III SA/Łd 607/19

III SA/Łd 607/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Małgorzata Łuczyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 39/20 - Postanowienie NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 4 pkt 8, art. 18 ust.1 pkt 1 lit.g, art. 22a ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 10, art. 77, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151, art. 199
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 12 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku sprawy ze skargi "A" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia "A" z siedzibą w L., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na rzecz "B" sp. z o.o. z siedzibą w W.
Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] w związku z postępowaniem toczącym się z wniosku firmy "B" Sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Katowice - Ustroń pismem z 5 lutego 2019 r. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie wydania zezwolenia - w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej "k.p.a.".
Marszałek Województwa [...] postanowieniem z [...]. uzgodnił wydanie ww. zezwolenia. Postanowienie to zostało doręczone Marszałkowi Województwa [...] i stronie postępowania, tj. firmie "B" Sp. z o.o.
Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L. wniosło zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 10 § 1, § 2 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz bezpodstawne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, bowiem w sytuacji gdy w postępowaniu uzgodnieniowym występuje nie tylko wnioskodawca, ale też inne strony, Stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu, a postępowanie zażaleniowe - w obliczu odstąpienia przez organ od uzasadnienia postanowienia - byłoby pierwszym etapem, na którym prowadzone byłyby ustalenia istotne dla sprawy, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.) – dalej "u.t.d.", zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia: w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Organ odwołał się również do treści art. 106 k.p.a.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L. - na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z 5 lutego 2019 r. - zostało dopuszczone do udziału w prowadzonym postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną Warszawa - Katowice - Ustroń. Marszałek Województwa [...] [...] wydał zaskarżone postanowienie, które doręczył Marszałkowi Województwa [...] i wnioskodawcy. Postanowienie to zostało doręczone 15 lutego 2019 r. również Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w L.. Zdaniem organu II instancji zatem zażalenie wniesione przez Stowarzyszenie 22 lutego 2019 r. zostało wniesione z zachowaniem przepisanego terminu.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że kryterium, według którego określa się właściwość miejscową organu uprawnionego do wydania zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne w krajowym transporcie drogowym, a także organów uzgadniających, stanowi planowany przebieg linii komunikacyjnej. Z uwagi na fakt, że o wydanie przedmiotowego zezwolenia wystąpił przedsiębiorca, którego siedziba znajduje się w W., organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia jest Marszałek Województwa [...], a wobec faktu, iż planowany przebieg linii komunikacyjnej wykracza poza obszar co najmniej jednego województwa (przebiegając w tym zakresie również przez województwo [...]) - organem właściwym do zajęcia stanowiska - jest m.in. Marszałek Województwa [...].
Jednocześnie organ zaznaczył, że uzgodnienie ma charakter wiążący dla organu wydającego zezwolenie, co wynika jednoznacznie z redakcji art. 18 ust. 1 u.t.d. Przepis ten stanowi bowiem o wydawaniu zezwoleń "w uzgodnieniu", a nie "po zasięgnięciu opinii". Stanowisko organu uzgadniającego stanowi zatem podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji odmownej lub zezwalającej na wykonywanie przewozów regularnych.
Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający jedynie na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia dla danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Każda jednostka samorządu terytorialnego może bowiem - w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji - ocenić skutki realizacji proponowanych przewozów tylko w zakresie obejmującym obszar jej własnej właściwości.
Organ rozpoznający zażalenie przypomniał, że "B" Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Katowice - Ustroń wskazując łącznie 8 przystanków poza województwem [...]. Wskazał jednocześnie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1695/15, w którym sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.d. linia komunikacyjna oznacza połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, po której odbywają się regularne przewozy osób. W ocenie Kolegium zatem skoro Marszałek Województwa [...] może wypowiedzieć się - w ramach uzgodnienia o którym mowa w art. 106 k.p.a. - wyłącznie w zakresie obejmującym obszar własnej właściwości tj. województwa [...], a ponadto skoro linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy na terenie województwa [...] nie ma żadnego przystanku, to zaskarżone postanowienie jest zasadne.
Jednocześnie Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., wskazując, że strona została dopuszczona do udziału w postępowaniu postanowieniem z 5 lutego 2019 r. i miała prawo uczestniczyć w nim na każdym etapie. W zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. organ II instancji stwierdził, iż wprawdzie organ I instancji odstąpił od uzasadnienia postanowienia uzgodnieniowego, jednakże w istocie to uzasadnienie stanowi pogrubiony zapis "W przedmiotowej sprawie na terenie województwa [...] nie znajduje się ani jeden przystanek komunikacyjny".
Ponadto, w ocenie Kolegium, wydanie postanowienia uzgodnieniowego nie prowadzi do naruszenia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., który odnosi się do negatywnej przesłanki udzielenia zezwolenia (odpowiednio uzgodnienia jego udzielenia), tj. wykazania, iż projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L. wniosło o uchylenie postanowień I i II instancji oraz zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych;
2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, wobec uznania, że w niniejszej sprawie nie występuje linia komunikacyjna w rozumieniu ustawy;
3) art. 10 § 1, § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz bezpodstawne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia, bowiem w sytuacji gdy w postępowaniu uzgodnieniowym występuje nie tylko wnioskodawca, ale też inne strony, Stowarzyszenie zostało pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie z naruszeniem zasady czynnego udziału w postępowaniu, a postępowanie zażaleniowe było pierwszym etapem, na którym prowadzone były ustalenia istotne dla sprawy, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał na wymogi wynikające z art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a. Nie zgodził się też z uznaniem przez organ, że skoro na obszarze województwa [...] nie znajduje się żaden przystanek, organ nie miał obowiązku badać przesłanek opisanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) u.t.d., gdyż w stosunku do tej trasy nie występuje linia komunikacyjna. W opinii skarżącego do organu uzgadniającego należy także analiza okoliczności, o których mowa w art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d., i ocena informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 u.t.d., tj. sprawdzenie, czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie. Gdyby bowiem uzgodnienie nie mogło odnosić się do kwestii objętych zezwoleniem, a jedynie skupiać na "przebiegu planowanej linii komunikacyjnej", to nie istniałaby możliwość wykonania polecenia ustawodawcy, aby zezwolenie następowało w uzgodnieniu z marszałkami województw sąsiednich. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń organów w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem z 14 sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania – "B" Sp. z o.o. w W., wniósł o oddalenie skargi Stowarzyszenia "A" oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Uczestnik podniósł, iż w jego ocenie działanie Stowarzyszenia ma na celu obstrukcję możliwości prowadzenia przez stronę swoich interesów (biznesu) i stanowi "urzędowy" sposób na utrudnienie lub nawet sparaliżowanie interesów "B" jako przewoźnika drogowego w transporcie pasażerskim. Stowarzyszenie nie podjęło nawet próby wykazania, że w sprawie niniejszej można mieć do czynienia z realną nieuczciwą konkurencją, czy też zagrożeniem dla konkretnych istniejących już linii regularnych lub rentowności porównywalnych połączeń kolejowych. W ocenie uczestnika postępowania skarżące Stowarzyszenie w żaden sposób nie wykazało, że na wskazanej trasie istnieją jakiekolwiek inne połączenia, w jakich godzinach, jakie mają przystanki oraz, że uwzględnienie wniosku uczestnika zagrozi tym połączeniom lub rentowności połączeń kolejowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W niniejszej sprawie przeprowadzona przez sąd kontrola we wskazanym wyżej zakresie nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], jak i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na rzecz "B" sp. z o.o. z siedzibą w W. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ prawidłowo uznał, iż zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] zostało wniesione przez Stowarzyszenie "A" z siedzibą w L. z zachowaniem przewidzianego prawem 7 - dniowego terminu. Stowarzyszenie postanowieniem z 5 lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu o wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na rzecz "B" sp. z o.o. z siedzibą w W. na trasie Warszawa-Katowice-Ustroń. [...] wydane zostało postanowienie Marszałka Województwa [...] uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, które zostało doręczone Stowarzyszeniu "A" z siedzibą w L. 15 lutego 2019 r. Natomiast zażalenie na postanowienie organu I instancji Stowarzyszenie "A" nadało przesyłką poleconą 22 lutego 2019 r. Z powyższego wynika, że zażalenie to zostało wniesione z zachowaniem 7- dniowego terminu, o którym mowa w art. 142 § 2 k.p.a. Wprawdzie Kolegium błędnie przyjęło, że termin do wniesienia zażalenia należy liczyć od daty doręczenia postanowienia organu I instancji "B" Sp. z o.o., to okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem daty doręczenia wskazanego postanowienia "B" Sp. z o.o., jak i Stowarzyszeniu "A" są tożsame.
Oceniając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. i poprzedzające je postanowienia Marszalka Województwa [...] w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Warszawa - Katowice - Ustroń, wydanych w postępowaniu toczącym na wniosek spółki "B", podkreślić należy, że główne postępowanie o wydanie zezwolenia toczy się przed Marszałkiem Województwa [...]. Marszałek Województwa [...] był jedynie organem wypowiadającym się w ramach uzgodnienia, w trybie art. 106 k.p.a. i to w zakresie, w jakim planowana linia komunikacyjna przebiega przez obszar jego właściwości. Z przesłanego Marszałkowi Województwa [...] przez Marszałka Województwa [...] planowanego przez "B" rozkładu jazdy na trasie Marszałek Województwa [...] wynika, że na obszarze województwa [...] nie będzie żadnego przystanku.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.) – dalej "u.t.d.". Zgodnie z powołanym przepisem wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał także art. 106 k.p.a., zgodnie z którym (§ 1), jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba, że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).
W rozpatrywanej sprawie "B" Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar kilku województw, w tym przez obszar województwa [...], bez przystanków na jego terenie. W związku z tym, Marszałek Województwa [...] - organ właściwy do wydania zezwolenia - był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej z Marszałkiem Województwa [...].
Cytowany wyżej przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g ) u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest właściwy miejscowo. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika, jak trafnie podkreślił organ, z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zatem nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa. Decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego.
Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g ) u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.
Gdy chodzi o kompetencje organu uzgadniającego, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że: chodzi wyłącznie o te "istotne okoliczności", które dotyczą planowanej linii komunikacyjnej. Przedmiotem uzgodnienia (..) może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej. Nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (R. Strachowska "Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz" Wydanie III - komentarz do art. 18 i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. IV SA/Po 1439/04 Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72). Stanowisko takie sąd rozpoznający skargę podziela. Powyższe oznacza, że przedmiotem uzgodnienia w zakresie właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku województwa [...], jest w szczególności planowana trasa przejazdu, miejsca, w którym planuje się przystanki, czasy przejazdu i przyjazdu na przystanek. Sąd nie podziela tym samym odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku WSA w Lublinie z 23 czerwca 2016 r. III SA/Lu 1695/15, że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku.
W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, o tym jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d., który określa obligatoryjne i fakultatywne przesłanki odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Przesłanki te zostały enumeratywnie określone w tym przepisie. Stosownie do powołanego przepisu, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:
1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;
2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:
a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,
b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,
c) (uchylona),
d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Zdaniem sądu, treść przytoczonego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa [...], ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II GSK 299/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. orzeczenia.nsa.gov.pl- dalej CBOSA).
Zauważyć także należy, że art. 106 § 3 k.p.a. przewiduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, w sprawie o uzgodnienie wydania zezwolenia, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, a nie później niż w terminie dwóch tygodni (u.t.d. nie przewiduje innego terminu). Tak określony przez ustawodawcę termin na wydanie postanowienia wskazuje, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia uzgadniającego wydanie zezwolenia dotyczy ściśle tylko tych aspektów, które wskazane są jako zadania organu opiniującego i nie może być rozbudowywane. Chociaż art. 106 § 4 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania wyjaśniającego to nie oznacza to prowadzenia obszernego postępowania dowodowego, gdyż takie postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy i wyjątkowy. Tymczasem dokonanie ustaleń, a następnie oceny, czy projektowana linia stanowić będzie rzeczywiste zagrożenie finansowe lub organizacyjne dla linii już istniejących, a nie tylko normalną konkurencję, wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a) i b) u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych jest nieuzasadniony, gdyż zdaniem sądu z powyższych przepisów taki obowiązek dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów nie wynika. Przedmiotem uzgodnienia ma być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, a nie aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem takiej linii. Czyni to także niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz bezpodstawnego odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia postanowienia. Jak już wyżej wskazano Stowarzyszenie "A" zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z 5 lutego 2019 r., a zatem miało prawo uczestniczenia w postępowaniu przed organem I i II instancji na prawach strony. Stowarzyszeniu "A" doręczono również postanowienie organu I instancji uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób. Wprawdzie organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć nie powiadomiły Stowarzyszenia "A" o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jednakże z akt sprawy wynika, iż strona nie wykazała, że okoliczność ta uniemożliwiła jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także nie wykazała, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że brak podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu. W ocenie sądu również odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia postanowienia uzgodnieniowego przez organ I instancji nie daje postaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie można natomiast zgodzić się z wnioskami wyciągniętymi przez Kolegium, że postanowienie Marszałka Województwa [...] jest zasadne dlatego, że linia komunikacyjna, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.t.d. to połączenie komunikacyjne na określonej drodze między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, a zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie na terenie województwa [...] nie jest planowany żaden przystanek to brak jest linii komunikacyjnej, co do której organ powinien rozważać, czy jej utworzenie stanowić będzie zagrożenie dla linii już istniejących. Przez obszar województwa [...] niewątpliwie ma bowiem przebiegać linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. Warszawa-Katowice-Ustroń, obejmująca obszar kilku województw i nawet jeżeli na obszarze jednego z województw nie ma żadnego przystanku, nie oznacza to, że przez ten obszar nie przebiega linia komunikacyjna. Planowany przebieg takiej linii komunikacyjnej, zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami u.t.d., także podlega przecież uzgodnieniu. Powyższa ocena stanowiska kolegium nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu.
Zaznaczyć ponadto należy, że ani w zażaleniu, ani w skardze do sądu Stowarzyszenie "A" nie wskazało na żadną konkretną okoliczność, która powinna być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. Skarżący przytacza przepis i przesłanki dające postawy do odmowy udzielenia zezwolenia, tym czasem jako to zostało wskazane powyżej w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddalił.
Odnosząc się natomiast do wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, iż żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji - i to niezależnie od wyniku sprawy.
EC