III SA/Łd 660/25

III SA/Łd 660/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e w zw. z art. 151a par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1390
par 30, par 33  ust. 1-3
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Dnia 30 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 roku sprawy ze sprzeciwu M. G. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2025 roku nr GiK-II.7221.44.2023.ML w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpoznania zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym oddala sprzeciw. [pic]
Uzasadnienie
Decyzją z 5 sierpnia 2025 r., nr GiK-II.7221.44.2023.ML Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Starosty Tomaszowskiego z 26 maja 2025 r., nr GGN.6620.7.39.2021 o uwzględnieniu zarzutów M. G. do danych zawartych w operacie opisowo - kartograficznym, dotyczących granic i powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie S., gmina T., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.), dalej p.g.i.k., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z 25 września 2019 r., Nr 36/2019 Starosta Tomaszowski zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze gminy T., w tym w obrębie S.. Po zakończeniu prac, dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informacja została ogłoszona przez Starostę Tomaszowskiego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 28 grudnia 2020 r., pod poz. [...].
W piśmie z 12 stycznia 2021 r. M. G. - właściciel działki o nr [...], położonej w obrębie S., gmina T. zgłosił zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczące granic działki nr [...], obręb S., gmina T..
Pismem z 4 marca 2021 r. Starosta Tomaszowski poinformował o wszczęciu na wniosek M. G. postępowania w sprawie zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczących granic działki nr [...], obręb S., gmina T..
Decyzją z 3 kwietnia 2023 r. Starosta Tomaszowski uwzględnił zarzuty zgłoszone przez M. G. do danych zawartych w operacie opisowo - kartograficznym dotyczących granic i powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie S., gmina T..
Od powyższej decyzji M. W. – właściciel działki nr [...], położonej w obrębie S., gmina T. złożył odwołanie.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi decyzją z 15 czerwca 2023 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Tomaszowskiego z 3 kwietnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że strona postępowania – M. W. nie została w sposób prawidłowy zawiadomiona o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek.
W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta Tomaszowski pismem z 20 września 2023 r. zwrócił się do I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., tj. wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków o usunięcie stwierdzonych usterek. Ostatecznie czynności ustalenia granic działki o nr [...] zostały powtórzone przez wykonawcę 9 kwietnia 2024 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 219). Z czynności ustalenia przebiegu granic wykonawca sporządził operat techniczny, który uzyskał negatywny wynik kontroli i wraz z wykazem uchybień udokumentowanych w protokole z 16 maja 2024 r. został zwrócony celem poprawy. 9 kwietnia 2025 r. operat uzyskał pozytywny wynik weryfikacji i został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Z powyższego operatu wynika, że przebieg działek ewidencyjnych ustalono zgodnie z analizą przeprowadzoną uprzednio w operacie o numerze [...], tj.:
- granica pomiędzy działką o nr [...] a [...] została ustalona na podstawie § 33 ust. 3 cyt. rozporządzenia, tj. analizy dokumentów, oświadczeń podmiotów oraz badania położenia znaków i śladów granicznych. Obecny przy czynnościach M. G. ustaloną granicę zaakceptował bez zastrzeżeń. Pomimo prawidłowego zawiadomienia w czynnościach nie uczestniczył K. M.,
- granica pomiędzy działką nr [...] a [...] została ustalona na podstawie analizy dokumentów, oświadczeń podmiotów oraz badania położenia znaków i śladów granicznych. Obecny przy czynnościach M. G. ustaloną granicę zaakceptował bez zastrzeżeń natomiast M. W. ustalonej granicy nie zaakceptował,
- granice pomiędzy działką nr [...] a działkami o nr [...], [...] a [...] zostały ustalone również na podstawie analizy dokumentów, oświadczeń podmiotów oraz badania położenia znaków i śladów granicznych. Obecny przy czynnościach był jedynie M. G., który ustalone granice zaakceptował bez zastrzeżeń.
Ustalono również, że powierzchnia działki nr [...] obliczona w operacie podstawowym nr 211.10-1/1979 wynosiła 0,30 ha, natomiast po modernizacji wynosi 0,2656 ha. W przypadku natomiast działki nr [...] powierzchnia wynosiła 1,15 ha, a po modernizacji wynosi 1,3030 ha.
Decyzją z 26 maja 2025 r. Starosta Tomaszowski uwzględnił zarzuty M. G. do danych zawartych w operacie opisowo - kartograficznym dotyczących granic i powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie S., gmina T.. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania stwierdził, że podczas przeprowadzonych czynności ustalenia przebiegu granic stwierdzono na gruncie spór graniczny dotyczący granicy działki nr [...] z działką nr [...]. M. W. – właściciel działki o nr [...] nie zaakceptował ustalonego przebiegu granic, z którym zgadza się właściciel działki nr [...]. Podkreślił jednak, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, tj. przebiegu granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do podejmowania takich czynności, które należą do organów prowadzących postępowanie rozgraniczeniowe (tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) oraz do sądów powszechnych i są wszczynane na wniosek zainteresowanych stron.
Od powyższej decyzji M. W. złożył odwołanie, w którym podniósł, że organ nie uwzględnił stanu faktycznego, jaki ma miejsce od momentu zakupu działki o nr [...], tj. w latach siedemdziesiątych, która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] będącą własnością M. G.. Zarówno wówczas, jak i w okresie późniejszym przebieg granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] nie budził wątpliwości, granica ta jest przedłużeniem granicy pomiędzy działkami nr 26 a 27 znajdującymi się po drugiej stronie drogi. Nie budził również wątpliwości fakt, że szerokość działki nr [...] na całej długości jest taka sama, tj. ok. 40-41 metrów. Tak został postawiony płot i taki jest przebieg granicy wynikający z dostępnych dokumentów. Skarżący podkreślił, że bezspornym jest, że właściciele działek nr [...] oraz nr [...] nie złożyli zgodnego oświadczenia o przebiegu granicy pomiędzy działkami, co oznacza, że w takiej sytuacji podmiot, który dokonuje dalszych czynności winien przeprowadzić pełen zakres czynności, które polegają przede wszystkim na zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.
Z treści zaskarżonej decyzji oraz zebranego materiału dowodowego, zdaniem skarżącego wynika, że nie doszło do zbadania i uwzględnienia wszystkich dokumentów i oświadczeń, jakie złożył w sprawie. Osoby wykonujące czynności ustalenia przebiegu granic zarówno w 2021 r., jak i w roku 2024 nie przyjęły zgłoszonych dokumentów, a w protokole ustalenia przebiegu granic brak jest jakiejkolwiek adnotacji w tym zakresie.
W załączeniu skarżący przedłożył kopię mapy Nadleśnictwa O. według stanu w 1947 r., mapę przeglądową Nadleśnictwa S. na dzień 1 października 1962 r. oraz kopię planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 4 września 1980 r., z którego także wynika, że działka o nr [...] ma taką samą szerokość na całej swojej długości, podobnie jak działka nr [...].
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, odrzucenie lub oddalenie ewentualnie pominięcie zarzutów zgłoszonych przez M. G..
Wskazaną na wstępie decyzją z 5 sierpnia 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków został uregulowany art. 24a p.g.i.k. Zgodnie z powyższym przepisem starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (art. 24a ust. 1 p.g.i.k.). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 2 p.g.i.k.). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3 p.g.i.k.). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4 p.g.i.k.). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5 p.g.i.k.). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 p.g.i.k.). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7 p.g.i.k.). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (art. 24a ust. 8 p.g.i.k.). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 p.g.i.k.). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10 p.g.i.k.). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11 p.g.i.k.). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 p.g.i.k.).
Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie brak jest wiarygodnej dokumentacji mogącej stanowić podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic ww. działek ewidencyjnych. Organ podkreślił, że z analizy materiałów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że dokumentacja z założenia ewidencji gruntów jest wewnętrznie sprzeczna i niezgodna z faktycznym użytkowaniem obecnie na gruncie, a w szczególności jeśli chodzi o granicę pomiędzy działkami o nr [...] i [...] przy granicy z działką o nr [...]. Z zarysu pomiarowego wynika, że działka nr [...] ma szerokość 10,3 m, a działka nr [...] - 30,6 m. Natomiast zarówno przed modernizacją, jak i po modernizacji szerokość działki nr [...] wynosi około 39 m i tak jest faktycznie użytkowana. Odpowiednio przed modernizacją działki posiadały powierzchnię 0,30 ha i 1,15 ha. Po modernizacji granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...] została przez wykonawcę modernizacji przesunięta na wschód o około 2 m, co powinno skutkować zwiększeniem powierzchni działki nr [...] i zmniejszeniem powierzchni działki nr [...], tymczasem sytuacja jest zupełnie odmienna. Powierzchnia działki nr [...] została zmniejszona i po modernizacji wynosi 0,2656 ha, natomiast powierzchnia działki nr [...] została powiększona i wynosi 1,3030 ha. Ponadto w terenie istnieje słupek od bramy na granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...], który wyraźnie wskazuje ostatni spokojny stan posiadania. Pomimo wskazanych okoliczności faktycznych wykonawca modernizacji dokonał ustalenia wbrew śladom granicznych i nie przyjął do protokołu dokumentów przedstawionych przez M. W., a tym samym nie odniósł się do ich przydatności przy ustalaniu przebiegu granicy. Ustalenie przebiegu granicy wbrew faktycznemu użytkowaniu, bez poparcia wiarygodnymi dokumentami, a nawet przeciwko tym dokumentom, prowadzi do powstania sporu granicznego, którego do czasu modernizacji ewidencji gruntów nie było. Ustalenie granic w tym przypadku nastąpiło niezgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko starosty, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. Ewidencja gruntów i budynków ma jedynie charakter rejestrowy jednak organ prowadzący modernizację ewidencji gruntów przy pomocy wykonawcy, nie może nie posiadając wiarygodnych dokumentów dokonywać ustalenia granic na podstawie dokumentów sprzecznych ze sobą i wbrew wyraźnym śladom granicznym generując spory graniczne, które przy ostatnim spokojnym stanie posiadania nie istniały.
Zdaniem organu odwoławczego postępowanie musi zostać przeprowadzone ponownie, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ powinien ponownie ustalić przebieg granic, ze szczególnym uwzględnieniem analizy dokumentów znajdujących się przede wszystkim w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i ustalić w razie możliwości ostatni spokojny stan posiadania na podstawie śladów granicznych w terenie.
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M. G., w którym zaskarżając decyzję w całości zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;
2. art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego i zebrania niezbędnych informacji dla wydania decyzji merytorycznej mimo, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy nie było nadmiernie utrudnione. Takie działanie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem organ drugiej instancji był zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;
3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i nie zapewniający jego szybkości oraz prostoty, polegające na uchyleniu prawidłowej decyzji ustalającej powierzchnię działek zgodnie z aktualnymi pomiarami geodezyjnymi oraz akceptowanej przez stronę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że stan faktyczny i prawny został już w pełni wyjaśniony, a dalsze postępowanie nie było konieczne;
4. art. 7b k.p.a. poprzez niewłaściwe współdziałanie w toku postępowania z innymi organami oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, która zgadzała się z ustaleniami wynikającymi z aktualnych pomiarów działki. Organ, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie podjął działań adekwatnych do charakteru i okoliczności sprawy oraz nie zapewnił sprawności postępowania mimo, że stan faktyczny został już dokładnie wyjaśniony i zaakceptowany przez właściciela nieruchomości;
5. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że granica działki jest "wewnętrznie sprzeczna" z uwagi na twierdzenia M. W. o posiadaniu większej działki, niż wynika to z aktu nabycia i posiadanej dokumentacji, podczas gdy organ nie wskazał, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej oparł to ustalenie oraz nie skonfrontował twierdzeń strony z przedstawionymi dokumentami;
6. § 33 ust. 3 rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 136 k.p.a., poprzez pominięcie analizy dokumentów, oświadczeń stron oraz badania położenia znaków i śladów granicznych mimo, że w toku postępowania skarżący zaakceptował ustalone granice bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Działanie organu było niezasadne, gdyż przy uwzględnieniu przedstawionych dowodów i zaakceptowanych granic organ mógł wydać decyzję merytoryczną, zamiast uchylać decyzję pierwszej instancji;
7. § 33 ust. 3 rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. poprzez błędne stwierdzenie organu drugiej instancji, że ustalenie granic działki nastąpiło niezgodnie z tym przepisem, podczas gdy w chwili wykonywania pomiarów geodezyjnych skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające wielkość działki nr [...] oraz zaakceptował dokonane przez geodetów pomiary;
8. § 30 rozporządzenia z 27 lipca 2021 r. poprzez błędne uznanie przez organ, że brak jest wiarygodnej dokumentacji mogącej stanowić podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych, podczas gdy skarżący przedstawił dokumenty takie jak: wyrys z mapy z 2007 r. oraz akt własności ziemi z 1976 r., które określają ostatni spokojny stan posiadania, w tym wielkość działki.
W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania,
W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik podkreślił, że organ odwoławczy bezzasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z aktualnego orzecznictwa przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej jest łączne wystąpienie dwóch okoliczności: po pierwsze - naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, po drugie - konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z k.p.a., ustalając wszystkie istotne okoliczności faktyczne i dokonując ich oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego. Nie było zatem podstaw do twierdzenia, że zakres sprawy wymaga dalszego wyjaśnienia.
W odpowiedzi na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi wniósł o oddalenie sprzeciwu. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentował, że ustalenie granic na gruncie zostało przeprowadzone niezgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił, że skarżący nie był jedyną osobą biorącą udział w czynnościach ustalenia przebiegu granic na gruncie. Ustalenie granic nastąpiło pomimo odmowy podpisania protokołu przez M. W. co wskazuje, że nie wszystkie strony zaakceptowały dokonane pomiary i ustalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw jest niezasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane sprzeciwem wniesionym przez M. G. od wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z 5 sierpnia 2025 r.
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że rozpoznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym, niż jednoosobowy (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18). Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie zatem sprzeciwu na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie jest zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1501/20).
W niniejszej sprawie sąd rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.
W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zakres kontroli tego rodzaju decyzji został uregulowany w art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga należy do instytucji (środków zaskarżenia) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, ponieważ służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o istocie sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. m.in. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem jedynie kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, tom 3 do art. 64a). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem, sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby zatem przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd jedynie oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy zasadnie organ odwoławczy odstąpił od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Należy wskazać, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przypadku gdy wystąpią łącznie dwie przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2804/14).
Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności.
Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12). Przy czym, co należy zaakcentować, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.).
Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, czyli zasad ogólnych i dowodowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w efekcie sprawa nie została wyjaśniona w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Należy również podkreślić, że w dacie wydania przez Starostę Tomaszowskiego zarządzenia wszczynającego procedurę modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze gminy T., a więc 25 września 2019 r., obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393), dalej rozporządzenie z 2001 r., na podstawie którego wykonano prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek, wobec których skarżący zgłosił zarzuty co do ich przebiegu granic. Dopiero po zakończeniu prac geodezyjnych weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), dalej rozporządzenie z 2021 r. i już w czasie obowiązywania nowego rozporządzenia wydane zostały kwestionowane kolejno decyzje.
Zgodnie z § 55 rozporządzenia z 2001 r. modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. W myśl § 36 rozporządzenia z 2001 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r.).
Dokonanie zmian w ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 źródła danych byłoby zatem sprzeczne z tym przepisem, a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy.
W dacie wydania decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji obowiązywało już z kolei rozporządzenie z 2021 r., stanowiące podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć. Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
Stosownie do treści § 31 rozporządzenia z 2021 r., jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Zgodnie z § 33 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r.).
W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 33 ust. 3 rozporządzenia z 2021 r.). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 7 do rozporządzenia (§ 33 ust. 5 rozporządzenia z 2021 r.).
Zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie był zatem uwarunkowany przepisami regulującymi przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. § 55 i 36 rozporządzenia z 2001 r. oraz obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonych decyzji cytowanymi powyżej przepisami rozporządzenia z 2021 r.
Zgodnie z przytoczonym powyżej § 33 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r. ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według zasad określonych w tym przepisie może mieć miejsce wówczas gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu przebiegu granic zgodnych oświadczeń, możliwe jest ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania, a nadto ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny. O ostatnim spokojnym stanie posiadania, jako kryterium ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, możemy mówić przede wszystkim wówczas gdy posiadanie, jego zakres nie jest przedmiotem sporu pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc stanem charakteryzującym się pewną trwałością. Ponadto ma to być ostatni spokojny stan posiadania, a więc stan aktualny istniejący w czasie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie stan, jaki kiedyś istniał w przeszłości. Nie można tym samym przyjąć, że ustawowa przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania jest spełniona jeżeli pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych jest spór co do zakresu posiadania i przebiegu granicy. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania może mieć wówczas gdy ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, czynności ustalenia przebiegu granic działki o nr [...] położonej w obrębie S., gmina T. zostały powtórzone przez wykonawcę 9 kwietnia 2024 r. Wykonawca sporządził operat techniczny, który uzyskał negatywny wynik kontroli i wraz z wykazem uchybień udokumentowanych w protokole z 16 maja 2024 r. został zwrócony celem poprawy. Ostatecznie 9 kwietnia 2025 r. operat uzyskał pozytywny wynik weryfikacji i został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Z operatu wynika, że przebieg działek ewidencyjnych ustalono zgodnie z analizą przeprowadzoną uprzednio w operacie o numerze [...], a granicę pomiędzy działką nr [...] a [...] ustalono na podstawie analizy dokumentów, oświadczeń podmiotów oraz badania położenia znaków i śladów granicznych. Obecny podczas czynności skarżący – M. G. zaakceptował bez zastrzeżeń ustalony przebieg granicy, natomiast M. W. - właściciel działki o nr [...] nie zaakceptował przebiegu granicy ustalonego pomiędzy działkami.
W toku postępowania ustalono również, że powierzchnia działki nr [...] obliczona w operacie podstawowym nr 211.10-1/1979 wynosiła 0,30 ha, natomiast po modernizacji wynosi 0,2656 ha. W przypadku natomiast działki nr [...] powierzchnia wynosiła 1,15 ha, a po modernizacji wynosi 1,3030 ha.
Zdaniem sądu w świetle przedstawionych powyżej okoliczności fatycznych prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] położonymi w obrębie S., gmina T.. Trafnie zwrócił uwagę organ, że dokumentacja z założenia ewidencji gruntów jest wewnętrznie sprzeczna i niezgodna z faktycznym użytkowaniem na gruncie. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że z zarysu pomiarowego działek wynika, że działka o nr [...] ma szerokość 10,3 m, a działka nr [...] - 30,6 m. Natomiast zarówno przed, jak i po modernizacji szerokość działki nr [...] wynosi około 39 m. Przed modernizacją działki posiadały powierzchnię odpowiednio 0,30 ha i 1,15 ha, natomiast po modernizacji granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...] została przez wykonawcę przesunięta na wschód o około 2 m, co powinno skutkować zwiększeniem powierzchni działki nr [...] i zmniejszeniem powierzchni działki nr [...], tymczasem sytuacja jest zupełnie odmienna. Powierzchnia działki nr [...] została zmniejszona i po modernizacji wynosi 0,2656 ha, natomiast powierzchnia działki nr [...] została powiększona i wynosi 1,3030 ha. Ponadto ustalono, że na granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] znajduje się słupek od bramy, który wyraźnie wskazuje ostatni spokojny stan posiadania. Pomimo wskazanych rozbieżności wykonawca modernizacji dokonał ustaleń wbrew istniejącym śladom granicznych i nie przyjął i nie odniósł się w protokole do dokumentów przedstawionych przez M. W. – właściciela działki o nr [...], tj. m.in. kopii mapy Nadleśnictwa O. według stanu w 1947 r., mapy przeglądowej Nadleśnictwa S. według stanu na dzień 1 października 1962 r. oraz kopii planu realizacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 4 września 1980 r.
Z uwagi na powyższe, zdaniem sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie przebiegu granic działek, w tym przypadku nastąpiło niezgodnie z § 33 ust. 3 rozporządzenia z 2021 r., a sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, w szczególności zgromadzenia dowodów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania na podstawie śladów (znaków) granicznych w terenie, co przekracza znacząco ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania, zagwarantowanego w art. 15 k.p.a.
Zdaniem sądu organ drugiej instancji słusznie podniósł, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania, jakich konkretnie czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji – poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 549/19). Decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stanowiłoby przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy, zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3384/19).
Niezasadne są zatem zarzuty postawione w sprzeciwie dotyczące naruszenia art. 7, art. 7b, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji nie mógł skorzystać z regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. dotyczącej przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie dowodów i materiałów w sprawie, ponieważ w konsekwencji naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy prowadziłby de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia przebiegu spornej granicy pomiędzy działkami.
Podsumowując należy ponownie jedynie podkreślić, że zaskarżona decyzja z 5 sierpnia 2025 r. jest decyzją kasacyjną. Z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe, nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego. Zdaniem sądu, zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i prawidłowo wskazał kwestie wymagające wyjaśnienia, które są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 64e w zw. art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
EC