III SA/Łd 613/22

III SA/Łd 613/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 53 par. 1 i 2a, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 203, art. 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 20 ust. 1a, art. 91 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzx ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Dnia 28 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant, , Asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 23 listopada 2021 roku nr LIV/367/2021 w sprawie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu oddala skargę.
Uzasadnienie
23 listopada 2021 r., na podstawie art. 19 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2019 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", Rada Miejska w Sieradzu podjęła uchwałę nr LIV/367/2021 w sprawie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu. Na mocy § 1 wskazanej uchwały Rada Miejska w Sieradzu odwołała z funkcji wiceprzewodniczącego A.P.G.
W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.G. zarzucił, że jej podjęcie nastąpiło w istotnym naruszeniem prawa, przybierającym charakter rażący.
Zdaniem skarżącego nie został spełniony żaden z wymogów określonych w art. 19 ust. 4 u.s.g. i § 39 ust. 1, 4, 5, § 40 uchwały nr LVI/389/2018 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 14 września 2018 r. w sprawie statutu Miasta Sieradza, zwanej dalej "statutem Miasta Sieradza". Nie wybrano komisji skrutacyjnej. Nie użyto kart do głosowania. Nie ustalono regulaminu głosowania. Nie sporządzono ani nie odczytano protokołu. Nie załączono do protokołu z sesji kart do głosowania i protokołu komisji skrutacyjnej. Sesja Rady Miejskiej w Sieradzu została zwołana na 23 listopada 2021 r. przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Sieradzu w trybie zdalnym, zgodnie z art. 15zzx ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o COVID-19". Sesja odbywała się z wykorzystaniem tabletów udostępnionych radnym, za pośrednictwem systemu elektronicznego – aplikacji eSESJA. W ten sposób przeprowadzono głosowanie w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu. Tymczasem, jak stanowi § 39 ust. 2 zdanie pierwsze statutu Miasta Sieradza, w głosowaniu tajnym nie wykorzystuje się systemu elektronicznego. Nie tylko więc nie dochowano przy podejmowaniu uchwały obowiązków proceduralnych, ale również naruszono wyraźny i wprost sformułowany zakaz wykorzystania systemu elektronicznego w takim głosowaniu. Rada Miejska w Sieradzu miała możliwość dostosowania przepisów statutu naruszonych w związku z podjęciem uchwały. Sposobność ku temu miała podczas tej samej sesji, w czasie której podjęto zaskarżoną uchwałę. Przyjęto (wprowadzając do przedłożonego radzie projektu poprawki) statut Miasta Sieradza w nowym brzmieniu. Przepisy dotyczące głosowania tajnego pozostawiono jednak w niezmienionym brzmieniu. Naruszono zarówno wymogi trudne do pogodzenia ze zdalnym trybem obradowania i niemożliwe do zrealizowania w oparciu wyłącznie o stosowane przez Radę Miejską w Sieradzu oprogramowanie, jak i te, których spełnienie w warunkach obradowania zdalnego nie nastręczałoby żadnych przeszkód. Pominięto powołanie komisji skrutacyjnej, czy ustalenie regulaminu głosowania. Wobec braku klauzuli derogacyjnej zawartej w ustawie można byłoby ewentualnie podnosić, że reguły kolizyjne nakazywałyby odmówić zastosowania przepisów statutu Miasta Sieradza, które nie dają się pogodzić ze zdalnym trybem obradowania, dopuszczonym na podstawie art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19. Można mieć wątpliwości, czy nie było możliwe spełnienie wszystkich wymogów statutu co do głosowania tajnego. Zdalny tryb obradowania może przybierać rozmaite formy. Regulamin głosowania mógł przewidzieć oddawanie głosów na kartach do głosowania dostarczonych przez komisję skrutacyjną i wrzuconych następnie do urny. Część radnych odmówiła udziału w głosowaniu wskazując na jego bezprawność. Rada i przewodnicząca byli świadomi, że istnieją zastrzeżenia co do legalności głosowania, co zlekceważono. Istnieją poważne wątpliwości, czy wykorzystany system elektroniczny może zapewnić rzeczywistą i zupełną tajność głosowania wymaganą przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zapewnienia producenta oprogramowania nie przemawiają za tym w stopniu wystarczającym. Wniosek w sprawie odwołania wiceprzewodniczącego rady, projekt uchwały i sama uchwała nie zawierają żadnego uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi, o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jest natomiast aktem z zakresu administracji publicznej. Skarżący winien był wnieść skargę w terminie 30 dni od daty dowiedzenia się o wydaniu aktu. Skarżący dowiedział się o wydaniu aktu 23 listopada 2021 r. Skarga złożona została wniesiona po terminie i podlega odrzuceniu. Skarżący nie opłacił powyższej skargi. Nie wskazał adres zamieszkania, względnie adresu do korespondencji, jak i nr PESEL.
Zdaniem organu administracji uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co potwierdził również Wojewoda Łódzki w ramach nadzoru. Sesja Rady Miejskiej w Sieradzu 23 listopada 2021 r., podczas której doszło do powzięcia kontrolowanej uchwały, została zwołana i odbyła się w trybie przewidzianym art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19. Powyższy przepis ma charakter regulacji szczególnej związanej ze stanem epidemii. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że nie został on dodany do przepisów ustawy ustrojowej samorządu gminnego, jak i pozostałych szczebli (powiatu i województwa). Skoro racjonalny ustawodawca przewidział w art. 15zzz ustawy o COVID-19 możliwość odbywania sesji i podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to uznać należy, że przepis art. 15zzx ustawy o COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec rozwiązań zawartych w obowiązujących ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego. Reguły wykładni wobec tego wskazują, że przepis szczególny deroguje przepis ogólny. W tym przypadku przepisem ogólnym derogowanym przez art. 15zzx ustawy o COVID-19 jest § 39 statutu Miasta Sieradza.
W związku z zarządzeniem przez przewodniczącą, że sesja 23 listopada 2021 r. odbędzie się w trybie zdalnym i wobec uchylenia § 39 ust. 1-5 Statutu Miasta Sieradza przez przepis art. 15 zzx ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, kontrolowana uchwała musiała pod względem prawnym spełniać wymogi ogólne stawiane procedurze wyboru wiceprzewodniczącego przez przepis art. 19 ust. 1 u.s.g. Legalne powzięcie tego aktu wymagało zatem wniosku o odwołanie pochodzącego od co najmniej 1/4 ustawowego składu rady i oddania za nim bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, przy spełnienia warunku tajności głosowania. Wniosek o odwołanie radnego A.G. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu został sporządzony w formie pisemnej i podpisany przez wymaganą ustawą liczbę radnych. Uzyskał w głosowaniu bezwzględną większość, a głosowanie było tajne. Spełnienie warunku tajności głosowania polega na zapewnieniu radnemu możliwości oddania głosu bez wglądu innych osób. Rada Miejska w Sieradzu do obsługi swoich obrad wykorzystuje nowoczesny system komputerowy o nazwie eSesja, którego dostawcą jest spółka [...] Sp. z o.o. w P. Program ten zawiera liczne opcje dotyczące sposobu głosowania, a jedną z nich jest możliwość przeprowadzenia głosowania tajnego. Dokładnie z takiego trybu skorzystała Rada Miejska w Sieradzu podejmując kontrolowaną uchwałę 23 listopada 2021 r. Jeszcze przed terminem sesji 23 listopada 2021 r. zwrócono się do dostawcy oprogramowania z prośbą o wyjaśnienie, czy system eSesja w przypadku przeprowadzenia głosowania skonfigurowanego jako tajne, daje możliwość uzyskania informacji na temat tego kto jak głosował. W następstwie powyższego uzyskano oświadczenie dostawcy z 16 listopada 2021 r., w którym wskazano, że przeprowadzenie głosowania za pomocą systemu eSesja przy konfiguracji jako tajne, uniemożliwia uzyskanie informacji na temat tego, w jaki sposób głosowali poszczególni radni. Dostawca wyjaśnił, że nawet on nie ma możliwości ustalić, jakie konkretnie głosy zostały oddane przez poszczególnych radnych. Głosowania w trybie tajnym przeprowadzane są przy wykorzystaniu połączeń szyfrowanych, dzięki czemu oddanie głosu powoduje jego automatyczną anonimizację – wartość głosu zostaje odseparowana od identyfikatora użytkownika. Aplikacja eSesja zapewnia automatyczne zliczenie wszystkich oddanych głosów i podaje wyniki konkretnych głosowań. Posługiwanie się tym systemem wyłączało potrzebę powołania komisji skrutacyjnej. W tym wypadku funkcję komisji spełnił system eSesja. Radny nie stawia zarzutów wobec ustalenia wyników głosowania przez system, a zatem liczebny wynik głosowania nad sporną uchwałą nie jest kwestionowany.
W piśmie wniesionym z 3 lutego 2023 r. skarżący uzupełnił dotychczasowe stanowisko w sprawie odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę.
Skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do aktów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej nie zaś do aktów lub czynności. Skargę można wnieść w każdym czasie. Nie jest przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 lex specialis względem przepisów aktów prawa miejscowego. Między tymi przepisami zasadniczo nie zachodzą tego rodzaju relacje. Przepisy statutu Miasta Sieradza, naruszone przy podjęciu zaskarżonej uchwały, mają za zadanie realizację celu, określonego w art. 19 ust. 1 u.s.g., czyli tajności głosowania w sprawie wyboru, a na podstawie ust. 4 również odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy. Jedną z równorzędnych form zdalnego obradowania, o których mowa w art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19, obok wykorzystania środków porozumiewania się na odległość, jest obradowanie korespondencyjne. Umożliwiałoby ono zachowanie naruszonych przy podjęciu uchwały przepisów statutu Miasta Sieradza. Wobec rygorów głosowania tajnego, nakładanych przez statut Miasta Sieradza, można było w celu procedowania wniosku zorganizować sesję w trybie stacjonarnym lub dokonać odpowiednich zmian w statucie. Wniosek o odwołanie wiceprzewodniczącego został złożony ad hoc, 23 listopada 2021 r., tj. w dniu sesji. Ani wniosek, ani projekt uchwały nie zawierały uzasadnienia. Rola wiceprzewodniczącego sprowadza się do pozostawania w gotowości do zastąpienia przewodniczącego i pełnienia wówczas jego zadań, którymi są wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Wiceprzewodniczącemu nie służą żadne środki domagania się dopuszczenia do wykonywania obowiązków przewodniczącego – pozostaje to do swobodnego uznania przewodniczącego. Skarżący nie był nigdy wyznaczany do prowadzenia obrad przez przewodniczącą. Nie nastąpiła więc w tym względzie żadna zmiana. Skarżący jest najmłodszym radnym wiekiem w Radzie Miejskiej w Sieradzu. Tylko w wyjątkowej, niezaistniałej dotychczas sytuacji nieobecności przewodniczącej i wszystkich pozostałych wiceprzewodniczących mógłby bez wyznaczenia przez przewodniczącą, z własnej inicjatywy wykonywać zadania jako wiceprzewodniczący. W § 1 obowiązującej uchwały nr III/3/2014 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia liczby Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Sieradzu ustalono liczbę 3 wiceprzewodniczących. Po odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego nie powołano trzeciego wiceprzewodniczącego. Taki stan rzeczy utrzymuje się do chwili obecnej. Kiedy 28 marca 2022 r. podjęto w trybie stacjonarnym i z dochowaniem wymogów statutu Miasta Sieradza uchwałę nr LXI/413/2022 w sprawie odwołania z funkcji wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w Sieradzu B.J. tego samego dnia uchwałą nr LXI/414/2022 wybrano w jej miejsce nowego wiceprzewodniczącego M.G. Pozostawienie "nieobsadzonego" przez innego radnego stanowiska wiceprzewodniczącego, pełnionego przez skarżącego wskazuje wyraźnie, że nawet Rada Miejska w Sieradzu od samego podjęcia zaskarżonej uchwały nie ma przekonania o jej legalności, czemu część spośród radnych dała wyraz odmawiając udziału w głosowaniu. Zgodnie z przepisami uchwały w sprawie ustalenia liczby Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Sieradzu, rada powinna była w miejsce skarżącego powołać nowego wiceprzewodniczącego, alternatywnie znowelizować wskazaną uchwałę określając liczbę wiceprzewodniczących na 2, co jednak nie nastąpiło.
Na rozprawie 28 lutego 2023 r. skarżący i organ administracji podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Z uwagi na sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie zaskarżonej uchwały z uwagi na niezachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi, braki formalne skargi oraz brak wpisu sądowego od skargi wyjaśnić należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
Jak stanowi art. 19 ust. 1 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W myśl art. 19 ust. 4 u.s.g. odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1.
Z art. 19 ust. 2 u.s.g. wynika, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.
W orzecznictwie wskazuje się, że art. 19 ust. 2 u.s.g. ma charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1060/18). Poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2001 r., II SA 1525/00; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18). Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego w stosunku do rady gminy. Rada gminy, jak każdy organ kolegialny, musi mieć swego przewodniczącego i obraduje pod jego kierownictwem. Ani przewodniczący rady, ani jego zastępcy nie są organami gminy. Ich wyłącznym zadaniem jest sprawne organizowanie i prowadzenie prac rady, w tym przewodniczenie obradom rady (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18). Funkcja przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy sprowadza się zatem wyłącznie do organizowania prac oraz prowadzenie obrad rady, co wynika wprost z dyspozycji art. 19 ust. 2 u.s.g. Oznacza to, że wiceprzewodniczący posiada "uprawnienia formalne" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., II SA/Ol 719/20).
Skoro zatem zaskarżona uchwała jest innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, to wbrew stanowisku organu administracji, wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taki akt nie jest ograniczone trzydziestodniowym terminem przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze znowelizowanym brzmieniem art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Brak wpisu sądowego oraz brak wskazania numeru PESEL i adresu zamieszkania lub adresu do doręczeń w razie jego braku stanowią braki skargi podlegające uzupełnieniu odpowiednio w trybie art. 220 § 1 i 3 oraz art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 46 § 2 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie w wykonaniu zarządzeń Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 września 2022 r. skarżący został wezwany do usunięcia wskazanych braków skargi. 26 września 2022 r. doręczono skarżącemu stosowne wezwania. 3 października 2022 r., a więc w terminie, skarżący braki te usunął.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczalna, lecz w ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce, wówczas gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zgodności z prawem podjęcia przez organ stanowiący gminy (Radę Miejską w Sieradzu) uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego przy użyciu elektronicznych środków porozumienia na odległość. Zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia zasady tajności, określonej w art. 19 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. i trybu przeprowadzenia głosowania określonego w § 39 i 40 statutu Miasta Sieradza obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały.
Jak już wyżej wskazano, uchwała w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady gminy ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Uchwała ta stwierdza jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania rady w tym przedmiocie. Tego rodzaju uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. To wynik głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego. Zadaniem wiceprzewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie prac oraz prowadzenie obrad rady, w wypadku gdy zostanie do tego wyznaczony przez przewodniczącego, zaś w sytuacji nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 u.s.g. Wiceprzewodniczący rady nie posiada uprawnień materialnych, a wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe, które w dodatku wykonywać może wyłącznie w zastępstwie przewodniczącego będącego jedynie organem wewnętrznym rady, w sytuacjach określonych w art. 19 ust. 2 u.s.g. Dokonując oceny interesu prawnego radnego odwoływanego z zajmowanej funkcji wiceprzewodniczącego rady gminy, nie sposób więc pominąć, że z woli ustawodawcy kompetencje takiej osoby zostały ściśle ustawowo określone, na co wskazuje użyty w art. 19 ust. 2 u.s.g. zwrot "wyłącznie" do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad, w dodatku jedynie w warunkach określonych w tym przepisie. Zadania wiceprzewodniczącego mają zatem jedynie charakter czynności materialno-technicznych i polegają na organizacji pracy rady. Uchwała w przedmiocie odwołania wiceprzewodniczącego rady ze swej istoty nie ma więc charakteru uchwały merytorycznej podejmowanej przez radę gminy w sprawach należących do jej kompetencji, określonych w przepisach powszechnie obowiązujących. Ta ogólna charakterystyka uchwały o odwołaniu wiceprzewodniczącego rady gminy (a także jego pozycji w radzie), ma znaczenie dla jej oceny przez sąd administracyjny. Ocena ta w pierwszej kolejności musi odnosić się do unormowań ustawowych dotyczących odwołania wiceprzewodniczącego rady, a następnie do regulacji zawartych w statucie z tą uwagą, że nie wszystkie unormowania dotyczące podejmowania uchwał przez radę mogą mieć w tym przypadku zastosowanie, z uwagi na jej przedmiot (por. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., II OSK 242/16).
Jak wynika z akt sprawy, wniosek o odwołanie skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego został złożony 23 listopada 2021 r. przez 10 radnych, którzy na podstawie § 23 ust. 2 statutu Miasta Sieradza wnieśli o wprowadzenie projektu uchwały w tej sprawie do porządku obrad. Do wniosku został załączony projekt zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Sieradzu liczy 21 radnych. Sesja odbywała się z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość przy wykorzystaniu systemu eSesja. W momencie rozpoczęcia sesji Rady Miejskiej w Sieradzu uczestniczyło w niej 20 radnych. Za wnioskiem w sprawie wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały w sprawie odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu głosowało 12 radnych, 7 radnych było przeciw, 1 radny wstrzymał się od głosu, jeden był nieobecny. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Przewodnicząca Rady Miejskiej w Sieradzu poinformowała radnych o tym, że głosowanie będzie tajne. Przewodnicząca i Sekretarz Rady Miejskiej w Sieradzu poinformowali radnych o tym, w jaki sposób zostanie zapewniona tajność głosowania przy użyciu systemu eSesja. Po przedstawieniu projektu uchwały nikt z radnych nie wniósł uwag. Troje radnych, w tym skarżący, oświadczyło, że nie będzie brać udziału w głosowaniu. Za podjęciem zaskarżonej uchwały zagłosowało 11 radnych, 5 radnych było "przeciw", 2 radnych wstrzymało się od głosu, 3 radnych nie zagłosowało w ogóle. Podczas tego głosowania byli obecni wszyscy radni.
Zgodnie z art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.
Z treści art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 wprost wynika, że zdalne zwoływanie i odbywanie sesji oraz podejmowanie uchwał obejmuje dwie formy, to jest z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Oznacza to, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada jednostki samorządu terytorialnego może odbywać sesję oraz podejmować uchwały w jednej z tych dwóch form albo w łączącej je formie hybrydowej.
Regulacja zawarta w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 niewątpliwie stanowi lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz statutu wydanego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Postanowienia statutu, jako aktu prawa miejscowego, nie wyłączają zastosowania przepisów ustawy jako aktu wyższego rzędu. Postanowienia statutu nie mogą też regulować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu. Tym samym regulacji zawartej w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19 należy przyznać pierwszeństwo przed innymi przepisami prawa, z którymi pozostaje ona w sprzeczności, w szczególności aktami niższego rzędu, do których należy statut Miasta Sieradza. Należy przy tym zwrócić uwagę, że pewnie ograniczenia sesji w trybie zdalnym są naturalne, jak chociażby brak możliwości spełnienia wymogu jednoczesnej obecności radnych.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy o COVID-19 sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał, ale także prawo mieszkańców do wstępu na sesje i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji. Jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobu podejmowania uchwał (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie) znajduje umocowanie konstytucyjne. Podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym, dopuszczalne na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 nie zostało precyzyjnie uregulowane w samej ustawie. Oznacza to, że wypełnienie trybu podejmowania takich uchwał należy do organów samorządu terytorialnego. Cechą wyróżniającą podejmowanie uchwał korespondencyjnie jest, że głosujący korespondencyjnie utrzymują kontakt z osobą organizującą głosowanie (np. przewodniczącym rady) nie bezpośrednio, lecz za pomocą środków korespondencji oraz oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez konieczności jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu. Z samej istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze pisemnego, albo z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, sposobu oddawania głosów w różnym czasie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., I GSK 1182/21). Istotą tego trybu podejmowania uchwał jest więc wyłącznie jawności.
Organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada gminy, może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19 mowa jest o sesji w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.
Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje szczegółowo samego trybu podejmowania uchwał, w tym głosowania. Nie budzi jednak wątpliwości, że podejmowanie uchwał i samo głosowanie rozpoczyna się zarządzeniem (lub podobną czynnością) przewodniczącego organu stanowiącego o rozpoczęciu głosowania, po czym radni oddają głosy, następnie następuje przeliczenie głosów i obliczenie wyniku głosowania (przy uwzględnieniu tzw. kworum, czyli wymaganej liczby radnych w chwili rozpoczęcia głosowania). Procedura głosowania i procedura podejmowania uchwał kończy się ogłoszeniem wyniku głosowania. Każdy z tych elementów jest niezbędny do ustalenia, czy uchwała została podjęta, czy wynik głosowania jest negatywny. Bez ogłoszenia wyniku głosowania procedura samego głosowania i podejmowania uchwały jest niepełna. Tym samym należy przyjąć, że skoro w głosowaniu przeprowadzanym w trybie zwykłym uchwała zostaje podjęta z chwilą ogłoszenia wyniku głosowania przez przewodniczącego organu stanowiącego, to także w głosowaniu z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, chwila podania do wiadomości wyniku głosowania stanowi o podjęciu (lub odrzuceniu) uchwały.
W rozpoznawanej sprawie zarządzenie przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Sieradzu o obradowaniu 23 listopada 2021 r. w trybie zdalnym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15zzx ust. 2 ustawy o COVID-19, w warunkach określonych w art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19, spowodowało określone skutki w postaci braku możliwości zastosowania w tym wypadku trybu głosowania tajnego określonego w § 39 statutu Miasta Sieradza i użycia kart do głosowania zgodnie z § 40 statutu Miasta Sieradza.
Z tych względów nie można uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasady tajności. Pokreślić trzeba, że nie zostało wykazane, aby zastosowane podczas głosowania zdalnego oprogramowanie umożliwiało ujawnienie, w jaki sposób poszczególni radni zagłosowali. Za podjęciem zaskarżonej uchwały oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady, czego skarżący nie kwestionuje.
Należy także wskazać, że stosownie do art. 20 ust. 1a u.s.g., rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Ustawodawca wprowadzając możliwość zmiany porządku obrad już w trakcie sesji obwarował ją wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Nie można zatem art. 20 ust. 1a u.s.a. rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także – w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad – zgłosić projekty i podjąć określone uchwały (por. wyrok NSA z 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08). Dlatego przyjąć należy, że wniosek o odwołanie wiceprzewodniczącego rady można złożyć na sesji, także w trybie art. 20 ust. 1a u.s.g. poprzez zmianę porządku obrad, czy ustnie do protokołu. W każdym jednak przypadku wniosek winien być podpisany przez właściwą liczbę radnych, gdyż tylko tak można stwierdzić, czy wymóg z art. 19 ust. 4 u.s.g. został spełniony czy też nie (por. także Czesław Martysz. Komentarz do art. 19 ustawy o samorządzie gminnym, Komentarz ABC 2010). W rozpoznawanej sprawie procedura przewidziana w art. 20 ust. 1a u.s.g. została zachowana. Zaproponowana w toku sesji zmiana pierwotnego porządku obrad została przyjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.
W orzecznictwie wskazuje się na brak konieczności uzasadnienia tego rodzaju wniosku (Cz. Martysz: Komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym LEX oraz J. Koczak: Przesłanki oraz zasady składania i poddawania głosowaniu wniosków w sprawie odwołania przewodniczącego rady gminy, Nowe Zeszyty Naukowe, 2002 r. nr 2, str. 54). Co do zasady, wybór/odwołanie przewodniczącego, w tym wypadku wiceprzewodniczącego rady jest konsekwencją zawieranych porozumień i istniejącej w danym momencie koalicji, a więc uzasadnienie jest dla radnych oczywiste. Niezależnie od tego, każdy z wnioskodawców (radnych) może kierować się własnymi, znanymi tylko sobie względami i wobec tego sporządzenie uzasadnienia na piśmie nie jest możliwe (por. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., II OSK 242/16). Ustawa o samorządzie gminnym, w tym jej art. 14, nie nakłada obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały.
W rozpoznawanej sprawie projekt zaskarżonej uchwały przybrał formę pisemną i został załączony do wniosku. Wniosek o odwołanie skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego został zgłoszony przez 10 z 21 radnych, a więc przez więcej niż 1/4 ustawowego składu rady. Tym samym został spełniony określony w art. 19 ust. 4 u.s.g. warunek.
Okoliczność, że po odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego nie powołano trzeciego wiceprzewodniczącego stosownie do uchwały w sprawie ustalania liczby Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Sieradzu nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, której przedmiot stanowiło wyłącznie odwołanie skarżącego w funkcji wiceprzewodniczącego. Brak realizacji przez Radę Miejską w Sieradzu postanowień uchwały w sprawie ustalania liczby Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Sieradzu nie może być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.
Z tych względów należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., zaś przepisy § 39 i § 40 statutu Miasta Sieradza nie miały w tym wypadku zastosowania wobec zarządzenia na podstawie art. 15zzx ust. 2 ustawy o COVID-19, w warunkach określnych w art. 15zzx ust. 1 ustawy o COVID-19, przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Sieradzu zdalnego trybu obradowania.
W konsekwencji uznać trzeba, że nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Odnosząc się do wniosku organu administracji o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi obowiązuje zasada, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (art. 200 p.p.s.a.). Nie jest więc możliwe zasądzanie kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie lub bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem skargi, gdy skarga zostanie oddalona. W postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie obowiązuje więc zasada odpowiedzialności za wynik postępowania, którą wprowadzono w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 203 i art. 204 p.p.s.a.) i która obowiązuje w postępowaniu cywilnym (art. 98 § 1 k.p.c.).
d.j.