III SA/Łd 598/22

III SA/Łd 598/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 563/23 - Wyrok NSA z 2024-01-18
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 111
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1, art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 195
art. 1 pkt 1 i 6, art. 4 ust. 1 pkt 1, 3, 3a i 4, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 8a ust. 5, art. 27
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego I. M. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 lipca 2022 r. nr ŁPWIS.NSHŚ.906.6.3.2022.MZn/AP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z dnia 10 maja 2022 r. nr PPIS.HP.9011.4.76.2022.HK; 2. zasądza od Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 1 lipca 2022 r., nr ŁPWIS.NSHŚ.906.6.3.2022.MZn/AP, wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 195), zwanej dalej "uPIS", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a § 1 k.p.a., Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 10 maja 2022 r., nr PPIS.HP.9011.4.76.2022.HK o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia źródła obecności substancji chemicznej o nazwie glifosat [kwas 2-(fosfonometyloamino)octowy] w materiale biologicznym (w moczu) u J.B.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydana w następującym stanie faktycznym:
25 kwietnia 2022 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kutnie wpłynął wniosek I.M. (poprzednie nazwisko I.M-B), opiekuna prawnego J.B., w którym zażądała ona od organu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia źródła zatrucia organizmu jej syna J.B. substancją chemiczną o nazwie glifosat [kwas 2-(fosfonometylo)amino]octowy). Obecność wskazanej substancji na poziomie 1,44 ng/ml została potwierdzona badaniem toksykologicznym w próbce moczu pobranej od strony 7 marca 2022 r. (w aktach administracyjnych wyniki badań z 11 marca 2022 r., zlecenie nr [...]).
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie po zapoznaniu się z pismem wnioskodawcy oraz załączoną doń dokumentacją, postanowieniem z 10 maja 2022 r., nr PPIS.HP.9011.4.76.2022.HK, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia źródła obecności substancji chemicznej o nazwie glifosat [kwas 2-(fosfonometyloamino)octowy] w materiale biologicznym (w moczu) u J.B., stwierdzonej badaniami przeprowadzonymi przez Laboratorium Specjalistycznej Diagnostyki A Sp. z o.o., Sp. k. 11 marca 2022 r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wynika z faktu, że żądanie wniesione przez stronę nie może być rozstrzygnięte co do jego istoty na gruncie prawa administracyjnego i tym samym zakończone wydaniem stosownej decyzji merytorycznej. Wynik badania powinien być przeznaczony do ewentualnej konsultacji medycznej w jednostkach medycznych wybranych przez stronę i nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego przez inspektora sanitarnego.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku oraz doprecyzowanie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania. Powołując się na art. 1 – 4 uPIS skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne powinno być wszczęte w celu odnalezienia źródła zatrucia, jego wyeliminowania oraz prewencyjnej ochrony zdrowia strony, jej najbliższych oraz mieszkańców powiatu kutnowskiego.
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 1 lipca 2022 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 10 maja 2022 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji zaznaczył, że powołane przez skarżącego akty prawne nie mają zastosowania w sprawie, gdyż regulują kwestie zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej i jej bieżącego nadzoru, nie normują natomiast zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne to uporządkowany ciąg czynności procesowych, dokonywanych przez organ administracji publicznej, zmierzających do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Organ drugiej instancji podkreślił, że skarżący w zażaleniu nie wskazał ewentualnego pochodzenia żywności, której spożycie mogłoby być przyczyną obecności glifosatu w próbce moczu, pobranej od niego 7 marca 2022 r., np. miejsca zakupu żywności pochodzenia roślinnego m. in. owoców, warzyw, przetworów zbożowych, czy też źródła spożywanej wody. Brak podmiotu, wobec którego można wszcząć postępowanie administracyjne, wyjaśniające stosowanie wskazanego pestycydu jako środka ochrony roślin, uniemożliwia organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej podjęcie jakichkolwiek działań na drodze administracyjnej. Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że żądanie skarżącego nie może zostać rozstrzygnięte co do istoty sprawy na gruncie prawa administracyjnego i odmówił wszczęcia postępowania. Wskazał przy tym, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji administracyjnej. Równocześnie organ drugiej instancji zaznaczył, że w przypadku poinformowania organu o ewentualnym pochodzeniu żywności lub wody, której spożycie mogłoby być przyczyną obecności glifosatu w moczu, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą podjąć odpowiednie działania kontrolne wobec tych podmiotów, które zostaną przez stronę wskazane.
J.B., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego I.M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 7b k.p.a. poprzez zaniechanie współdziałania z organami administracji publicznej w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania;
- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, pobieżny, niedbały i nierzetelny;
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe zawarcie bądź nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie stwierdzenia przez organ administracji, że przedstawione przez skarżącego wyniki badań powinny być przeznaczone do ewentualnej konsultacji medycznej w jednostkach medycznych wybranych przez skarżącego i nie mogą stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji;
- art. 1 pkt 1 i 6 w związku z art. 2 uPIS poprzez zaniechanie podjęcia statutowych działań mających na celu ochronę zdrowia publicznego poprzez bieżący nadzór sanitarny oraz przeprowadzenie niezbędnych badań, w celu ustalenia źródła glifosatu w organizmie ludzkim.
W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie podzielając zarzutów skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Odnotować również należy, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Odnotować również należy, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 1 lipca 2022 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy wydane na podstawie at. 61a § 1 k.p.a. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie z 10 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia źródła obecności substancji chemicznej o nazwie glifosat w materiale biologicznym (moczu) skarżącego. Organy administracji obydwu instancji uznały bowiem, że wniesione przez skarżącego żądanie nie może być rozstrzygnięte co do jego istoty na gruncie prawa administracyjnego i tym samym zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a. zaznaczono przy tym, że strona nie wskazała ewentualnego pochodzenia żywności, której spożycie mogłoby być przyczyną obecności glifosatu w próbce moczu, np. miejsca zakupu żywności pochodzenia roślinnego m.in. owoców, warzyw, przetworów zbożowych, czy też źródła spożycia wody. Co za tym idzie, jak dalej wywodzi organ, brak podmiotu wobec którego można wszcząć postępowanie administracyjne, w toku którego możliwym byłoby stosowanie wykrytego w próbce moczu strony skarżącej pestycydu jako środka ochrony roślin, uniemożliwia organom administracji podjęcie jakichkolwiek działań na drodze administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego do sądu postanowienia można wywieść, że zdaniem organów administracji w sprawie zaszła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, tj. sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji administracyjnej. Równocześnie organ drugiej instancji wskazał, że w przypadku poinformowania o ewentualnym pochodzeniu żywności lub wody, której spożycie mogłoby być przyczyną obecności glifosatu w moczu skarżącego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą podjąć odpowiednie działania kontrolne wobec tych podmiotów, które zostaną przez stronę wskazane.
W świetle powyższego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 61a k.p.a., który stanowił podstawę podjętych przez organy administracji działań. Przepis ten – art. 61a k.p.a. – w § 1 stanowi, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca zastrzegł przy tym w treści art. 61a § 2 k.p.a., że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W literaturze (P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el) nie budzi wątpliwości fakt, że w treści art. 61a k.p.a. ustawodawca zawarł dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj.:
Po pierwsze, wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną – przy czym odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, Lex nr 1219017). Co za tym idzie w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i dopiero w jego toku tę kwestię wyjaśnić. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA z 2011 r., nr 4, s. 9). Podkreślić przy tym należy, iż stwierdzenie w wyniku zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego, nie polega na dokonaniu ustaleń dotyczących stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 953/20, Lex nr 3034583). Należy przy tym zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, o ile wszczęcie postępowania z urzędu w danej sprawie jest dopuszczalne oraz jeżeli organ uzna wszczęcie postępowania za celowe (por. wyrok SN z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11, Lex nr 1169138).
Zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, aby nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. np. wyroki: NSA z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1060/15). Badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego z art. 10 k.p.a. Odnotować bowiem należy, że organ nie ma uprawnienia na wstępnym etapie postępowania do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodził od podmiotu nieuprawnionego (por. np. wyrok NSA z 8 października 2014 r., II OSK 745/13 a także przywołane tam poglądy judykatury).
Po drugie, istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym okoliczności te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niemniej jednak w orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się na następujące okoliczności:
a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9). Zatem – uogólniając – uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. np. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, Lex nr 1517991);
b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12, Lex nr 1232079);
c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, które nie zostało następnie uchylone lub zmienione w sposób prawem przewidziany. Przy czym o tożsamości sprawy można mówić, wówczas gdy: w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i tego samego, niezmienionego stanu faktycznego (przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy) – por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 3032/19, Lex nr 30478). Zmiana okoliczności faktycznych sprawia, że kolejna sprawa jest sprawą nową.
d) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, Lex nr 1234059; czy z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19, Lex nr 3334145). Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, jeżeli w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji podniesiono okoliczności, które nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., II OSK 702/18, Lex nr 3043565);
e) strona żąda wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu (por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., I OSK 495/21, Lex nr 3243959). Organ powinien wówczas wydać postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a., a nie zawiadomić stronę pismem wyjaśniającym przyczyny nie wszczęcia postępowania. Organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania również wówczas, gdy stwierdzi istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Skutkiem wszczęcia postępowania na żądanie strony będzie bowiem uzyskanie przez wnioskodawcę określonych uprawnień procesowych związanych z faktem zainicjowania postępowania. Takich uprawnień w postępowaniu wszczynanym z urzędu strona nie może zaś uzyskać. Organ odmawiając wszczęcia postępowania na żądanie strony powinien wówczas wydać postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu;
f) wnioskodawca złożył wniosek o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do złożenia wniosku (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., I GSK 2050/19, Lex nr 3036930).
Wskazać przy tym należy (P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el), że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. np. wyroki NSA: z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Lex nr 1982821; a także z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, Lex nr 3331924). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być zatem znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, Lex nr 1234275). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, Lex nr 1796627).
Należy również odnotować (P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el), że w przypadku, gdy strona nie usunęła, na żądanie organu i w wyznaczonym terminie, wad formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, to organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ale pozostawia podanie bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania obarczony wadami formalnymi, które nie zostały usunięte, nie może bowiem skutecznie zainicjować postępowania. Tym samym organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, a może jedynie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Przepis art. 61a k.p.a. będzie mógł więc znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy złożony wniosek jest w pełni poprawny i powinien spowodować wszczęcie postępowania. Jednakże wszczęcie postępowania nie jest możliwe ze względu na okoliczności wskazane w tymże przepisie (tj. art. 61a § 1 k.p.a.). Nie ma też podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., jeżeli organ administracji stwierdzi, że nie jest właściwy w sprawie (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 2600/21, Lex nr 3218055) – w takiej bowiem sytuacji organ powinien postąpić odpowiednio do okoliczności, zgodnie z dyspozycją art. 65 lub art. 66 k.p.a.
Zatem, jak słusznie wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, w świetle art. 61a § 1 k.p.a. zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, Lex nr 1219023). Dla wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wystarczające jest stwierdzenie istnienia którejkolwiek przesłanki niedopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 28 września 2021 r., III OSK 403/21, Lex nr 3310616). Przy czym postanowienie to nie ma charakteru uznaniowego – gdyż organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że postępowanie nie może być wszczęte z jakiejkolwiek przyczyny (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., I GSK 1514/18, Lex nr 2976357). Co więcej organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., I OSK 528/19, Lex nr 3288417; a także P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2022, art. 61a, Lex/el).
W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku.
W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, nie wykazano jednak, aby takie "oczywiste" przeszkody zaistniały. Organy administracji bez głębszej analizy stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów. Zdaniem sądu konkluzja taka jest jednak przedwczesna.
Nie przesądzając o wyniku postępowania przed organami administracji sąd zwraca uwagę na fakt, że zgodnie z art. 1 pkt 1 i 6 uPIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: higieny środowiska, zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych – w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach (art. 4 ust. 1 pkt 1 uPIS); warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego (art. 4 ust. 1 pkt 3 uPIS); nadzoru nad jakością zdrowotną żywności (art. 4 ust. 1 pkt 3a uPIS); czy też warunków zdrowotnych produkcji materiałów i obrotu materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, produktami kosmetycznymi oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi (art. 4 ust. 1 pkt 4 uPIS). Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska należy m.in. wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 uPIS); a także w przypadku konieczności podjęcia natychmiastowych działań wobec osób, o których mowa w art. 22a ust. 2, w sytuacji zagrożenia zdrowia publicznego spowodowanego chorobą szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną decyzja, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, 2112 i 2401) może być wydana również przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego albo państwowego granicznego inspektora sanitarnego, który zawiadamia o tym niezwłocznie właściwy organ Wojskowej Inspekcji Sanitarnej. Dalsze postępowanie w sprawie jest prowadzone przez Wojskową Inspekcję Sanitarną (art. 5 ust. 2 uPIS). Nie może też ujść uwadze, że w myśl art. 8a ust. 5 uPIS Główny Inspektor Sanitarny lub działający z jego upoważnienia inny organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może wydawać osobom prawnym, osobom fizycznym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w szczególności podmiotom wykonującym działalność leczniczą, pracodawcom, podmiotom prowadzącym działalność w zakresie lotnictwa cywilnego, użytkownikom statków powietrznych, użytkownikom cywilnych statków powietrznych niewpisanych do rejestru statków powietrznych oraz zarządzającym lotniskami, o których mowa w art. 27 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1970):
1) decyzje nakładające obowiązek:
a) podjęcia określonych czynności zapobiegawczych lub kontrolnych oraz żądać od nich informacji w tym zakresie,
b) dystrybucji:
– produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub wyrobów medycznych – w stosunku do hurtowni farmaceutycznych,
– środków ochrony osobistej – w stosunku do producentów, dystrybutorów lub importerów,
– produktów biobójczych – w stosunku do podmiotu odpowiedzialnego lub posiadacza pozwolenia albo zezwolenia na handel równoległy, lub wytwórcy produktu biobójczego,
c) współdziałania z innymi organami administracji publicznej oraz organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej – w przypadku kierowania decyzji do podmiotów innych niż te organy,
2) zalecenia i wytyczne określające sposób postępowania w trakcie realizacji zadań
- w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej, które może stanowić zagrożenie dla zdrowia publicznego, w szczególności wystąpienia choroby szczególnie niebezpiecznej lub wysoce zakaźnej, o których mowa w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Równocześnie ustawodawca zaznaczył, że do decyzji, o których mowa w art. 8a ust. 5 pkt 1 uPIS, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że: 1) podlegają one natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia, ustnego wydania lub głoszenia; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) mogą być w nagłych przypadkach wydawane ustnie, a następnie niezwłocznie potwierdzane na piśmie; 4) odwołanie wnosi się w terminie 2 dni roboczych od dnia doręczenia, ogłoszenia lub potwierdzenia na piśmie decyzji wydanej ustnie; 5) wniesione odwołanie podlega przekazaniu organowi odwoławczemu w terminie 1 dnia roboczego, a rozpatrzeniu – w terminie 5 dni roboczych od dnia doręczenia mu odwołania (art. 8a ust. 6 uPIS).
Jak stanowi art. 27 uPIS w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Z powodów i w trybie określonych w ust. 2 państwowy inspektor sanitarny nakazuje likwidację hodowli lub chowu zwierząt (ust. 3).
Stosownie do art. 27c uPIS w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do produktów, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest regulowane w przepisach odrębnych, z wyłączeniem przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów (ust. 2). Zgodnie z art. 27c ust. 3 uPIS w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania (art. 27c ust. 6 uPIS).
W przypadkach wymienionych w art. 27 - 28 państwowi inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, produktów kosmetycznych, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Do postępowania zabezpieczającego stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, 1492 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 11 i 41), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 29 uPIS).
Jak stanowi art. 37 uPIS w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (ust. 2).
Z powołanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika zatem, że na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej ciążą zadania z zakresu realizacji zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób zakaźnych i zawodowych. Do zakresu ich działania należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, wydawanie decyzji i zarządzeń lub występowanie do innych organów o ich wydanie w celu realizacji tych zadań, zaś w przypadkach wymienionych w art. 27 - 28 uPIS inspektorzy sanitarni są uprawnieni do zabezpieczenia pomieszczeń, środków transportu, maszyn i innych urządzeń, środków spożywczych, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, produktów kosmetycznych, detergentów, substancji chemicznych, ich mieszanin oraz wyrobów w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, a także innych wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi. Zasadą jest także stosowanie w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wniesienie przez skarżącego do organu pierwszej instancji, jako organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, żądania wszczęcia postępowania ze wskazaniem na zatrucie jego organizmu substancją chemiczną o nazwie glifosat oraz załączenie do tego wniosku wyniku badania próbki moczu z 11 marca 2022 r., według którego została przekroczona norma diagnostyczna, spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie co do zasady mieszczącej się w zakresie zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
We wniosku, a następnie w zażaleniu skarżący wprawdzie dość ogólnie wskazał, że domaga się ustalenia źródła zatrucia, lecz zważywszy na określone w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawach odrębnych zadania i zakres działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tym stanie rzeczy obowiązkiem organu administracji było podjęcie odpowiednich czynności procesowych mających na celu zweryfikowanie twierdzeń skarżącego i przedstawionego wyniku badania, a także ustalenie ewentualnej przyczyny przekroczenia dopuszczalnego poziomu tej substancji w jego organizmie. Zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, organ administracji powinien był przynajmniej podjąć stosowne działania w celu wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania skarżącego, a także, czy w tym konkretnym przypadku nie zachodzi podstawa do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu z uwagi na konieczność realizacji ustawowych zadań. Podkreślić trzeba, że z uzasadnień postanowień organów obu instancji nie wynika, aby zakwestionowany został wynik badania glifosatu w moczu załączony do wniosku. Za nieprawidłowe uznać należy postawienie skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutu, że nie wskazał w zażaleniu ewentualnego pochodzenia żywności, której spożycie mogłoby być przyczyną obecności glifosatu w próbce moczu, np. miejsca zakupu żywności pochodzenia roślinnego m.in. owoców, warzyw, przetworów zbożowych, czy też źródła spożywanej wody, w sytuacji zaniechania przez organy administracji obu instancji podjęcia w tym zakresie czynności wyjaśniających z udziałem skarżącego w celu ustalenia potencjalnych przyczyn, źródeł stwierdzonej w wyniku badania przedłożonego wraz z wnioskiem stwierdzającego obecności glifosatu w próbce moczu. Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organy administracji zwróciły się do skarżącego o wskazanie ewentualnego pochodzenia żywności lub wody, której spożycie mogło być przyczyną obecności tej substancji w moczu, a co mogłoby umożliwić podjęcie odpowiednich działań kontrolnych.
Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że szczegółowe zadania, uprawnienia oraz obowiązki organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są również określone w przepisach innych ustaw.
I tak w odniesieniu do żywności oraz żywienia wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 178/2002" zostały określone w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2132), zwana dalej "u.b.ż.ż.".
Zgodnie z art. 2 u.b.ż.ż. ustawa określa: 1) wymagania zdrowotne żywności - w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniach Unii Europejskiej; 2) wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny: a) żywności – w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 852/2004", b) materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością – w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającym dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 4), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1935/2004"; 3) właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 882/2004"; 4) wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności – w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 882/2004. W myśl art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż. żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 (ust. 1). Produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność (ust. 2).
W art. 3 ust. 3 pkt 5 lit. c) u.b.ż.ż. zdefiniowano bezpieczeństwo żywności jako ogół warunków, które muszą być spełniane, dotyczących w szczególności: a) stosowanych substancji dodatkowych i aromatów, b) poziomów substancji zanieczyszczających, c) pozostałości pestycydów, d) warunków napromieniania żywności, e) cech organoleptycznych, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością – w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka. Natomiast najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości pestycydów to najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości (Najwyższy Dopuszczalny Poziom - NDP) w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 396/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lutego 2005 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni, zmieniającego dyrektywę Rady 91/414/EWG (Dz. Urz. UE L 70 z 16.03.2005, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 396/2005" (art. 3 ust. 3 pkt 14 u.b.ż.ż.). Pozostałości pestycydów – pozostałości pestycydów w rozumieniu art. 3 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 396/2005 (art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż.). W myśl art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż. środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka to środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli:
a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II,
b) zawiera:
– substancje zanieczyszczające lub zanieczyszczenia mikrobiologiczne w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz inne zanieczyszczenia,
– pozostałości skażeń promieniotwórczych w ilościach przekraczających poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej,
– weterynaryjne produkty lecznicze w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy lub zabronione określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej,
– inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej.
Z kolei zanieczyszczenia to substancje zanieczyszczające, zanieczyszczenia biologiczne oraz ciała obce, szkodniki lub ich części (art. 3 ust. 3 pkt 57 u.b.ż.ż.).
Z art. 73 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. wynika natomiast, że organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w odniesieniu do: a) żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, przywożonej z państw trzecich oraz wywożonej i powrotnie wywożonej do tych państw, b) produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym w rozumieniu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002, z wyłączeniem produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w rolniczym handlu detalicznym, c) żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, produkowanej i wprowadzanej do obrotu lub wywożonej do państw trzecich, przywożonej z tych państw w zakresie nieobjętym decyzją Komisji 2007/275/WE z dnia 17 kwietnia 2007 r. dotyczącą wykazu zwierząt i produktów mających podlegać kontroli w punktach kontroli granicznej na mocy dyrektyw Rady 91/496/EWG i 97/78/WE (Dz. Urz. UE L 116 z 04.05.2007, str. 9, z późn. zm.) oraz powrotnie wywożonej do tych państw, z wyłączeniem żywności znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym, d) prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organami takimi są również organy Wojskowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 20a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 73 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż.), organy Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 306 oraz z 2022 r. poz. 974 i 1570) (art. 73 ust. 1 pkt 3 u.b.ż.ż.), organy Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (art. 73 ust. 1 pkt 4 u.b.ż.ż.), inne organy w zakresie posiadanych kompetencji (art. 73 ust. 1 pkt 5 u.b.ż.ż.). W sprawach przeprowadzania urzędowych kontroli żywności w odniesieniu do żywności produkowanej lub wprowadzonej do obrotu z obiektów lub urządzeń ruchomych lub tymczasowych właściwość organów jest określana każdorazowo według siedziby zakładu lub miejsca prowadzenia tej działalności (art. 73 ust. 2 u.b.ż.ż.). Decyzjom organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 77 u.b.ż.ż.). W art. 104 u.b.ż.ż. określono kompetencję państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego do wymierzenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 103, w drodze decyzji. Natomiast w art. 4 u.b.ż.ż. określono, że do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności, czyli również przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie określonym w rat. 73 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uznały, że zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania.
Jak to już zostało wskazane, co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione nie tylko od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania, ale również od tego, czy brak jest oczywistych podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej sprawę, czy strona żąda wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu.
W rozpoznanej sprawie jednak, wobec niewystąpienia oczywistych przesłanek przesądzających o braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, zaistniała konieczność jego wszczęcia i podjęcia przez organ administracji stosownych czynności wyjaśniających, stosownie do wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Celowym jest również zwrócenie uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu wniosku skarżącego inicjującego postępowanie. Zarówno bowiem we wniosku, jak i kolejnych pismach wnoszonych w sprawie, skarżący wskazywał na zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi powodowane stosowaniem glifosatu, którego obecność została stwierdzona w próbce jego moczu.
Brak wyjaśnienia i ustalenia zakresu żądania skarżącego również świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia właściwych czynności, także kontrolnych, i mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności ustalić zakres wniosku skarżącego i podjąć – w zależności od poczynionych ustaleń – odpowiednie czynności.
Z tych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi.
Na marginesie powyższych rozważań wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej nie zachodziła podstawa do połączenia sprawy niniejszej ze sprawami o sygn. akt III SA/Łd 599/22 i III SA/Łd 601/22 w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 p.p.s.a. Wprawdzie stan faktyczny był analogiczny do stanów faktycznych mających miejsce w sprawach o sygn. akt III SA/Łd 599/22 i III SA/Łd 601/22, lecz przedmiot skarg stanowiły odrębne rozstrzygnięcia organów administracji. Z tego względu postanowieniem z 28 grudnia 2022 r. sąd oddalił wnioski skarżącego, I.M. oraz M.G. o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ze sprawami o sygn. akt III SA/Łd SA/Łd 599/22 i III SA/Łd 601/22.
bg