III SA/Łd 602/19

III SA/Łd 602/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Małgorzata Łuczyńska
Monika Krzyżaniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II OSK 550/20 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
art. 28 i art. 138 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 917
art. 235, art. 2352 i art. 237 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Dz.U. 2002 nr 199 poz 1673
art. 6 ust. 1 pkt 5, 8 i 9, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
Sentencja
Dnia 12 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak ( spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 roku sprawy ze skargi D. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z [...], znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 59), art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 60; dalej jako: "k.p.a."), art. 235 i 235² ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks Pracy (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.) uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] nr [...] (znak [...]) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia u J. Z. B. choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią międzybłoniaka opłucnej oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 4 maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią międzybłoniaka opłucnej u zmarłego J. B. na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 20 kwietnia 2016 r. dokonanego przez córkę zmarłego – D. W., która za czynnik sprawczy choroby podała pył azbestu.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że J. B. w latach od 01.10.1972 r. do 06.12.2004 r. zatrudniony był w pełnym wymiarze czasu pracy na Uniwersytecie [...] Wydział Fizyki i Chemii Organicznej w [...] przy ul. [...] oraz przy ul. [...] jako: asystent, starszy asystent, adiunkt, specjalista technik, starszy wykładowca.
W trakcie zatrudnienia J. B. korzystał z urlopów naukowych i bezpłatnych w następujących terminach: 21.09.1989 r. - 20.09.1990 r. - urlop naukowy/ staż w USA; 21.09.1990 r. - 20.09.1991 r. - urlop bezpłatny (USA); 30.05.1995 r.-15.09.1995 r. - urlop bezpłatny; 08.07.1996 r. - 09.08.1996 r. - urlop bezpłatny; 16.03.1998 r. - 08.02.1999 r. - Biuro Współpracy z Zagranicą/staż na Uniwersytecie Floryda; 12.07.2000 r. - 11.09.2000 r. - Biuro Współpracy z Zagranicą; 16.02.2004 r.-31.08.2004 r. - urlop naukowy.
Z karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wynika, że do obowiązków zawodowych J. B. należało prowadzenie badań naukowych w zakresie chemii organicznej oraz zajęć dydaktycznych ze studentami i magistrantami w wymiarze godzin przewidzianym dla asystenta, adiunkta i starszego wykładowcy. Ponadto jako asystent, starszy asystent i adiunkt podczas prowadzenia zajęć laboratoryjnych nadzorował wykonywane przez nich ćwiczenia oraz inne zadania praktyczne. Praca J. B. na uczelni obejmowała również prowadzenie badań naukowych stanowiących podstawę jego rozwoju zawodowego oraz dających podstawę awansu. Dotyczyły one syntezy organicznej azotowych związków heterocyklicznych w ramach której wykonywał podstawowe czynności związane z syntezą organiczną oraz oczyszczaniem związków chemicznych tj. krystalizacja, destylacja, chromatografia. Wszelkie czynności wiążące się z prowadzonymi badaniami były wykonywane z zachowaniem obowiązujących norm w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. W trakcie prac naukowych w laboratorium chemii organicznej miał sporadyczny kontakt z wyrobami azbestowymi stosowanymi jako materiał izolacyjny tj. sznurami z przędzy azbestowej, którymi z własnej inicjatywy owijano w miarę potrzeby aparaturę. W trakcie wykonywania prac nie używał siatek azbestowych na trójnogach jako izolatora, ponieważ nie stosował do podgrzewania palnika z otwartym ogniem. Laboratorium chemii organicznej wyposażone było w łaźnie wodne i czasze grzejne jako źródło ciepła oraz posiadało sprawne wyciągi. W czasie zatrudnienia na stanowisku "starszy wykładowca" J. B. zwolniony był z obowiązku prowadzenia badań naukowych. Prowadził badania tylko w ustalonym przez siebie zakresie. Miał do wypełnienia ok. 350 godzin dydaktycznych, co zmniejszało możliwość prowadzenia własnych prac badawczych. Zdaniem organu, ówczesne warunki w jakich pracował spełniały obowiązujące standardy i nie różniły się od przeciętnych warunków pracy innych pracowników w Instytucie Chemii w latach 1970-1990.
W okresie zatrudnienia J. B. objęty był szkoleniami z zakresu bhp oraz profilaktycznymi badaniami lekarskimi, w wyniku których nie orzekano przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy zawodowej na zajmowanych stanowiskach.
Całość zgromadzonej dokumentacji została przekazana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w [...] ul. [...] w celu wydania orzeczenia. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] po analizie materiału dowodowego, w tym dokumentacji medycznej J. B. z okresu leczenia w USA, wydała w dniu 26.06.2017 r. orzeczenie lekarskie Nr [...] - opinia pośmiertna o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi: międzybłoniaka opłucnej. W uzasadnieniu ww. orzeczenia oparto się na dokumentacji medycznej przekazanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], z której wynikało, że w maju 2009 r. u J. B. zdiagnozowano nieresekcyjnego złośliwego międzybłoniaka opłucnej lewego płuca potwierdzonego biopsją cienkoigłową - wynik z 24.06.2009 r., który był przyczyną jego śmierci w dniu 18.04.2015 r. w USA. W ocenie WOMP J. B. w trakcie pracy zawodowej nie był narażony na działanie pyłu azbestu. Wprawdzie w karcie oceny narażenia zawodowego jako czynnik szkodliwy występujący na stanowisku pracy wskazano azbest, to w ocenie ww. jednostki orzeczniczej podnoszony sporadyczny kontakt z gotowymi wyrobami azbestowymi w postaci szczeliw i sznurów nie był w istocie narażeniem na pył azbestu, bowiem szczeliwa azbestowe aparatury założone były w sposób stabilny, nie podlegający działaniu mechanicznemu (brak zapylenia) i wykonane z chryzotylu, miękkiej odmiany włókien azbestowych nie wywołujących międzybłoniaka opłucnej. Ponadto praca J.B. nie była związana w jakimkolwiek stopniu z obróbką, przetwarzaniem, czy prowadzeniem prac badawczych związanych z azbestem, co stwarzałoby istotne narażenie. Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia podkreśliła, że międzybłoniak opłucnej jest rzadko występującym i niezwykle złośliwym nowotworem. Udowodniono związek przyczynowy pomiędzy jego występowaniem i ekspozycją na pył azbestu zarówno zawodową, jak i środowiskową. Międzybłoniaki opłucnej są nowotworami trudnymi do diagnozowania histopatologicznego, wymagającymi najczęściej wykluczenia istnienia guza pierwotnego o innym umiejscowieniu. Nowotwory te charakteryzują się wysoka śmiertelnością oraz krótką przeżywalnością wynoszącą około 1,5 roku od momentu wystąpienia najczęstszych objawów klinicznych i występują najczęściej u osób powyżej 65 roku życia. Okres latencji tego nowotworu jest bardzo długi i zwykle wynosi od 30 do 50 lat. Główną rolę w etiologii międzybłoniaka opłucnej odgrywa narażenie na azbest niebieski (krokidolit), znacznie mniejszą amozyt i tremolit i nie ma jednoznacznych dowodów, że ekspozycja na antofilit i chryzotyl jest związana z występowaniem międzybłoniaka opłucnej. Ponadto w ocenie WOMP nie można było przyjąć, ani z pewnością ani z przeważającym prawdopodobieństwem, co jest niezbędnym warunkiem rozpoznania choroby zawodowej, że zawodowy kontakt J. B. z azbestem był przyczyną wystąpienia u niego międzybłoniaka opłucnej, ponieważ w warunkach pracy nie było ekspozycji na pył azbestowy. Narażenie zawodowe w okresie jego zatrudnienia było w istocie niższe, niż narażenie komunalne większości populacji Polski, choćby ze względu na powszechne używanie wyrobów azbestowych w gospodarstwach domowych.
W trybie odwoławczym Klinika Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego Instytut Medycyny Pracy w [...] jako jednostka orzecznicza drugiego stopnia podtrzymała stanowisko jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia i wydała w dniu 09.05.2018 r. orzeczenie lekarskie nr [...] - opinia pośmiertna o braku podstaw do rozpoznania u J. B. choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi: międzybłoniaka opłucnej, wymienionej w poz. 17.2 wykazu chorób zawodowych. W ocenie IMP fakt, że J. B. przebywał w pomieszczeniu, w którym aparatura zabezpieczona była materiałem termoizolacyjnym zawierającym w swoim składzie azbest chryzotylowy, nie był w istocie ekspozycją w rozumieniu narażenia zawodowego. Zdaniem ww. jednostki orzeczniczej włókna azbestu mogą powodować zwiększone ryzyko rozwoju międzybłoniaka opłucnej u pracowników zawodowo eksponowanych na azbest, jedynie wówczas, gdyby występowały na stanowisku pracy w formie zapylenia, co ma miejsce np. w zakładach produkcyjnych z użyciem azbestu, podczas zdejmowania pokryć dachowych z eternitu, itp. W opinii uzupełniającej z dnia 25.06.2018 r. do ww. orzeczenia, Instytut Medycyny Pracy w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz dodatkowo odniósł się do danych literaturowych w których podano, że narażenie na azbest, jakkolwiek najczęstsze, nie jest jedynym czynnikiem ryzyka rozwoju tego rodzaju nowotworu. W przypadku międzybłoniaka opłucnej najlepiej udokumentowane jest narażenie na azbest niebieski (krokidolit) i zakażenie wirusem SV40. Do czynników o mniejszym znaczeniu zalicza się kontakt z innymi włóknami mineralnymi (np. erionit), przewlekły stan zapalny oraz predyspozycje genetyczne.
Na podstawie zbieżnych co do treści orzeczeń lekarskich - opinii pośmiertnych, wydanych przez jednostki orzecznicze WOMP w [...] oraz IMP w [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. B. choroby zawodowej wymienionej w poz. 17.2 wykazu chorób zawodowych pod postacią międzybłoniaka opłucnej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z przebiegu pracy zawodowej wynika, iż J. B. nie był narażony na azbest w stopniu mogącym wpłynąć negatywnie na jego stan zdrowia i rozwój nowotworu pod postacią międzybłoniaka opłucnej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła córka zmarłego D. W., nie zgadzając się z jej treścią, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji i dokonanie ponownej analizy zebranej dokumentacji, wykonanie niewadliwego i zgodnego z pozyskanymi informacjami opisu stanowiska pracy w okresie potencjalnych narażeń i przesłanie dokumentacji do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia w celu uzyskania opinii medycznej opartej o całokształt zebranego materiału dowodowego.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził w zaskarżonej decyzji z dnia [...], że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nim podniesione.
Przede wszystkim organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym stroną może być wyłącznie osoba żyjąca, gdyż tylko osoba żyjąca posiada zdolność prawną przejawiającą się także w tym, że może być adresatem praw lub obowiązków rozstrzyganych decyzją administracyjną. Powołując treść art. 30 ust. 1 k.p.a. oraz wybrane na tle tego przepisu orzecznictwo wskazał, że zmarły, jako osoba nie mająca zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Z tych względów wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Organ II instancji argumentował dalej, że dla zaistnienia sprawy administracyjnej konieczne jest zaistnienie trzech przesłanek: po pierwsze musi istnieć przepis regulujący prawa lub obowiązki wymagające indywidualizacji w formie aktu administracyjnego, po drugie musi istnieć organ administracji publicznej, do którego kompetencji należy orzekanie w danej sprawie i po trzecie musi istnieć podmiot mający legitymację strony, kształtowaną w równej mierze prawem materialnym, jak i procesowym, bez którego postępowanie ma znamiona nieistniejącego. Aktem administracyjnym, zaś jest jednostronny akt władczy organu państwowego, indywidualny co do adresata i jednocześnie konkretny co do sytuacji faktycznej. Z indywidualnością będziemy mieć do czynienia w przypadku imiennego wskazania jednego adresata lub kilku adresatów aktu na ogół wskazanych w osnowie aktu. Kres bytu tych adresatów oznacza wygaśnięcie aktu prawnego, chyba że wyjątkowo przewidziano możliwość sukcesji (następstwa prawnego) przez inny podmiot prawa i sukcesja ta skutecznie nastąpi. Cechą stosunku administracyjno-prawnego jest osobisty, co do zasady, charakter uprawnień i obowiązków podmiotu będącego adresatem działań administracji, który oznacza, że uprawnienia i obowiązki związane są ściśle z osobą wskazanego adresata działań administracji. Taki osobisty charakter ma również w ocenie organu odwoławczego uprawnienie będące przedmiotem decyzji wydanej w sprawie choroby zawodowej, co oznacza, że choroby zawodowej, stwierdzonej decyzją administracyjną, nie można zbyć w drodze czynności cywilnoprawnej ani jej odziedziczyć. Przyznane prawo wygasa wraz ze śmiercią osoby u której choroba zawodowa została stwierdzona, czego nie należy mylić z prawami spadkobierców wiązanymi z prawem przyznanym spadkodawcy za jego życia. Skoro zaś stwierdzenie choroby zawodowej nie ma charakteru prawa zbywalnego czy prawa dziedzicznego, to sama okoliczność, że spadkobiercy osoby zmarłej mogłoby przysługiwać jakieś roszczenie, oparte na przepisach prawa cywilnego, gdyby zmarły miał w trybie administracyjnego postępowania przyznane określone prawo (tutaj stwierdzoną chorobę zawodową), nie może w żadnym razie stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej.
Organ II instancji wskazał dalej, że analiza postanowień art. 235 Kodeksu pracy pozwala stwierdzić, że stroną w takim postępowaniu jest jedynie pracownik lub były pracownik danego zakładu pracy, podkreślając przy tym, że pracownik lub były pracownik w dniu zgłoszenia podejrzenia występowania choroby zawodowej musi żyć, aby mógł być podmiotem takiego postępowania, gdyż warunkiem wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest przeprowadzenie badań pracownika przez uprawnione do orzekania o chorobach zawodowych medyczne jednostki orzecznicze, o czym przesądza § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Przepis ten zobowiązuje właściwego państwowego inspektora sanitarnego w szczególności do skierowania pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia (jeśli takie skierowanie nie zostało wcześniej wydane przez jednego z lekarzy uprawnionych do jego wydania). Natomiast wydanie orzeczenia, opartego na wynikach badań lekarskich, jest z kolei warunkiem sine qua non wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji merytorycznej w przedmiocie choroby zawodowej. W art. 235 Kodeksu pracy ustawodawca przy tym określił zamknięty katalog podmiotów, które mogą, być inicjatorami postępowania administracyjnego dotyczącego choroby zawodowej i przesądził, że postępowanie takie może zostać wszczęte wyłącznie w przypadku dokonania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej przez podmiot wymieniony w tym przepisie. Jednym z tych podmiotów może być pracownik lub były pracownik, który jest jednocześnie wyłącznym adresatem decyzji. Żaden inny podmiot nie może w ocenie organu odwoławczego skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania przez właściwego inspektora sanitarnego.
[...] Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powołując treść art. 2352 Kodeksu pracy, wskazał, że przepis ten pozwala rozpoznać chorobę zawodową także u byłego pracownika, jednakże określenie "były pracownik" należy rozumieć jako "pracownik już nie pracujący", a nie jako "pracownik zmarły". Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż ma świadomość, że istnieje w obrocie prawnym kilka orzeczeń sądów administracyjnych szczebla wojewódzkiego, dopuszczających możliwość wszczęcia prowadzenia postępowania w przedmiocie choroby zawodowej wobec osoby zmarłej, jednakże nie zgodził się z tymi wyrokami, bowiem ich uzasadnienie wskazuje, że swoją uwagę sądy te skupiły na rozważaniach dotyczących posiadania interesu prawnego przez osoby inicjujące postępowania wobec zmarłych, natomiast całkowicie pominęły kwestie zasadnicze, wyżej poruszone, które gdyby zostały wnikliwie przez te sądy rozważone to zapewne zapadłyby odmienne rozstrzygnięcia.
W ocenie organu II instancji, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane treścią art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 235 Kodeksu pracy i ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, a nadto skierowana została do osoby zmarłej. Jednakże biorąc pod uwagę okoliczność, iż gdy strona wnosi odwołanie od decyzji, która obarczona jest wadą nieważności, organ odwoławczy bierze pod uwagę tę okoliczność w ramach postępowania odwoławczego i załatwia odwołanie w ramach uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości jako, że było ono od początku bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania oraz przekazania postępowania do ponownego rozpoznania innemu Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu z obowiązkiem ponownej analizy zebranego materiału dowodowego przez organ orzeczniczy. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że skarżąca nie jest stroną w sprawie niniejszej, sprzecznie z oficjalnym stanowiskiem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 grudnia 2016 r. oraz sprzecznie ze stanowiskiem Konsultanta Krajowego Medycyny Pracy z dnia 1 czerwca 2017 r.;
2/ naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, iż w sprawie niniejszej wnioskodawcą jest zmarły pracownik - jej ojciec, podczas gdy wnioskodawcą jest skarżąca - przepis przyjęty za podstawę prawną wydawanej decyzji nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym;
3/ naruszenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zasady prawdy obiektywnej w ustalaniu okoliczności dowodowych przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji, przez nieprzedstawienie organom wydającym opinię medyczna – Wojewódzkiemu Ośrodkowi Medycyny Pracy, oraz następnie Instytutowi Medycyny Pracy wszystkich informacji, w szczególności stanowiska Uniwersytetu [...] uzyskanego dopiero po wydaniu opinii, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
4/ naruszenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zasady prawdy obiektywnej w ustalaniu okoliczności dowodowych, przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji, przez nieuzyskanie odpowiedniego materiału dowodowego w toku postępowania, a co za tym idzie wadliwą interpretację niepełnego materiału dowodowego, sprzecznie z zasadą "in dubio pro reo", co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Ponadto skarżąca zarzuciła, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez organy sanitarne obarczone było licznymi uchybieniami, w tym niewspółmierną przewlekłością oraz wadą, polegającą na niewyłączeniu z czynności orzeczniczych pracownika Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, wydającego w sprawie niniejszej najpierw opinię, a potem orzeczenie – pomimo składanych w toku postępowania wniosków w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podkreślił, iż treść norm zawartych w Kodeksie pracy w art. 235, 235¹ i 235² wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej przez członka rodziny i treści tych norm nie można zmienić w drodze wykładni art. 28 k.p.a. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył przy tym, iż stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego wyrażone w piśmie z dnia 15 grudnia 2018 r. i adresowane do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych, na które powołuje się skarżąca, jest nie tylko wadliwe w całości ale nadto zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady legalności (praworządności formalnej i legalności), wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która ustanawia obowiązek działania przez organy państwa na podstawie i w granicach prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu kompetencji do wydawania interpretacji przepisów prawa, a zatem wydanie takiej interpretacji należy uznać za działanie bezprawne. Organ wskazał, iż podobnie za wadliwą i wydaną bez podstawy prawnej trzeba uznać opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy, wyrażoną w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r., w sprawie pośmiertnego orzekania choroby zawodowej. Zdaniem organu, ta bezprawna i wadliwa opinia przyczyniła się do wymuszenia przez IMP w [...] na WOMP w [...] wydania pośmiertnego orzeczenia lekarskiego, chociaż prawo nie przewiduje wydania takiego orzeczenia.
Na terminie rozprawy w dniu 12 listopada 2019 roku pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Pełnomocnik strony skarżącej – J. W. oświadczył, że popiera skargę i wyjaśnił, że za życia teścia prowadzone było przed sądem pracy postępowanie w sprawie odszkodowania związanego z chorobą zawodową. Zostało ono umorzone, ponieważ teść cofnął skargę, gdyż dowiedział się, że musi przedłożyć sądowi orzeczenie stwierdzające chorobę zawodową. Po zakończeniu tego postępowania teść zwracał się do Inspektora Sanitarnego z pytaniem dotyczącym dalszej procedury związanej ze stwierdzeniem choroby zawodowej. Przed śmiercią nie zdążył jednak złożyć wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał również, że w związku z leczeniem teścia za granicą powstały dla rodziny duże koszty, które do tej pory nie zostały zapłacone, a decyzja w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej umożliwi rodzinie staranie się o zwrot tych kosztów od NFZ lub złożenie wniosku o umorzenie kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 2019, poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję, skargę należało uznać za zasadną.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z [...] wydana przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., art. 235 i 235² Kodeksu Pracy, uchylająca w całości decyzję nr 15 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u J. Z. B. choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią międzybłoniaka opłucnej oraz umorzenia postępowanie w pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, D. W. (córka zmarłego) nie była legitymowana do wystąpienia z żądaniem wszczęcia przedmiotowego postępowania po śmierci ojca, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania na wniosek zgłoszony przez następcę prawnego byłego pracownika. Organ uznał bowiem, że stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej może być tylko pracownik lub były pracownik, który w dniu wszczęcia postępowania musi żyć.
W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że o tym kto jest stroną w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego, lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Organ administracji ustalając interes prawny osoby występującej z żądaniem, w pierwszej kolejności powinien wiec ustalić przepisy prawa materialnego, które będą decydowały o przyznaniu, bądź odmowie przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, iż w postępowaniu administracyjnym stroną może być wyłącznie osoba żyjąca, gdyż tylko taka osoba posiada zdolność prawną przejawiającą się także w tym, że może być adresatem praw lub obowiązków rozstrzyganych decyzją administracyjną. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, odwołując się do art. 30 ust. 1 k.p.a. oraz wybranego na tle tego przepisu orzecznictwa argumentował, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, co oznacza, iż w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał także na treść art. 235 Kodeksu pracy, w zakresie, w jakim określa podmioty uprawnione do zgłoszenia choroby zawodowej, do których zalicza się pracownika lub byłego pracownika danego zakładu pracy, podkreślając przy tym, że pracownik lub były pracownik w dniu zgłoszenia podejrzenia występowania choroby zawodowej musi żyć, aby mógł być podmiotem takiego postępowania, gdyż warunkiem wydania orzeczenia lekarskiego w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest przeprowadzenie badań pracownika przez uprawnione do orzekania o chorobach zawodowych medyczne jednostki orzeczniczej.
W ocenie organu II instancji w art. 235 Kodeksu pracy ustawodawca określił zamknięty katalog podmiotów, które mogą, być inicjatorami postępowania administracyjnego dotyczącego choroby zawodowej i postępowanie takie może zostać wszczęte wyłącznie w przypadku dokonania zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej przez podmiot wymieniony w tym przepisie. Jednym z tych podmiotów może być pracownik lub były pracownik, który jest jednocześnie wyłącznym adresatem decyzji. Żaden inny podmiot nie może w ocenie organu odwoławczego skutecznie zainicjować wszczęcia takiego postępowania przez właściwego inspektora sanitarnego.
W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, zaprezentowane przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Jest ono o tyle bezzasadne a limine, iż już z treści art. 235 § 2 k.p. wynika, że zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej może dokonać np. lekarz, którego jednak nie uważa się za stronę takiego postępowania. Zgodnie natomiast z art. 237¹ § 1 Kodeksu pracy pracownikowi, który zachorował na chorobę zawodową określoną w wykazie, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2, przysługują świadczenia z ubezpieczenia społecznego, określone w odrębnych przepisach. Takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1205: dalej jako: "ustawą o ubezpieczeniu społecznym"), które określają komu i w jakim zakresie przysługują określone świadczenia z tytułu choroby zawodowej, a więc stanowią materialnoprawną przesłankę do ustalenia istnienia bądź - nie, interesu prawnego określonego podmiotu występującego w sprawie administracyjnej dotyczącej choroby zawodowej, jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wskazać należy, że z art. 6 ust. 1 pkt 5, 8 i 9 w/w ustawy, z tytułu choroby zawodowej przysługują następujące świadczenia, a mianowicie: "jednorazowe odszkodowanie" - dla członków rodziny zmarłego ubezpieczonego lub rencisty; "renta rodzinna" - dla członków rodziny zmarłego ubezpieczonego lub rencisty uprawnionego do renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej; oraz "dodatek do renty rodzinnej" - dla sieroty zupełnej. Ponadto, w myśl art. 13 ust. 1 tej ustawy, członkom rodziny ubezpieczonego, który zmarł wskutek choroby zawodowej, przysługuje jednorazowe odszkodowanie. Odszkodowanie to przysługuje również w razie śmierci wskutek choroby zawodowej rencisty, który był uprawniony do renty z ubezpieczenia wypadkowego. W ustępie 2 w/w przepisu wskazuje się członków rodziny zmarłego uprawnionymi do jednorazowego odszkodowania, którymi są: małżonek, z zastrzeżeniem, że nie orzeczono pomiędzy małżonkami separacji; dzieci własne, dzieci drugiego małżonka, dzieci przysposobione oraz przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, w tym również w ramach rodziny zastępczej, spełniające w dniu śmierci ubezpieczonego lub rencisty warunki uzyskania renty rodzinnej; rodzice, osoby przysposabiające, macocha oraz ojczym, jeżeli w dniu śmierci ubezpieczonego lub rencisty prowadzili z nim wspólne gospodarstwo domowe lub jeżeli ubezpieczony lub rencista bezpośrednio przed śmiercią przyczyniał się do ich utrzymania albo jeżeli ustalone zostało wyrokiem lub ugodą sądową prawo do alimentów z jego strony.
Zatem przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym jednoznacznie wskazują na powstanie praw odszkodowawczych po stronie określonych w ustawie członków rodziny w związku ze śmiercią pracownika w wyniku choroby zawodowej. Decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej jest przy tym wymagana przy składaniu wniosku o takie odszkodowanie, stosownie do rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu, trybu postępowania przy ustalaniu tego uszczerbku oraz postępowania o wypłatę jednorazowego odszkodowania (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 954 ze zm.). Wobec tego, skoro członkom rodziny zmarłego pracownika, w tym jego dzieciom, przysługuje jednorazowe odszkodowanie związane z chorobą zawodową tego pracownika, to należy przyjąć, że mają oni interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wszczęciu i udziale w postępowaniu dotyczącym pośmiertnego stwierdzenia choroby zawodowej rodzica (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1161/07WSA, wyrok WSA w Gliwicach z 10 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Gl 339/13, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Z powyższych względów zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało uznać, że D. W., składając zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u jej zmarłego ojca, na podstawie którego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wszczął postępowanie, była legitymowana do bycia stroną w tym postępowaniu
w rozumieniu art. 28 k.p.a. i posiadała w tym względzie interes prawny wynikający z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym.
Celem realizacji powyższych praw jest uprzednie przeprowadzenie postępowania administracyjnego celem uzyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. Brak takiej decyzji jest przeszkodą do orzeczenia praw odszkodowawczych przez sąd powszechny. Wskazać bowiem należy, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym w sprawach o roszczenia odszkodowawcze związane z chorobami zawodowymi, orzekają sądy powszechne, które uwzględniają w ramach ustaleń faktycznych uprzednio wydane decyzje pozytywne, czy też negatywne organów inspekcji sanitarnej (por. J. Iwulski, artykuł nr publ. 6617 Monitor Prawniczy 1995/3/69). Decyzje te jednak nie wiążą sądu powszechnego rozpoznającego sprawę o roszczenie z tytułu choroby zawodowej. Sąd powszechny nie może rozpoznać zagadnienia wstępnego jakim jest istnienie choroby zawodowej w sprawie o roszczenie odszkodowawcze lub inne świadczenie bez uprzedniej decyzji właściwego inspektora sanitarnego (por. B. Gudowska, artykuł publ. PiZS 2003/4/15 - t.1). Tym samym warunkiem koniecznym do dochodzenia praw odszkodowawczych przez podmiot uprawniony jest uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji właściwego organu inspekcji sanitarnej w przedmiocie choroby zawodowej.
W tym stanie rzeczy [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny błędnie uznał, że D. W. nie ma przymiotu strony w postępowaniu wszczętym po śmierci jej ojca, dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej. Śmierć pracownika nie jest przeszkodą do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, ponieważ ze stwierdzeniem takiej choroby wiążą się nie tylko określone prawa pracownika, ale także innych uprawnionych podmiotów, w tym dzieci właśnie w przypadku śmierci pracownika. Okoliczność, że podejrzewana o chorobę zawodową osoba zmarła, nie zwalnia organu inspekcji sanitarnej od obowiązku działania na podstawie orzeczenia lekarskiego właściwej jednostki, natomiast do niej będzie należała ocena czy - w świetle wiedzy medycznej - dostępny w sprawie materiał dowodowy uzasadnia rozpoznanie lub nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, czy też w ogóle nie pozwala na zajęcie stanowiska. W przypadku braku stosownego orzeczenia lekarskiego postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej jest niedopuszczalne i podlega umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 roku, II OSK 548/17, a także z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA 902/96, publ. Prawo Pracy 1997/11/42, oraz z dnia 15 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2082/82, publ. ONSA 1983/1/8).
Zważyć przy tym należy, że sądy administracyjne w podobnych sprawach, dotyczących śmierci pracownika przed wszczęciem postępowania administracyjnego o stwierdzenie choroby zawodowej – nie miały wątpliwości, że uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej, czy zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej po śmierci pracownika (byłego pracownika) jest jego małżonek (por. wyrok NSA z 17 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 1318/98 publ. Lex nr 45832 oraz wyroki: WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 287/13, WSA we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 371/13, WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 545/12, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/07 oraz WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lutego 2014 r., IV SA/Gl 339/13, publik.: w CBOSA).
W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem D. W. w niniejszej sprawie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro w przedmiotowej sprawie organ państwowej inspekcji sanitarnej posiadał stosowne orzeczenia lekarskie jednostki orzeczniczej I i II stopnia, kartę oceny narażenia zawodowego byłego pracownika oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] w przedmiocie braku podstaw do pośmiertnego stwierdzenia u J. Z. B. choroby zawodowej, od której D. W. skutecznie wniosła odwołanie, to zgodnie z § 8 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, w odwoławczym postępowaniu administracyjnym winien wydać merytoryczną decyzję, rozstrzygającą sprawę ponownie.
Z powyższych względów Sąd nie dokonywał dalszej oceny zarzutów skargi, bowiem ich rozpoznanie byłoby przedwczesne, skoro sprawa musi być raz jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia co do istoty przez organ administracji II instancji.
Na marginesie wskazać należy na niespójność stanowiska organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji wskazuje na brak interesu prawnego córki zmarłego byłego pracownika do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pośmiertnego stwierdzenia choroby zawodowej u ojca, a jednocześnie na skutek odwołania złożonego przez D. W. (której nie uznaje za stronę postępowania) wszczyna postępowanie odwoławcze i doręcza jej wydaną przez siebie decyzję.
Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, iż organ I instancji skierował swoją decyzję do osoby zmarłej. Z treści decyzji z dnia [...] jednoznacznie bowiem wynika, iż omawiane rozstrzygnięcie wydane zostało po przeprowadzeniu pośmiertnego postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u J. Z. B., na podstawie zgłoszenia dokonanego przez córkę – D. W., którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał za stronę postępowania, co wynika wprost z załączonej do akt korespondencji tego organu ze skarżącą, umożliwienia pełnomocnikowi skarżącej zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem decyzji z dnia [...] oraz doręczenia skarżącej tej decyzji z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania.
Niezrozumiała jest również dla Sądu, zawarta w odpowiedzi na skargę, tak ostra krytyka działania Głównego Inspektora Sanitarnego, który w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. (k. 7-12 akt sądowych) przedstawił wszystkim Państwowym Wojewódzkim Inspektorom Sanitarnym swoje stanowisko w zakresie pośmiertnego procedowania chorób zawodowych, wskazując, iż w jego ocenie przepisy prawne "w żaden sposób nie wyłączają możliwości stwierdzenia choroby zawodowej u osoby zmarłej, którą można zakwalifikować jako byłego pracownika". Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Główny Inspektor Sanitarny kieruje Państwową Inspekcją Sanitarną, co oznacza, że jest najwyżej usytuowanym organem w hierarchii organów wchodzących w skład tej Inspekcji. Kierowanie oznacza natomiast oddziaływanie organu kierującego na podmiot kierowany zmierzające do tego, aby podmiot kierowany działał na rzecz osiągnięcia postawionego przed nim celu. Istota kierowania sprowadza się do efektywnego osiągania celów poprzez wykonywanie kompetencji kierowniczych, a więc realizowanie obowiązków i uprawnień o charakterze władczym. Mając to na uwadze, Główny Inspektor Sanitarny oddziałuje za pomocą przyznanych mu przez ustawodawcę środków prawnych na pozostałe organy wchodzące w skład Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmierzając do tego, aby organy te działały na rzecz osiągnięcia określonych przed nimi celów. Przykładowo, tymi środkami są koordynowanie i nadzorowanie działalności organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 8a pkt 1 ustawy), ustalanie szczegółowych zasad postępowania państwowych inspektorów sanitarnych w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa sanitarnego w zakresie należącym do właściwości Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 12a ust. 1 ustawy). W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się również, że elementem kształtującym ogólny wymiar funkcji nadzoru i stanowiącym jej wyróżnik w stosunku do kontroli jest przewidziana prawem możność podejmowania w ramach określonego układu organizacyjnego przez dany podmiot (nadzorujący) nie tylko sprawdzania i oceniania innego podmiotu nadzorowanego, ale także prawo stosowania wiążącej ingerencji w jego działalność (stan) w celu skorygowania jej w pożądanym kierunku, zgodnym z przyjętymi punktami odniesienia (Mateusz Karczocha; Komentarz do art. 7 i 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Lex/el. 2017). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż wszelkie opinie, wytyczne i polecenia Głównego Inspektora Sanitarnego nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty, sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.
R.T.