwierdzonych uchybień nie można było uzupełnić w toku postępowania konkursowego, a ponadto zaistniał związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym a ich wpływem na wynik konkursu.
W przedłożonej skardze skarżąca zasygnalizowała, iż do dnia wniesienia skargi nie doszło do wyboru dyrektora XXX LO. Zdaniem organu, skarżąca swoim postępowaniem utrudniała zakończenie procedury wyboru kandydata na stanowisko dyrektora XXX LO. 31 sierpnia 2022 r. skarżąca, wraz z przedstawicielami Rady Pedagogicznej, zablokowała wejście na teren XXX LO przedstawicielowi organu oraz kandydatowi na stanowisko dyrektora, utrudniając tym samym pozyskanie opinii Rady Pedagogicznej w sprawie kandydata na stanowisko dyrektora. Bowiem, jak wynika z art. 63 ust. 12 Pr. Ośw., jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Organ podkreślił, iż posiedzenie Rady Pedagogicznej XXX LO miało się odbyć 30 sierpnia 2022 r. jednakże z nieznanych organowi przyczyn, posiedzenie zostało przełożone przez skarżącą, która na podstawie przepisów ustawy Prawo oświatowe ustawowo ma przyznaną kompetencję do zwoływania posiedzeń Rady Pedagogicznej. Posiedzenie Rady Pedagogicznej odbyło się ostatecznie dopiero 31 sierpnia 2022 r., tj. w ostatnim dniu sprawowania funkcji przez skarżącą, na którym Rada Pedagogiczna XXX LO zaopiniowała kandydata na stanowisko Dyrektora XXX LO.
Zarządzeniem nr 1972/2022 Prezydenta Miasta Łodzi z 31 sierpnia 2022 r. stanowisko dyrektora XXX LO zostało powierzone K.S. od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2027 r. po przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 63 ust. 12 Pr. Ośw.
W piśmie procesowym z 22 listopada 2022 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz zgłoszone wnioski dowodowe i wniosła o zobowiązanie kierownika XXX LO im. ks. Bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi do złożenia do akt sprawy książki protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej z 26 kwietnia 2022 r. na okoliczność braku zastrzeżeń nauczycieli co do przebiegu wyborów członków komisji konkursowej.
Zdaniem skarżącej gołosłowne są twierdzenia pełnomocnika organu, że nauczyciele mogli obawiać się negatywnych konsekwencji dotyczących składanych zarzutów. Jeżeli taka sytuacja faktycznie miałaby miejsce, to wydaje się, że w takim wypadku, ci sami nauczyciele nie torowaliby wejścia do szkoły osobie wybranej przez organ i nie czynili przeszkód dla objęcia przez nią stanowisk. Takie zachowanie wskazuje raczej na lojalność i zadowolenie z dotychczasowej współpracy ze skarżącą. W świetle podnoszonych przez organ zarzutów, zasadne jest zobowiązanie szkoły do złożenia do akt sprawy książki protokołów z posiedzeń rady pedagogicznej z 26 kwietnia 2022 r. na okoliczność braku zastrzeżeń nauczycieli co do przebiegu wyborów członków komisji konkursowej.
Skoro organ wzywa do przedstawienia przez skarżącą dokumentów polecenia wykonywania pracy zdalnej, to tym samym nie może równocześnie wskazywać, że świadczenie pracy zdalnej wymaga zmiany warunków zatrudnienia, gdyż to następuje w innym trybie, np. wypowiedzenia zmieniającego. Wydanie polecenia służbowego świadczenia pracy w sposób zdalny nie stanowi zaś zmiany warunków zatrudnienia. Uprawnienie pracodawcy w tym zakresie wynika expressis verbis z treści art. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095), która stanowi, że pracodawca może polecić pracownikowi wykonywanie, przez czas oznaczony, pracy określonej w umowie o pracę, poza miejscem jej stałego wykonywania (praca zdalna). Równocześnie ani przepisy prawa pracy, ani przepisy ww. ustawy nie nakładają na pracodawcę obowiązku zachowywania formy pisemnej dla poleceń służbowych. Stąd należy uznać, że polecenie może być wydane w dowolnej formie, zarówno ustnie, jak i pisemnie. Skarżąca nie jest już dyrektorem szkoły, a zatem nie ma możliwości przedstawienia dowodów, o które wnosi organ, a które ten może pozyskać i przedstawić we własnym zakresie lub wnioskować o nie w stosowanym trybie. Okoliczność sposobu wydania przez dyrektora polecenia procedowania przez Radę Pedagogiczną w sposób zdalny nie była zresztą do chwili wniesienia przez organ odpowiedzi na skargę przedmiotem zastrzeżeń, a tym samym organ dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Takie działanie organu, tj. podjęcia próby uzupełnienia swoich uchybień dopiero na etapie kontroli sądowo-administracyjnej zostało negatywnie ocenione w orzecznictwie.
Nie ma również znaczenia dla sprawy, a tym samym pozostają bezprzedmiotowe w tym zakresie twierdzenie pełnomocnika, że posiedzenie Rady Pedagogicznej mogło obywać się w trybie stacjonarnym. W związku z sytuacją epidemiologiczną suwerenną decyzję w tym zakresie podejmował dyrektor szkoły zobligowany do czuwania nad bezpieczeństwem swoich podwładnych.
Odnosząc się zaś do kwestii odbycia przez Radę Rodziców posiedzenia w trybie stacjonarnym, skarżąca przypomniała, że Rada Rodziców pozostaje samodzielnym i niezależnym organem szkoły publicznej. Tym samym, samodzielnie decyduje o formie i sposobie swojego działania, m.in. w oparciu o uchwalony przez siebie regulamin. Jakakolwiek ingerencja innych organów w działalność Rady Rodziców, w tym w szczególności narzucenie formy procedowania, mogłoby zostać uznane za naruszenie przepisów Pr. Ośw. i niewątpliwie potraktowane przez organ jako mające wpływ na wybór kandydatów na dyrektora szkoły.
Zdaniem skarżącej, organ błędne rozumuje, że nie miał obowiązku sporządzenia uzasadnienia swojego aktu, z powodów które skarżąca podniosła w skardze w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych. Chybione jest również przyjęcie, że skarżąca miała wiedzę na temat przesłanek rozstrzygnięcia unieważnieniu konkursu, gdyż otrzymała sprawozdanie. Przepisy r.k.s.dyr. nie określają zamkniętego katalogu przesłanek stanowiących podstawę unieważnienia konkursy, w tym nie definiują pojęcia okoliczności mogących mieć wpływ na wynik konkursu. W przepisach r.k.s.dyr. próżno również szukać wzmianki o opieraniu się na wynikach przeprowadzanych kontroli. Tym samym, zdaniem skarżącej, zbyt daleko idącym wnioskiem pełnomocnika organu pozostaje przyjmowanie, że już po zapoznaniu się z treścią sprawozdania skarżąca mogła wnioskować, jakie motywy kierowały organem w chwili wydawania, dwa miesiące później, zrządzenia i w jakim zakresie pozostawały w związku z treścią sprawozdania. Równocześnie przesłankami unieważnienia konkursu jest wystąpienie nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Warto zatem przypomnieć, że nie jest rolą obywatela, w państwie prawa, przeprowadzenie procesów dedukcji, których przedmiotem jest ustalenie, które okoliczności dotyczące sprawy organ wziął pod uwagę przy wydawaniu swojego aktu, których nie uwzględnił i z jakiego powodu.
Sprawozdanie pokontrolne zawierało szereg zarzutów dotyczących różnych stanów faktycznych, a to wyłącznie organ był władny do ustalenia, które z nich miały wpływ na wynik konkursu. Nawet zatem przyjmując, że sprawozdanie stanowiło wyłączną podstawę wydania przez organ zarządzenia o unieważnieniu konkursu skarżąca, która konkurs wygrała, powinna posiadać kompleksową wiedzę, z jakiego powodu i na podstawie jakich okoliczności organ uznał, że konkurs został przeprowadzamy w sposób nieprawidłowy. Dopiero znając motywy wydania aktu przez organ, skarżąca mogła dokonywać oceny prawidłowości i legalności działania organu administracji publicznej, a w dalszej kolejności zasadności wnoszenia środków odwoławczych. Brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia uniemożliwił dokonanie takiej oceny.
Odnosząc się do naruszenia tajności głosowania nad kandydatami na członków komisji konkursowej, skarżąca zauważyła, że takie działania pozostają wyłącznie praktyką w szkołach, zaś działania mające na celu zapewnić tajność głosowania pozostawały prawidłowe. Ewentualne zaś uchybienia jako niestanowiące naruszenia przepisów nie mogły mieć wpływu na wynik konkursu. Warto zauważyć, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na radę pedagogiczną obowiązku zagłosowania w sposób tajny nad kandydaturami zgłoszonych osób na przedstawicieli tego organu w obradach komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły. Stosownie do przepisów art. 73 ust. 1 Pr.Ośw. uchwały rady pedagogicznej podejmowane w sprawach związanych z osobami pełniącymi funkcje kierownicze w szkole lub placówce lub w sprawach związanych z opiniowaniem kandydatów na takie stanowiska podejmowane są w głosowaniu tajnym. Wskazany przepis odnosi się jednak wyłącznie do głosowania w sprawach dotyczących osób pełniących funkcje kierownicze. Głosowanie tajne byłoby uzasadnione w sprawach personalnych, dotyczących np. oceny pracy dyrektora szkoły lub powierzenia stanowisko dyrektora w trybie art. 63 ust. 12 Pr.Ośw. Wskazany przepis Pr.Ośw nie obejmuje wyłaniania przedstawicieli rady pedagogicznej do komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata do objęcia stanowiska dyrektora szkoły, a zatem głosowanie przez radę pedagogiczną w tym zakresie nie musi zostać przeprowadzane w trybie tajnym.
Wskazana regulacja prawna została dodana do ustawy w 2018 r. W ocenie skarżącej, gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było objęcie tajnością również głosowań na potrzeby powołania komisji konkursowych lub w innych sprawach personalnych, to dałby temu wyraz w treści przepisu. Zdaniem skarżącej, w tym wypadku nie jest również zasadne przyjmowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu obejmując jego dyspozycją inne stany faktyczne dotyczące wszelkich spraw personalnych, gdyż rodziłoby to ryzyko ponoszenia sankcji (konsekwencji, negatywnych skutków) przez osoby, co do których przepis ten został zastosowany nieprawidłowo, tj. z pominięciem procedury tajnego głosowania. Regulamin rady rodziców, czy też Rady Pedagogicznej nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego ani nawet aktem prawa miejscowego, ale dokumentem wewnątrzzakładowym, którego treść nie jest nawet określona przepisami prawa, a tym samym zarzut, jakoby wyłonienie przedstawicieli organów do komisji konkursowej nastąpiło w sposób niezgodny z prawem jest nieuzasadniony.
Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych na stronie 9 odpowiedzi na skargę, skarżąca zauważyła, że dopiero w tym momencie organ wskazuje, jakie okoliczności stanowiły podstawę unieważnienia konkursu, do których zaliczono "naruszenie zasady tajności głosowania, brak prawidłowe sporządzonego protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej". Takimi okolicznościami a contario nie były zatem chociażby zarzuty dotyczące posiedzenia rady rodziców i zasad głosowania w trakcie tego posiedzenia, czy też zasady wyboru protokolanta, które znalazły się w sprawozdaniu.
Organ z jednej strony wskazuje zatem, że skarżąca mogła wiedzieć, dlaczego konkurs unieważniono, a z drugiej strony sam uwzględnia tylko niektóre okoliczności wskazane w sprawozdaniu. Skarżąca zgadza się, że przepisy r.k.s.dyr. faktycznie wymagają wykazania, że stwierdzone nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu, ale organ do chwili obecnej nie wyjawił, jak w jego ocenie stwierdzone uchybienia wpłynęły, czy też jaki mogły mieć wpływ na konkurs. Wbrew bowiem podnoszonej argumentacji, w pracach komisji konkursowej nie brały udziału osoby nieuprawnione. Ze strony Rady Pedagogicznej przedstawicielami w komisji konkursowej byli członkowie tego organu, zaś ze strony rady rodziców - rodzice.
Niezależnie od powyższego, według skarżącej, stan sprawy nie pozwala zatem na przyjęcie, iż organ stwierdził wystąpienie okoliczności, która uzasadniałaby unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, co uzasadnia stanowisko skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Kontroli tej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. podlegają wymienione w tym przepisie akty organów administracji. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 2022 r., nr 731/22 w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi przy ul. gen. Józefa Sowińskiego 50/56 i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583 dalej: u.s.g.).
W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, jak również akty o charakterze indywidualnym, w tym sprawach likwidacji szkoły i zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych.
Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g., który przewiduje ogólną kompetencję wójta (prezydenta – art. 11 a ust. 3 u.s.g.) do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa oraz na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., wskazującego przykładową formę realizacji zadań i kompetencji wójta poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepisy wskazane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia mają charakter ustrojowy. Podkreślić należy, że czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawnych działań z zakresu administracji publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997 r., Nr 2, poz. 48; postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. III RN 123/99, OSNAP 2000 r., Nr 21, poz. 779). Są to bowiem akty podejmowane na podstawie przepisów prawa publicznego w wykonaniu zadań publicznych przypisanych ustawowo gminie jako jej zadania własne i realizowanych za pomocą środków publicznych. Zaskarżone zarządzenie wydane w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, którego przeprowadzenie należy do zadań własnych gminy, ma zatem charakter aktu publicznoprawnego.
Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie stanowi akt organu administracji, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaś przedmiotem kontroli sądu administracyjnego obejmującej ten akt jest zgodność z prawem wykonywania zadań publicznoprawnych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Należy również wyjaśnić, że w niniejszej sprawie strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2 u.s.g.).
Warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby składającej skargę. Ponadto skarga musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 101 u.s.g. Sprawa dotycząca unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest niewątpliwe sprawą z zakresu administracji publicznej, wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zarządzenie dotyczy interesu prawnego rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej skarżącej, która była jednym z kandydatów biorących udział w procedurze konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zakwestionowanego w niniejszej sprawie zarządzenia należy zauważyć, że akt ten nie zawiera żadnego uzasadnienia. W treści zarządzenia organ zawarł jedynie rozstrzygnięcie oraz wymienił przepisy prawa ustrojowego, w oparciu o które wydał przedmiotowy akt. Motywy rozstrzygnięcia organ wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, sporządzonej w związku z zaskarżeniem zarządzenia do sądu administracyjnego. Organ stwierdził, że akty prawne podpisane przez Prezydenta Miasta Łodzi nie zawierają uzasadnienia. Jedynie do projektu aktu prawnego na oddzielnych stronach dołącza się uzasadnienie. Niezbędne, według organu, ustalenia faktyczne i ich ocena zawarte zostały w sporządzonym sprawozdaniu kontrolnym.
Zdaniem Sądu niezachowanie wymogu sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej skutkuje istotnym naruszeniem prawa, które upoważnia do stwierdzenia nieważności tego aktu, bowiem brak ten uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie. Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
Organy administracji publicznej obowiązuje wymóg uzasadniania aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W odniesieniu do zarządzeń i uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wprawdzie obowiązek ten nie wynika z przepisów rangi ustawowej, jednak wywodzi się go z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie zarządzenia organu gminy pozwala na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli - organów nadzoru i sądów administracyjnych, jak i adresatów tych aktów. Za niezgodne z prawem należy uznać akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane bez należytego uzasadnienia, a więc w sposób dowolny lub arbitralny. Brak sporządzenia przez organ administracji uzasadnienia aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej pozbawia sąd możliwości jego pełnej i rzeczywistej kontroli, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (por. wyroki: NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 132/21; WSA: w Lublinie z 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 627/19 oraz we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia z uwagi na brak jakiekolwiek uzasadnienia nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Skoro § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428) przewiduje możliwość unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w razie wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, to zarządzenie organu unieważniające konkurs na stanowisko dyrektora szkoły powinno zawierać odniesienie do tych przesłanek, w szczególności przesłanki stanowiącej podstawę unieważnienia konkursu w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko organu w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego aktu. Argumentacja organu jednostki samorządu terytorialnego powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za decydujące dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podane powinny być zatem przez organ motywy rozstrzygnięcia, które umożliwiłyby dokonanie kontroli zarówno przez organy nadzoru jak i sąd. Z zaskarżonego zarządzenia powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności zadecydowały o unieważnieniu konkursu na stanowisko Dyrektora XXX Liceum Ogólnokształcącego im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi przy ul. gen. Józefa Sowińskiego 50/56 przeprowadzonego 2 marca 2022 r. i zarządzeniu ponownego jego przeprowadzenia.
W treści zaskarżonego aktu w ogóle nie zaprezentowano motywów zawartego w nim rozstrzygnięcia, co sprawia, że niemożliwe jest zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu. Tym samym zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nie poddaje się merytorycznej kontroli Sądu.
Stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zastępuje i nie uzupełnia zaskarżonego zarządzenia. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przedmiotem kontroli sądu nie są bowiem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanego przez organ aktu (por. wyroki WSA: w Lublinie z 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; w Gliwicach z 24 lipca 2018 r., I SA/Gl 452/18, dostępne w CBOSA).
Sąd nie podzielił poglądu organu dotyczącego możliwości zastąpienia uzasadnienia zaskarżonego aktu sprawozdaniem z postępowania kontrolnego przeprowadzonego w XXX Liceum Ogólnokształcącym im. ks. bp. Ignacego Krasickiego w Łodzi w dniu 4 marca 2022 r. Z akt sprawy nie wynika, by dokument ten był przedmiotem analizy organu przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrolowanie prawidłowości działania organów administracji, a nie działania ich komórek wewnętrznych. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w istocie oczekuje wydania przez sąd orzeczenia na podstawie dokumentu wewnętrznego (sprawozdanie z postępowania kontrolnego), który nie był przedmiotem wcześniejszej analizy organu wydającego akt administracyjny.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie zawierając uzasadnienia stanowi arbitralne rozstrzygnięcie, nie odpowiadające podstawowym konstytucyjnym standardom demokratycznego państwa prawnego oraz zasadom praworządności i legalności.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
bg