III SA/Łd 652/25

III SA/Łd 652/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Katarzyna Ceglarska-Piłat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1218
art. 7 ust.1, art. 22 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 roku sprawy ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 1 sierpnia 2025 roku nr 1001-IOC.4823.10.2025.4.JJ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 1 sierpnia 2025 r. nr 1001-IOC.4823.10.2025.4.JJ działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, dalej: "O.p."), w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1, z art. 26 ust. 1, ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1218, dalej: "ustawa SENT"), po rozpatrzeniu odwołania Ax. Sp. z o.o. z siedzibą w O., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi z 5 maja 2025 r. nr 368000-CZC-4.4823.75.2024.MW przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za niedokonanie zgłoszenia SENT.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
21 września 2024 r. funkcjonariusze Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi zatrzymali na autostradzie A2, w miejscowości Stryków (woj. łódzkie) do kontroli zestaw ciężarowy składający się z pojazdu samochodowego o nr. rej. [...] i naczepy o nr. rej. [...]. Kierowca okazał kontrolującym numer referencyjny SENT[...], na podstawie którego Spółka Ax. zgłosiła do systemu monitorowania drogowego przewóz towar w postaci olejów mineralnych, klasyfikowanych do kodu CN 2710, z Niemiec na Litwę przez terytorium Polski. W wyniku kontroli przestrzeni ładunkowej potwierdzono, że faktycznie był przewożony ww. towar objęty zgłoszeniem SENT[...] a jego ilość w zgłoszeniu była zgodna ze stanem rzeczywistym. Ponadto, oprócz wymienionego towaru stwierdzono, że w zbiorniku typu mauzer był przewożony jeszcze inny, do którego odnosiło się zlecenie transportowe Speditionsauftrag nr [...], w którym określono, że wysyłającym był niemiecki podmiot Bx., a odbiorcą estońska firma Cx. AS z adresem na Litwie "...". Na zbiorniku umieszczona była koperta, zawierająca dokument dostawy Delivery Note nr [...] z 10 września 2024 r. Z danych w nim zawartych wynikało, że w zbiorniku znajduje środek chemiczny o nazwie SudranolR HD 35, klasyfikowany do kodu CN 3824 99 92, w ilości 1060 kg, czyli towar objęty obowiązkiem przemieszczania na podstawie zgłoszenia SENT. Taki sam dokument kierujący okazał kontrolującym. O stwierdzonym naruszeniu poinformowano kierowcę. W trakcie kontroli Spółka dokonała zgłoszenia SENT[...], obejmującego towar objęty pozycją CN 3824, w ilości 1060 kg w związku z czym zezwolono na kontynuowanie przewozu towarów.
Postanowieniem z 28 stycznia 2025 r. nr 368000-CZC-4.4823.75.2024.2.MW Naczelnik Łódzkiego Urzędu Celno-Skarbowego w Łodzi (dalej również: "NŁUC-S") wszczął z urzędu postępowanie wobec Spółki jako przewoźnika w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów klasyfikowanych do pozycji CN 3824 bez dokonania zgłoszenia SENT, co zostało stwierdzone w trakcie ww. kontroli drogowej.
Po przeprowadzeniu postępowania NŁUC-S w Łodzi decyzją z 5 maja 2025 r. nr 368000-CZC-4.4823.75.2024.MW nałożył na Ax. Sp. z o.o. z siedzibą w O. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niedokonanie zgłoszenia.
Spółka odwołała się od ww. decyzji, podnosząc następujące zarzuty:
1) błędnej wykładni art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy SENT przez:
a) pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu publicznego" zasad: proporcjonalności, bezpieczeństwa zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;
b) pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu publicznego" rzeczywistej intencji ustawodawcy, co doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia kary pomimo nieuszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i podatku od towarów usług;
2) błędnej wykładni art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów ustawy SENT, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość jest niewspółmierna do naruszeń skarżącej, podczas gdy nie doszło do żadnych uszczupleń należności publicznoprawnych;
3) naruszenia art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez jego niezastosowanie w sprawie i nałożenie kary za czyn nieistotny z punktu widzenia bezpieczeństwa podatkowo-prawnego należności podatkowych, co stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności, wyrażoną również w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej wynikającej z orzecznictwa TSUE, zgodnie z którą, spośród możliwych do zastosowania środków działania przez administrację podatkową należy dokonywać wyboru tych, które są skuteczne, a zarazem najmniej uciążliwe dla podatników, a w każdym razie są uciążliwe nie bardziej niż jest to niezbędne do osiągnięcia wskazanych celów, do których środki te zmierzają;
4) naruszenia zasad określonych w art. 187 § 1 O.p. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zbadania sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wskazaną na wstępie decyzja z 1 sierpnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej również: "DIAS w Łodzi") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przewozowi z Niemiec na Litwę, przez Polskę podlegał towar o kodzie CN 3824 99 92, o którym mowa w art. 3 ust. 2a ustawy SENT i powiązanym z nim załączniku nr 1 do ustawy o podatku akcyzowym (poz. 39a). Przewóz tego towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego, podlegał systemowi monitorowania SENT, bez względu na jego przeznaczenie. Zdaniem organu bezspornym jest fakt naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy SENT, zobowiązującego przewoźnika, w przypadku przewozu takiego towaru, do przesłania do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenia i uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia, czego w niniejszej sprawie Ax. Spółka z o.o. – nie uczynił. Powyższe naruszenie, zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł.
Zdaniem DIAS w Łodzi w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT, tj. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyte w ww. przepisach art. 22 ust. 3 sformułowanie "może" wskazuje jednoznacznie, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej oparte jest na uznaniu administracyjnym, z istoty którego wynika pozostawienie organowi swobody wyboru konsekwencji prawnych. W ocenie organu okoliczności sprawy nie mieszczą się w zakresie nadzwyczajnych okoliczności, do których odwołuje się art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Zaistniały stan faktyczny bez wątpienia nie jest skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności, natomiast konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków nałożonych ustawą SENT jest powszechnie znana podmiotom, do których jest skierowana, tj. wysyłającym, odbierającym, w tym przewoźnikom i kierującym środkiem transportu. O ważnym interesie przewoźnika nie może przesądzać to, że zlecenie przewozu nr [...] zakwestionowanego ładunku było datowane na 25 września 2024 r. i w związku z tym, jego realizacja 21 września 2025 r. (w dniu kontroli) stanowiła wyłącznie oczywistą omyłkę oraz, że ewidentną omyłką było umieszczenie przez załadowcę (magazyniera) w przestrzeni ładunkowej towaru, który w ogóle nie był przedmiotem ww. zlecenia. Podobnie przesłanki ważnego interesu przewoźnika nie dowodzi okoliczność, że ładunek, który nie był zgłoszony do systemu SENT, nie stanowił uszczuplenia należności podatkowych.
Ponadto DIAS w Łodzi stwierdził, że za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej nie przemawia również sytuacja finansowa przewoźnika. Ze sprawozdań finansowych wynika, że Spółka za rok 2023 wypracowała zysk netto w wysokości 3.602.424,32 zł, rok 2022 – zysk netto w wysokości 11.853.329,18 zł oraz rok 2021 został zakończony zyskiem netto w wysokości 2.243.043,82 zł. Ustalono również, że Spółka nie posiada zaległości podatkowych i nie toczy się wobec niej postępowanie podatkowe ani egzekucyjne; nie została postawiona w stan upadłości, objęta postępowaniem restrukturyzacyjnym, naprawczym czy zawiesiła działalność gospodarczą, nie posiada zaległości w dochodach scentralizowanych czy wobec ZUS, nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Według dokumentów DRA, liczba zgłoszonych przez Spółkę do ubezpieczeń wynosiła: w styczniu 2020 r. – 82 osoby, w styczniu 2021 r. – 94 osoby, w styczniu 2022 r. – 0 osób, w styczniu 2023 r. – 138 osób, w styczniu 2024 r. – 121 osoby, w styczniu 2025 r. – 137 osób. NŁUC-S ustalił, że flota transportowa przewoźnika obejmuje 118 pojazdów. Podsumowując te dane organ uznał, że świadczą one o istniejących możliwościach funkcjonowania firmy, a nie o konieczności jej likwidacji z powodu obowiązku zapłaty kary w wysokości 20.000 zł. W ocenie DIAS w Łodzi wskazane dane świadczą o tendencjach wzrostowych w zakresie dochodów i zysków uzyskiwanych przez Spółkę oraz o tym, że jej sytuacja jest na tyle stabilna, by mogła realizować zadania dla których została zawiązana. Organ zauważył, że nawet jeżeli po otrzymaniu decyzji Spółka dojdzie do przekonania, że jej sytuacja finansowa uniemożliwia uregulowanie nałożonej kary pieniężnej, może wnioskować o zastosowanie ułatwień płatniczych w trybach przewidzianych w artykułach od 67a – 67e O.p.
DIAS w Łodzi zaznaczył następnie, że naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy SENT skutkowało zastosowaniem art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT i nałożeniem kary pieniężnej w przewidzianej w tym przepisie kwocie. Przepisy ww. ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem nie wyłączają odpowiedzialności nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek błędów czy pomyłek. W uzasadnieniu projektu ustawy SENT wskazano, że nieuchronność, katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na podmioty dokonujące przewozu towarów. Sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu, tzw. uczestnicy "łańcucha dostaw" podlegającego systemowi monitorowania, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. Kara jest wysoka, tak by niedopełnienie obowiązku wynikającego z ustawy SENT było dla ww. podmiotów "nieopłacalne". Nakładanie wysokich kar pieniężnych albo grzywien będzie miało również działanie odstraszające i prewencyjne. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów ciąży na wysyłającym, odbierającym, przewoźniku i kierującym środkiem transportu. Każdy z tych podmiotów ponosi odpowiedzialność w zakresie wynikającym z przepisów ustawy. Dla transparentności ustawy obowiązki każdego z nich zostały uregulowane w odrębnej jednostce redakcyjnej. Przepisy ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują możliwości uwzględnienia "incydentalności" naruszenia przepisów czy też wartościowania przyczyn naruszenia przez odpowiedzialne podmioty zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Zagrożenie karą pieniężną niedopełnienia określonych obowiązków nie może stanowić podstawy do przyjęcia, jak twierdzi Spółka, że ustawa realizuje "cele fiskalne". Kara pieniężna określona w art. 22 ust. 1 ustawy SENT nie wynika ze stosunków publicznoprawnych. Ewentualny obowiązek uiszczenia kary pieniężnej określonej w ustawie nie jest bowiem następstwem realizacji przepisów, a jest wynikiem ich naruszenia. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów – wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzegania przepisów prawa i zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych. Przepisy ustawy SENT zostały tak ukształtowane, że przewidziana w ustawie wysokość kary uwzględnia stopień uchybienia. Niedokonanie zgłoszenia przewozu towaru w systemie SENT, za które odpowiedzialny był przewoźnik, ma wbrew twierdzeniom Spółki o nieistotności tego czynu, charakter poważny, ponieważ uniemożliwiało monitorowanie przewozu spornego ładunku, a zatem niweczyło cel ustawy. O wadze tego naruszenia również świadczy określona przez ustawodawcę wysokość kary (20.000 zł). W świetle tego celu nie można uwzględnić, że Spółka jest legalnie działającym przedsiębiorcą i opłaca podatki a wysokość kary jest niewspółmierna do naruszenia. Przyjmowanie takich założeń czyniłoby ustawę SENT całkowicie nieskuteczną i iluzoryczną.
W kontekście przesłanki "interesu publicznego" DIAS w Łodzi zauważył, że brak zgłoszenia przewozu towaru w systemie SENT godzi w bezpieczeństwo społeczeństwa jako nadrzędnej wartości wspólnej i nie może być traktowany jako uchybienie formalne. Obowiązek przesłania zgłoszenia przez przewoźnika do rejestru w systemie SENT przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju stanowi podstawową czynność umożliwiająca organom KAS sprawowanie w czasie rzeczywistym właściwego monitoringu drogowego towarów i zapewnienie bezpieczeństwa całego przewozu, od momentu jego rozpoczęcia. Brak takiego zgłoszenia praktycznie udaremnia sprawowanie kontroli nad przewozem towarów wrażliwych i godzi w podstawowe założenia i cel ustawy SENT. W interesie publicznym natomiast jest to, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty trudniące się przewozem towarów objętych systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. Niestaranność w zakresie stosowania przepisów prawa nie może obciążać całego społeczeństwa w skutkach z nich wynikających. W interesie publicznym z poszanowaniem zasady sprawiedliwości nie leży takie stosowanie przepisów ustawy, które polegać miałoby na każdorazowym zwalnianiu podmiotów objętych regulacjami tej ustawy od odpowiedzialności za oczywiste naruszenia, wynikające z niedbałego podejścia do realizacji jej postanowień czy zaniedbania polegającego na nieanalizowaniu przepisów związanych z transportem drogowym. Każde takie naruszenie, które nawet w konsekwencji nie spowoduje uszczupleń podatkowych, generuje po stronie organów KAS konieczność prowadzenia dodatkowych czynności, postępowań, które z kolei powodują powstanie dodatkowych kosztów obciążających Skarb Państwa, a więc całe społeczeństwo, co z całą pewnością nie leży w interesie publicznym. Oceny tej nie zmienia podnoszona w odwołaniu okoliczność dokonania legalnego przewozu oraz brak uszczupleń należności Skarbu Państwa. NŁUC-S ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa i w ich granicach, a z drugiej strony przewoźnik obowiązany jest do działania zgodnego z prawem, w tym także do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, określonych w ustawie.
DIAS w Łodzi zwrócił uwagę, że w pojęciu interesu publicznego mieści się zaufanie obywatela do organów państwa (władzy publicznej). Nawet jednostkowe naruszenie przepisu w efekcie którego istnieje obowiązek prawny nałożenia kary pieniężnej i kara ta zostaje nałożona przez uprawniony organ, nie może świadczyć o naruszeniu zasady zaufania do organów władzy publicznej. W przeciwnym razie każda negatywna decyzja organów uprawnionych do wydawania decyzji m naruszałaby zasadę zaufania.
Zdaniem organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół kontroli nr MKR202400520643/SENT z 21 września 2024 r., zlecenia transportowego Speditionsauftrag nr [...], dokumentu dostawy Delivery Note nr [...] z 10 września 2024 r., dokumentacji fotograficznej przewożonego towaru, w pełni odzwierciedla stan faktyczny i niepodważalnie dowodzi, że przedmiotem przewozu był środek chemiczny o nazwie SudranolR HD 35, klasyfikowany do kodu CN 3824 99 92, w ilości 1060 kg, czyli towar objęty obowiązkiem przemieszczania na podstawie zgłoszenia SENT. Materiał dowodowy umożliwia ocenę przesłanek uzasadniających wdrożenie procedury pozwalającej na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika, których w realiach rozpatrywanej sprawy DIAS w Łodzi nie stwierdził. W odniesieniu do wyjaśnienia i dowodów przedłożonych przez Spółkę (przy piśmie z 21 lutego 2025 r.) na okoliczność uchybienia w braku zgłoszenia spornego towaru, jako niewynikającego ze świadomego działania lub zaniechania Spółki, lecz spowodowanych pasmem omyłkowych zdarzeń, DIAS w Łodzi przyjął jako swoją ocenę NŁUC-S przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przewoźnik (firma transportowa) odpowiada za przewóz towaru i zgodnie z przepisami (np. Konwencją CMR dla transportu międzynarodowego art. 6 i art. 8) powinien znać podstawowe informacje o przesyłce, jak: rodzaj towaru, jego ilość, sposób pakowania, ew. czy są co do niego jakieś szczególne wymagania (np. ADR – towary niebezpieczne). Przy przyjęciu towaru jest obowiązany sprawdzić dokładność danych listu przewozowego dotyczących ilości sztuk, jak również ich cech, numerów, widoczny stan towaru i jego opakowania. Jeżeli przewoźnik nie ma możliwości należycie skontrolować danych rzeczywistych (np. z uwagi na zaplombowane lub zamknięte opakowanie), powinien odnotować to w liście przewozowym. Przewoźnik powinien zatem zachować należytą staranność, w tym przed rozpoczęciem przewozu upewnić się jaki towar został załadowany i czy jest zgodny z otrzymaną przez niego dokumentacją przewozową. Wyjaśnienia o braku wiedzy Spółki co do omyłkowego umieszczenia w środku transportu towaru, którego nie zgłoszono do systemu SENT, są nie do zaakceptowania i nie usprawiedliwiają zachowania Spółki, zawodowo trudniącej się od 2011 r. przemieszczaniem towarów w ramach przewozu międzynarodowego. Organ zauważył, że zachowanie takie nie było jedynym, incydentalnym zdarzeniem, ponieważ jak ustalono, za brak dokonania zgłoszenia SENT, a więc za naruszenie przez Spółkę art. 7 ust. 1 ustawy SENT, Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją nr 418000-COP.4823.336.2023.19.ZMA z 29 sierpnia 2024 r. odstąpił od nałożenia kary pieniężnej, stwierdzając tego samego rodzaju naruszenie. Również w przeszłości stwierdzone były inne uchybienia przez Spółkę obowiązkom SENT o charakterze bardzo poważnym, takie jak brak przedstawienia towaru wraz z środkiem transportu do kontroli czy brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. Powyższe świadczy o braku staranności w wywiązywaniu się ze swoich obowiązków ustawowych oraz braku skutecznych procedur zaradczych, zapobiegających tego samego rodzaju naruszeniom ustawy SENT.
DIAS w Łodzi podkreślił, że określona w ustawie SENT odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów "wrażliwych" ma charakter obiektywny, a więc jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli danego podmiotu. Przepisy ustawy SENT zostały tak ukształtowane, że wysokość kary uwzględnia stopień uchybienia, bowiem wysokość kar pieniężnych została zróżnicowana w zależności od tego, czy naruszenie polega na braku zgłoszenia (20.000,00 zł), braku zgłoszenia konkretnych danych (10.000,00) zł, czy danych innych niż dotyczących towaru, z wyjątkiem nr. rejestracyjnego środka transportu (2.000,00 zł), za niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem SENT (10.000,00 zł). Zasada proporcjonalności nie może służyć ochronie interesu wynikającego z naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy nienałożenie na Spółkę kary pieniężnej za stwierdzone uchybienie byłoby zachwianiem zasady proporcjonalności i stawianiem jej w pozycji uprzywilejowanej względem innych podmiotów, które naruszają przepisy ustawy SENT. W ocenie organu brak zgłoszenia SENT nie stanowi, wbrew twierdzeniom strony, nieistotnego błędu formalnego. Wprost przeciwnie stanowi istotne zagrożenie w bezpieczeństwie realizowanego przewozu w oparciu o przedmiotowe zgłoszenie SENT, szczególnie gdy przedmiotem przewozu są odpady, którymi obrót powoduje wiele naruszeń groźnych dla środowiska naturalnego.
W związku z powyższym DIAS w Łodzi uznał, że zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zaistnienia przesłanki interesu publicznego jest nieuzasadniony.
Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 187 § 1 O.p. poprzez porzucenie obowiązku wyczerpującego zbadania sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy dostarczył wyczerpujących podstaw do stwierdzenia, że Spółka jako przewoźnik nie dokonała zgłoszenia towaru do rejestru SENT, przed rozpoczęciem przewozu, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy SENT. Jednocześnie nie udokumentowała istnienia "ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego", które zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Powyższe potwierdza także prowadzone z urzędu postępowanie NŁUC-S w zakresie czy zaistniały przesłanki powodujące możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Postępowanie przeprowadzono z zachowaniem zasad postępowania dowodowego określonego w ustawie SENT i O.p., a ocena zgromadzonych dowodów mieści się w granicach określonych w art. 191 O.p. Również uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 210 § 1 i 4 O.p.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy SENT, DIAS w Łodzi zauważył, że zarzut jego błędnej wykładni jest niezasadny bowiem przepis ten nie był podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu II instancji Ax. Sp. z o.o. z siedzibą w O. podniosła następujące zarzuty:
a) naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 187 § 1 O.p. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zbadania sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie, w szczególności pominięcie faktu, iż naruszenie przepisów przez skarżącą było spowodowane wprowadzeniem jej w błąd przez osobę trzecią. Przewóz towaru objętego monitorowaniem bez zgłoszenia nie wynikał ze świadomego (intencjonalnego) działania bądź zaniechania przewoźnika, lecz był związany z omyłką podmiotu dokonującego załadunku pojazdu (załadowcy, magazyniera);
b) błędną wykładnię art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisów ustawy SENT, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość jest niewspółmierna do naruszeń skarżącej, podczas gdy nie doszło do żadnych uszczupleń należności publicznoprawnych;
c) błędną wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy SENT przez:
- pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu publicznego" zasad: proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania, że zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;
- pominięcie w ocenie pojęcia "ważnego interesu publicznego" rzeczywistej intencji ustawodawcy, co doprowadziło do nieodstąpienia od nałożenia kary pomimo nieuszczuplenia Skarbu Państwa w zakresie podatku akcyzowego, opłaty paliwowej i
podatku od towarów i usług;
d) naruszenie art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez jego niezastosowanie w sprawie i nałożenie kary za czyn nieistotny z punktu widzenia bezpieczeństwa podatkowo-prawnego należności podatkowych, co stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności wyrażoną również w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej i wynikającej z orzecznictwa TSUE, zgodnie z którą spośród możliwych do zastosowania środków działania przez administrację podatkową należy dokonywać wyboru tych, które są skuteczne, a zarazem najmniej uciążliwe dla podatników, a w każdym razie są uciążliwe nie bardziej niż jest to niezbędne do osiągnięcia wskazanych celów, do których środki te zmierzają.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę DIAS w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli objęta jest decyzja przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł za niedokonanie zgłoszenia SENT przez Ax. środka chemicznego o nazwie SudranolR HD 35, klasyfikowanego do kodu CN 3824 99 92, w ilości 1060 kg.
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy SENT. Zgodnie z 22 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT w przypadku niedokonania zgłoszenia przez przewoźnika – na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. W kontrolowanej sprawie wystąpił przypadek niewykonania obowiązku określonego w art. 7 ust. 1 ustawy SENT. W myśl tego przepisu w przypadku przewozu towaru z terytorium jednego państwa członkowskiego na terytorium drugiego państwa członkowskiego albo państwa trzeciego przewoźnik jest obowiązany przesłać do rejestru, przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, zgłoszenie i uzyskać numer referencyjny dla tego zgłoszenia.
W realiach sprawy jest poza sporem, że strona skarżąca była przewoźnikiem towaru z terytorium Niemiec na Litwę podlegającego obowiązkowej rejestracji w systemie SENT. Ax. Sp. z o.o. zgłosiła do systemu monitorowania drogowego przewóz towar w postaci olejów mineralnych, klasyfikowanych do kodu CN 2710. Powyższego nie uczyniła w odniesieniu do przewożonego środka chemicznego o nazwie SudranolR HD 35, klasyfikowanego do kodu CN 3824 99 92, w ilości 1060 kg, który to towar objęty był obowiązkiem przemieszczania na podstawie zgłoszenia SENT. Do ww. środka odnosiło się zlecenie transportowe Speditionsauftrag nr [...] gdzie wysyłającym był niemiecki podmiot Bx. a odbiorcą estońska firma Cx. posiadająca adres na Litwie. Na zbiorniku ww. umieszczona była koperta, zawierająca dokument dostawy. Bez wątpienia stwierdzone naruszenie nie jest skutkiem ponadprzeciętnych i losowych okoliczności bowiem konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków nałożonych ustawą SENT jest powszechnie znana podmiotom, do których jest skierowana, tj. wysyłającym, odbierającym, w tym przewoźnikom i kierującym środkiem transportu. Organ II instancji prawidłowo ocenił, że o ważnym interesie przewoźnika nie może przesądzać to, że zlecenie przewozu tego towaru było datowane na 25 września 2024 r. i w związku z tym jego realizacja w dniu kontroli 21 września 2025 r. stanowiła wyłącznie oczywistą omyłkę oraz, że ewidentną omyłką było umieszczenie przez załadowcę w przestrzeni ładunkowej towaru, który w ogóle nie był przedmiotem ww. zlecenia. Równie słuszna jest konstatacja, że przesłanki ważnego interesu przewoźnika nie dowodzi to, że ładunek, który nie został zgłoszony do systemu SENT, nie spowodował uszczuplenia należności podatkowych.
W ocenie Sądu podkreślić należy, że przepisy ustawy SENT przewidują sankcje pieniężne za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu i na jego rzecz. Twierdzenie skarżącej odnośnie braku świadomości co do charakteru przyjmowanej do przewozu przesyłki należy uznać za całkowicie bezzasadne. Strona skarżąca jest przedsiębiorcą, który jest zobowiązany do prowadzenia działalności gospodarczej z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawodawca w przepisach ustawy SENT wprowadził "klauzule generalne" umożliwiające uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Rodzajem takiej klauzuli jest przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiący, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego albo podmiotu odbierającego lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego albo podmiotu odbierającego lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. W kontekście systemowym tę klauzulę odczytywać należy jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej regulowanej ustawą SENT. Nie ulega również wątpliwości, że treść art. 22 ust. 3 ustawy SENT uzasadnia wniosek, że ustawodawca posłużył się instytucją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, z istoty którego wynika pozostawienie organowi swobody wyboru konsekwencji prawnych.
Przepis ten określając materialnoprawne przesłanki będące podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej odsyła do pojęć niedookreślonych jakimi są "ważny interes przewoźnika" lub "interes publiczny". Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej powołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do ww. pojęć jest uznanie wyjątkowości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. II GSK 1052/20, z 12 marca 2020 r. II GSK 1464/19, CBOSA).
Nie budzi wątpliwości, że ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jedynie nadzwyczajne, losowe sytuacje, takie jak utrata możliwości wywiązania się ze zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Pojęcie "ważny interes przewoźnika" należy interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp. Z kolei zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie podkreśla się, że interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej (por. wyroki NSA: z 28 sierpnia 2019 r. II GSK 360/1, z 13 lutego 2020 r. II GSK 1498/19, CBOSA).
Ustawodawca używając w art. 22 ust. 3 ustawy SENT słowa "ważny" wskazał ma wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na interes wysyłającego odbiorcy lub przewoźnika. W ocenie Sądu zwrot "ważny interes przewoźnika" nie dotyczy tylko nadzwyczajnych okoliczności, ale powinien uwzględniać również trudną sytuację ekonomiczną przewoźnika. Oczywiście nie każde trudności finansowe przewoźnika mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej lecz tylko takie, które wiązałyby się z zagrożeniem dla jego interesu w tym bytu firmy. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały analizy sytuacji ekonomicznej strony skarżącej. Ze sprawozdań finansowych wynika, że Spółka za rok 2023 wypracowała zysk netto wyższy niż w roku 2022 ale wyższy niż w 2021 r., nie posiada zaległości podatkowych i nie toczy się wobec niej postępowanie podatkowe czy egzekucyjne, nie posiada zaległości w dochodach scentralizowanych; nie ma zaległości i nie jest wobec niej prowadzone postępowanie egzekucyjne; w zakresie składek ZUS; liczba pracowników zgłoszonych do ubezpieczeń sukcesywnie rośnie i wyniosła w styczniu 2025 r. 137 osób, a jej flota transportowa obejmuje 118 pojazdów. Powyższe dane organy obu instancji prawidłowo oceniły jako świadczące stabilności sytuacji Spółki pozwalającej jej na realizowanie zadań, dla których została zawiązana. Strona skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła dokumentów mogących podważyć powyższy wniosek, nie zakwestionowała również w inny sposób ustaleń organu zawartych w zaskarżonej decyzji.
Każda kara pieniężna niesie za sobą określoną dolegliwość finansową dla firmy wpływając na jej sytuację ekonomiczną. Taki jest jeden z celów jej wymierzenia w następstwie stwierdzenia naruszenia nałożonych przez ustawodawcę obowiązków. Poczynione przez organ ustalenia dotyczące sytuacji finansowej strony skarżącej pozwalają przyjąć, że w tym przypadku kara pieniężna nie stanowi zagrożenia dla interesów skarżącej spółki, w tym dla jej bytu.
Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że nie została spełniona również druga przesłanka określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny. Na pojęcie interesu publicznego składa się zarówno zasada powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu Państwa, jak również proporcjonalność nałożonej kary, skutków, jakie może pociągnąć za sobą niewypełnienie nałożonego obowiązku oraz cel, jakiemu służy realizacja danego obowiązku, a który niewątpliwie jest związany z celem, jakim kierował się ustawodawca wprowadzając określone regulacje prawne.
Z przywołanego przez organ uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Służy temu objęcie kontrolą wszystkich podmiotów biorących udział w obrocie tymi towarami, w tym podmiotów wysyłających, podmiotów odbierających, jak również przewoźników, z czym związane jest nałożenie dodatkowych obowiązków. Potrzeba wprowadzenia ustawy wynikała z konieczności zapewnienia lepszej ściągalności należnych podatków, przeciwdziałaniu ich wyłudzeń czemu miało służyć powiązanie przepływu dokumentów oraz faktycznego przepływu towaru oraz ułatwienie walki z "szarą strefą". Kary przewidziane w ustawie SENT są na tyle wysokie, by niedopełnienie obowiązków z niej wynikających było dla podmiotów "nieopłacalne", miało działanie odstraszające i prewencyjne. W interesie publicznym leży powszechne, prawidłowe stosowanie przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw przepisów prawa. Przyjęte rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Strona jako profesjonalny przedsiębiorca powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad pracownikami, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu takie okoliczności nie zachodzą. Zdaniem Sądu nie jest uzasadnione w niniejszej sprawie odwoływanie się do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT czy uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno porównywać z sytuacją, gdy wymagane w dacie kontroli zgłoszenie w odniesieniu do określonego ładunku nie zostało dokonane w ogóle. Zważyć należy, że brak takiego zgłoszenia jest jednym z najcięższych naruszeń, które w istocie uniemożliwiało realizację celów ustawy SENT. Fakt zgłoszenia przewozu towaru w systemie SENT już po stwierdzeniu naruszenia nie zmienia przedstawionej oceny. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy SENT, daje organom możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów oraz umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów biorących udział w przewozie towarów wrażliwych i rodzaju wykonywanego przewozu. Brak zgłoszenia jeśli nie umożliwiał, to niewątpliwie znacząco utrudniał monitorowanie przewozu towaru i kontrolę łańcucha dostaw, a w efekcie prawidłową kontrolę obowiązków podatkowych związanych z tego rodzaju towarem. Takie zachowania nie mogą być postrzegane jako zgodne z interesem publicznym.
W ocenie Sądu organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich trafne wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy zgromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy i nieobiektywny. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 210 § 4 O.p. Z przedstawionych względów, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
d.cz.