III SA/Łd 634/25

III SA/Łd 634/25 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 , art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 2 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na pismo Dyrektora Przedszkola [...] z dnia 3 lipca 2025 roku Nr L.dz.45/W/25 w przedmiocie przeniesienia dziecka do innej grupy wiekowej w przedszkolu postanawia: 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić D. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowanego 1 sierpnia 2025 r. pod poz. 2806.
Uzasadnienie
III SA/Łd 634/25
Uzasadnienie
Pismem z 3 lipca 2025 r. Dyrektor Przedszkola [...], w odpowiedzi na pismo D. S. z 30 czerwca 2025 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji komisji rekrutacyjnej/dyrekcji w sprawie przeniesienia dziecka do innej grupy wiekowej", poinformował, że podtrzymuje decyzję o przydzieleniu jej syna – J. S. (ur. ...) do grupy 5-6 latków w Przedszkolu [...] od 1 września 2025 r.
Na powyższe pismo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D. S. - matka J. S.. Podała, że zaskarża rozstrzygnięcie Dyrektora w całości i zarzuca mu naruszenie:
1/ art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 1043),
2/ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2023 r. poz. 2736),
3/ § 3 pkt 1a oraz 8 Statutu Przedszkola [...],
4/ art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka z 20 listopada 1989 r. (Dz.U. 1991 Nr 120, poz. 526)
5/ art. 32 Konstytucji RP,
6/ art. 153 ust. 1 i 2 oraz art. 158 ustawy - Prawo oświatowe poprzez ich niezastosowanie.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola [...] wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1/ decyzje administracyjne;
2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a).
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Skarga jest bowiem dopuszczalna wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego, została wniesiona przez uprawniony podmiot oraz przeciwko podmiotowi, którego działalność (ewentualnie bezczynność lub przewlekłość) w zakresie objętym przedmiotem sprawy została poddana kontroli sądowej, spełnia wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem niniejszej skargi jest przeniesienie przez dyrektora przedszkola wychowanka przedszkola - syna skarżącej - do innego oddziału z dniem 1 września 2025 r. W ocenie Sądu przedmiot skargi nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oczywiste jest również, że zaskarżone rozstrzygnięcie dyrektora nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 do 7 p.p.s.a.
Aby wydać decyzję administracyjną, organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, wynikającą z ustawy, a przy tym nie wyinterpretowaną w drodze wykładni.
W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest również "innym aktem i czynnością" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowanych do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określone i zindywidualizowane uprawnienie, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisów prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.
Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 p.o. dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz.
Stanowisko dyrektora jest stanowiskiem kierowniczym (art. 62 ust. 1 p.o.). Wobec tego do głównych jego zadań należy kierowanie działalnością jednostki oraz reprezentowanie jej na zewnątrz. Artykuł 68 ust. 1 pkt 1 p.o. stanowi jednocześnie o obowiązku ciążącym na dyrektorze w zakresie organizowania całokształtu działalności szkoły lub placówki. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, liczba dzieci w oddziale przedszkola wynosi nie więcej niż 25. Oddział przedszkola obejmuje dzieci w zbliżonym wieku, z uwzględnieniem ich potrzeb, zainteresowań, uzdolnień oraz rodzaju niepełnosprawności. Przepisy prawa oświatowego nie regulują zasad zmiany oddziału przez dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym. Kwestie te zazwyczaj powinny być uregulowane w statucie placówki. Niemniej brak takich regulacji nie stanowi przeszkody, by takiego przeniesienia dokonać. Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przeniesienie ucznia przedszkola może dotyczyć zarówno młodszej, jak i starszej grupy, a także grupy równoległej, jeśli w przedszkolu funkcjonują np. dwa oddziały trzylatków, czterolatków, pięciolatków czy sześciolatków. Zmiana najczęściej odbywa się na wniosek rodziców, ale inicjatywę mogą również zgłosić nauczyciel oddziału, specjalista pracujący z dzieckiem, a także dyrektor placówki na podstawie obserwacji. Jeżeli statut przedszkola nie precyzuje zasad zmiany oddziału, decyzję o przeniesieniu dziecka podejmuje dyrektor placówki. Podstawową jednostką organizacyjną Przedszkola [...] jest oddział złożony z grupy dzieci według zbliżonego wieku. Zasady doboru dzieci do grupy mogą być rozszerzone o kryteria, m.in. potrzeb indywidualnych dzieci, ich zainteresowań i uzdolnień lub trudności w rozwoju. Zgodnie z § 8 ust. 1 Statutu, szczegółową organizację wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji przedszkola opracowany przez dyrektora. Arkusz określa m.in. liczbę oddziałów oraz liczbę dzieci w poszczególnych oddziałach. Statut Przedszkola [...] nie zawiera natomiast jakichkolwiek regulacji dotyczących zmiany oddziału przez wychowanka przedszkola. Zarządzeniem nr 3 Rady Pedagogicznej z 30 stycznia 2025 r. został wprowadzony Regulamin Rekrutacji Dzieci do Przedszkola Publicznego Sióstr Służebniczek w Łodzi Zgodnie z jego punktem 11 rozdziału 5 w przypadku konieczności innych zmian, np. przeniesienia do innej grupy, zostawienia dziecka w grupie itp. decyduje komisja rekrutacyjna, kierując się kryterium, jakim jest data urodzenia dziecka w dalszej kolejności innymi kryteriami w zależności od zaistniałych potrzeb.
Żaden przepis ustawy Prawo oświatowe, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2025 r. poz. 881), k.p.a., przepis szczególny, czy w końcu przepis Statutu nie wskazuje, że dyrektor przedszkola publicznego, czy chociażby Komisja Rekrutacyjna, rozstrzygają sprawy związane ze zmianą oddziału przez wychowanka poprzez wydanie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro Dyrektor Przedszkola [...] nie załatwia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Ustawodawca nie przewidział zaskarżenia do sądu administracyjnego zmiany oddziału przedszkola przez jego wychowanka. Wobec tego należy stwierdzić, że przedmiot skargi nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych.
Przepisy ustawy Prawo oświatowe posługują się takimi sfomułowaniami, jak "postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli" (art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1), czy "przyjmuje się do publicznego przedszkola" (art. 130 ust. 1, art. 131 ust. 1) oraz "lista kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danego publicznego przedszkola", a nie do określonego oddziału. Świadczy o tym także brzmienie art. 131 ust. 2, ust. 7, art. 153 ust. 1, art. 158 ust. 1, 2, 3 Prawa oświatowego. Wolne miejsca dotyczą więc całego przedszkola, a nie oddziału. Innymi słowy, "kontynuacja wychowania przedszkolnego" czy "przyjęcie" do publicznego przedszkola" to inne pojęcie niż przydzielenie dziecka do oddziału, względnie pozostawienie dziecka w określonej grupie wiekowej. Zmiana oddziału przez dziecko może nastąpić w trakcie roku szkolnego. Może ona dotyczyć zarówno zmiany na wyższy bądź niższy rocznikowo oddział lub zmiany na oddział równoległy. Postępowanie rekrutacyjne ma natomiast charakter ogólny i obejmuje zbiorczo wszystkie dzieci ubiegające się o przyjęcie do danego przedszkola, bez względu na wiek: "przyjęcie do publicznych przedszkoli" (art. 130 ust. 1), "prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu" (art. 31 ust. 6), "liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu" (art. 131 ust. 2), "postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli", "postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli przeprowadza się co roku na kolejny rok szkolny na wolne miejsca w publicznym przedszkolu" (art. 153 ust. 1), "Komisja rekrutacyjna przyjmuje kandydata do danego publicznego przedszkola" (art. 158 ust. 2). Art. 158 p.o. określa procedurę rekrutacji kandydatów m.in. do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego. Względem odmownych rozstrzygnięć komisji rekrutacyjnej określonych w art. 158 ust. 6 Po. i tylko od tych rozstrzygnięć, rodzic kandydata albo jego przedstawiciel ustawowy mogą wystąpić o uzasadnienie odmowy przyjęcia kandydata do publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, a to z kolei, zgodnie z art. 158 ust. 8 p.o., otwiera drogę prawną do wniesienia odwołania do Dyrektora Publicznego Przedszkola. Następnie - co wynika z art. 158 ust. 9 po. - Dyrektor Publicznego Przedszkola "rozpatruje odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, o którym mowa w ust. 8", natomiast na jego "rozstrzygnięcie" "służy skarga do sądu administracyjnego".
Zatem w treści art. 158 p.o. wyraża się wola ustawodawcy wprowadzenia władczych form rozstrzygania przez Dyrektora Publicznego Przedszkola - i do tego zaskarżalnych do sądu administracyjnego (co wyraźnie wynika z art. 158 ust. 9 p.o.) - tylko w zakresie odmowy przyjęcia do m.in. publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego. Możliwości wniesienia środków zaskarżenia nie przewidziano natomiast względem chociażby decyzji o pozostawieniu dziecka w grupie (oddziale), czy o przydzieleniu go do innej grupy/innego oddziału.
Należy również podnieść, na co wskazywał również Dyrektor w odpowiedzi na skargę, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły i przedszkola. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola "jest generalnym aktem wewnętrznym o charakterze organizacyjnym" (post. WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 355/14). Jest to podstawowy dokument planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności (wyr. WSA w Gliwicach z 5 kwietnia 2018 r., IV SA/G1 38/18). Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli arkusz organizacji przedszkola określa:
1/ liczbę nauczycieli ogółem, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze;
2/ imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz liczbę godzin prowadzonych przez nich zajęć;
3/ liczbę nauczycieli, o których mowa w art. 9d ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2023 r. poz. 984, 1234, 1586, 1672 i 2005);
4/ liczbę pracowników administracji i obsługi, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, oraz etatów przeliczeniowych.
Arkusz organizacyjny przedszkola poza informacjami, o których mowa powyżej określa w szczególności:
1/ liczbę oddziałów;
2/ liczbę dzieci w poszczególnych oddziałach:
3/ tygodniowy wymiar zajęć religii, zajęć języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej lub języka regionalnego, jeżeli takie zajęcia są w przedszkolu prowadzone;
4/ czas pracy przedszkola oraz poszczególnych oddziałów;
5/ ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący przedszkole, w tym liczbę godzin zajęć edukacyjnych i opiekuńczych, zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz innych zajęć wspomagających proces kształcenia, realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli (§ 17 ust. 2 ww. rozporządzenia).
Arkusz organizacji opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Oznacza to, że to dyrektor Przedszkola [...]decyduje w kwestii przydziału dzieci do poszczególnych oddziałów. Oczywiście jest on zobowiązany przy tym stosować się do reguł określonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, jak i do postanowień statutu. Nieuprawnione jest przy tym wskazywanie przez skarżącą na naruszenie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż przepis ten stanowi jedynie, że liczba uczniów w oddziale klas I-III szkoły podstawowej wynosi nie więcej niż 25. Organ prowadzący przedszkole nie ma uprawnienia "do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora przedszkola" (wyr. WSA w Gliwicach z 17 lutego 2021 r., III SA/G1 686/20). Przyjmuje się przy tym, że "ustalanie wiążących wytycznych, poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów" (wyr. WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2020 r., III SA/G1 687/20).
Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej, ale wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.). Zatem wniesiona w tej sprawie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, gdyż tego typu sprawy nie należą do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
ak