III SA/Łd 626/25

III SA/Łd 626/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 350
art. 24, art. 28, art. 30
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 239 § 1 pkt 1 lit. e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, 77 § 1 i 80, art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 6 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 roku sprawy ze skargi I. w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 czerwca 2025 roku nr 421/19/U/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia opłaty prolongacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 maja 2025 roku nr 421/16/U/2025.
Uzasadnienie
Decyzją z 12 czerwca 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję ZUS z 20 maja 2025 r. o odmowie I. z siedzibą w Ł. (zwanej dalej: strona lub skarżąca) wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia opłaty prolongacyjnej.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wnioskiem z 14 maja 2025 r. strona wystąpiła o umorzenie w całości zobowiązań względem ZUS w łącznej wysokości 40 789 214 zł z układu ratalnego 371 z 29 grudnia 2015 r. z następujących tytułów, tj.:
- kwota 14 961 326,84 zł tytułem składek na ubezpieczenie społecznie i fundusz pracy,
- kwota 19 082 583,16 zł tytułem odsetek od nieuregulowanych ww. składek (z uwzględnianiem 29,2%),
- kwota 6 745 304 zł tytułem opłaty prolongacyjnej (z uwzględnieniem 44,02%).
Decyzją z 20 maja 2025 r. ZUS odmówił stronie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku, w części dotyczącej umorzenia opłaty prolongacyjnej.
Pismem z 5 czerwca 2025 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z 12 czerwca 2025 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 20 maja 2025 r. o odmowie stronie wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia opłaty prolongacyjnej.
W uzasadnieniu powyższej decyzji z 12 czerwca 2025 r. ZUS wyjaśnił, że w myśl przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, zwanej dalej: u.s.u.s.) opłata prolongacyjna nie stanowi należności z tytułu składek. Wobec powyższego brak jest możliwości umorzenia jej w trybie przewidzianym przez art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Opłata prolongacyjna ma charakter publicznoprawny, co powoduje, że brak jest również podstaw do jej umorzenia na podstawie art. 55 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ponadto opłata prolongacyjna jest wpłacana w terminach płatności poszczególnych rat, co oznacza, że do dnia ich płatności przedmiotowa opłata jest należnością niewymagalną.
Skargę na powyższą decyzję ZUS złożyła do sądu strona, zarzucając:
I) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy organ ma obowiązek nie tylko ustosunkowania się do złożonego w sprawie wniosku, tak jak w niniejszym postępowaniu, ale i z urzędu dokonać ustaleń w zakresie zgłoszonych zarzutów i faktów;
2) art. 7a k.p.a. poprzez brak zastosowania interpretacji na korzyść wnioskodawcy w przypadku wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy organ ma obowiązek wszelkie wątpliwości interpretacyjne rozstrzygać na korzyść strony;
3) art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie zasady pogłębiania zaufania i braku uwzględnienia w rozstrzygnięciu ewentualnych wątpliwości na korzyść strony i w zakresie podnoszonych zarzutów protestu i odwołania, a także pominięcie w rozstrzygnięciu wniosku odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co stanowi tym samym naruszenie prawa strony do dobrej administracji oraz zasady rzetelności postępowania administracyjnego;
4) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zgłaszanych zarzutów i faktów;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo istnienia wskazanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podstawy materialnoprawnej przedmiotu postępowania w postaci także opłaty prolongacyjnej;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 i art. 28 ust. 4 u.s.u.s. w zawiązku z art. 1, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, iż przesłanką wszczęcia postępowania jest wymagalność opłaty prolongacyjnej oraz iż zakresem ustawowego uprawnienia ulgi nie jest objęta opłata prolongacyjna, podczas gdy w normie art. 28 brak jest przesłanki wymagalności świadczenia objętego wnioskiem o umorzenie, a norma ust. 4 wprost obejmuje zakresem ustawowego uprawnienia opłatę dodatkową.
Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z 12 czerwca 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 20 maja 2025 r.
W odpowiedzi na skargę ZUS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem badania sądu jest decyzja z 12 czerwca 2025 r., wydana w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., utrzymująca w mocy decyzję ZUS z 20 maja 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty prolongacyjnej.
W ocenie sądu błędne jest stanowisko ZUS jakoby z przepisów u.s.u.s. nie wynikała możliwość umorzenia opłaty prolongacyjnej, ponieważ nie stanowi ona należności z tytułu składek.
Należy podkreślić, iż w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ustawodawca, chcąc określić wspólnym terminem "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę", posłużył się pojęciem "należności", a nie "należność", co oznacza, że wszystkie ww. elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności. Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek". Ponadto, przedstawiona powyżej interpretacja pojęcia "należności z tytułu składek" oraz ocena dopuszczalności umorzenia niektórych należności, znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej jako: ordynacja podatkowa). Przepisy Ordynacji podatkowej posługują się terminem zaległości podatkowej. Pojęcie zaległości podatkowej obejmuje podatek, ratę podatku lub zaliczkę, które nie zostały zapłacone w terminie (art. 51 ordynacji podatkowej). Instytucją odrębną od zaległości podatkowej są odsetki za zwłokę oraz opłata prolongacyjna (odpowiednik dodatkowej opłaty). Wynika to z art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ podatkowy może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z przepisu tego wynika, iż organ podatkowy może umorzyć samą zaległość podatkową, odsetki za zwłokę od zaległości lub opłatę prolongacyjną (m.in. wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2004 r., III SA 444/03, Monitor Podatkowy 2004 nr 8, s. 4). Organ podatkowy ma zatem możliwość wyboru, czy umorzy wszystkie wymienione powyżej należności, czy tylko niektóre. Zasadę wynikającą z wykładni językowej art. 67a § 1 pkt 3 ordynacji podatkowej modyfikuje art. 67a § 2 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa. Przepis ten wprowadza wyraźnie zasadę proporcjonalnej redukcji zaległości podatkowej oraz odsetek za zwłokę. Przepis ten jest analogiczny do rozwiązania przyjętego w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, OSNP 2007, nr 7-8, poz. 111). Należy zatem uznać, że wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek", regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej, należy uznać, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s.
Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony, tzn. umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s.
Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek". Nie stanowi to jednak, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s., umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08, LEX nr 470078; wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08, LEX nr 484061).
Zgodzić się więc należy ze skarżącą, że każda z należności wymienionych w art. 28 u.s.u.s. jest należnością z tytułu składek i brak jest podstaw do przyjęcia, że opłata prolongacyjna nie wchodzi w skład tego pojęcia, tym samym stanowisko zaprezentowane przez ZUS w niniejszej sprawie jest błędne.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien uwzględnić stanowisko sądu zaprezentowane wyżej, odnoszące się do kwestii możliwości umorzenia samej opłaty prolongacyjnej. ZUS przeprowadzi zatem niezbędne postępowanie wyjaśniające, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a następnie, biorąc pod uwagę jego ustalenia oraz treść zapadłego w sprawie orzeczenia sądowego, wyda prawidłową pod względem merytorycznym i procesowym decyzję administracyjną oraz uzasadni ją w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, wobec naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i 4 u.s.u.s., sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7a i 8 k.p.a., należy wskazać, iż wskazywały one na pominięcie przez organ zasady ogólnej, że niejasności dotyczące treści przepisów prawa powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Wskazać trzeba, że tak skonstruowany zarzut jest w realiach tej sprawy zarówno nietrafiony, jak i bezprzedmiotowy, choć okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Wypada przypomnieć, że wspomniana zasada ogólna ma zastosowanie w ściśle ograniczonych przypadkach, tj. odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Istotą sprawy było natomiast przyznanie uprawnienia w formie umorzenia opłaty prolongacyjnej, co oznacza, że ta kategoria spraw nie mieściła się w granicach ww. zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego kwestia ta okazała się de facto bezprzedmiotowa, ponieważ organ orzekający w sprawie nie tyle dokonał wykładni na niekorzyść strony, spośród kliku potencjalnie możliwych opcji interpretacyjnych, co po prostu dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, na co wskazał sąd w niniejszym orzeczeniu, powołując się przy tym na orzecznictwo sądu wyższej instancji.
Sąd zaniechał natomiast orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że skarżąca z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś w sprawie występowała osobiście bez profesjonalnego pełnomocnika.
d.j.