III SA/Łd 591/22

III SA/Łd 591/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22 i 23
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 162
art. 2
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Dz.U. 2018 poz 648
art. 9 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców
Dz.U. 2023 poz 259
art. 8 par. 3, art. 53 par. 2 i 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1119
art. 1 ust. 1, art. 4 (1) ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, 3 i 7
Ustawa z dnia 6 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Sentencja
Dnia 1 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 roku nr LIV/1632/22 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.
Uzasadnienie
19 stycznia 2022 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834) – dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119 i 2469) – dalej: "u.w.t.p.a.", podjęła uchwałę nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W § 1 uchwały ustalono, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od następujących obiektów, zwanych dalej obiektami chronionymi:
1) przedszkola, szkoły, placówki oświatowo-wychowawczej, placówki artystycznej, poradni psychologiczno-pedagogicznej, młodzieżowego ośrodka wychowawczego, młodzieżowego ośrodka socjoterapii, specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających specjalnej organizacji nauki, placówki zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082);
2) budynku kultu religijnego w rozumieniu załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351);
3) placówki wsparcia dziennego oraz placówki opiekuńczo-wychowawczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821 oraz z 2021 r. poz. 159, 1006, 1981, 2270 i 2328);
4) dziennego i całodobowego oddziału terapii uzależnień oraz oddziału leczenia alkoholowych zespołów abstynencyjnych;
5) samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej "Miejskie Centrum Terapii i Profilaktyki Zdrowotnej im. bł. R. Chylińskiego w Łodzi";
6) ośrodka interwencji kryzysowej, specjalistycznego ośrodka wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie;
7) schroniska, noclegowni oraz innej placówki dla osób w kryzysie bezdomności;
8) kąpieliska lub miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 poz. 2233 i 2368).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- art. 12 ust. 3 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4¹ ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. poprzez ustalenie, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży może być usytuowana w odległości 30 metrów od wskazanych obiektów, bez rzetelnego umotywowania tej regulacji, a także w sytuacji gdy organ twierdzi, iż uchwała realizuje zapisy uchwały nr LIV/1631/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022 - 2025 (dalej "Program"), jednocześnie Organ nie wskazuje, które konkretne wytyczne Programu realizuje, a także powołuje się na okoliczność, iż Program nie zawiera żadnych uregulowań w zakresie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych;
- art. 22 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja" w zw. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 162) – dalej: "Prawo przedsiębiorców", poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ustalenie, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży może być usytuowana w odległości 30 metrów od wskazanych obiektów, podczas gdy dla takiego ograniczenia i zróżnicowania obu ww. kategorii podmiotów brak jest rzeczowego uzasadnienia, a także nie spełnia celów wytyczonych w u.w.t.p.a.
Na tej podstawie Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. co do § 1 uchwały w zakresie, zgodnie z którym ustala się, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscu sprzedaży może być usytuowane w odległości 30 metrów od obiektów chronionych.
Skarżący podniósł, iż zróżnicowanie sytuacji przedsiębiorców w taki sposób, iż przedsiębiorcy, których placówki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą funkcjonować dalej od obiektów chronionych niż te przeznaczone do spożycia alkoholu w miejscu sprzedaży stanowi naruszenie konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej i stoi w sprzeczności z celem wytyczonym przez u.w.t.p.a. W uchwale organ nie powołał się bowiem na ustalenia Programu, o którym w mowa w art. 4¹ ust. 2 u.w.t.p.a. Strona skarżąca wyjaśniła, iż do kwestii tej przedmiotowy program się nie odnosił. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 stycznia 2022 r. znajduje się sformułowanie o następującej treści: Uchwała uwzględnia postanowienia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych". Jednak uzasadnienie uchwały nie odwołuje się już do konkretnych wytycznych Programu. W uzasadnieniu uchwały brak informacji, w jaki sposób realizuje, i które wytyczne Programu. W skardze podniesiono, że organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. poprzez doprecyzowanie, które wytyczne Programu stanowiły podstawę wprowadzenia takich, a nie innych zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Treści zawarte w uzasadnieniu uchwały stanowią jedynie ogólnikowe tezy. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada nie przedstawia sposobu dokonania analiz, metodyki działania, źródła, na podstawie którego można by zweryfikować postawione przez ten organ tezy. Niejasnym jest więc – zdaniem strony skarżącej - w jaki sposób ww. uchwała realizuje wytyczne zawarte w tym Programie, ani cele u.w.t.p.a., dlaczego przedsiębiorcy sprzedający napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia np. w domu powinni być usytuowani dalej od obiektów chronionych niż przedsiębiorcy sprzedający napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. np. w ogródku przy restauracji, wewnątrz pubu. Skoro odległość 30 metrów od obiektów chronionych jest w ocenie organu wystarczająca w celu realizacji celów u.w.t.p.a. wobec przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży, pojawia się uzasadniona wątpliwość, dlaczego to samo ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej nie realizuje celów u.w.t.p.a. wobec przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia poza miejscem sprzedaży. Spożywanie napojów alkoholowych w ogródku restauracyjnym lub pubie siłą rzeczy jest bardziej widoczne niż spożywanie go w zaciszu domowym. Odległość od obiektów chronionych ma utrudniać wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży napojów alkoholowych jako swoistej zachęty do spożywania tychże napojów.
Dalej skarżący podniósł, iż możliwe są odrębne regulacje dla placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Takie odrębne regulacje nie wykluczają realizacji celów jakie zakłada u.w.t.p.a., a także mogą ograniczać swobodę działalności gospodarczej jedynie w takim zakresie, do którego obligują cele u.w.t.p.a. Zdaniem Rzecznika ww. uchwała ogranicza swobodę działalności gospodarczej w zakresie wykraczającym poza cele u.w.t.p.a. Co prawda w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż placówki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być bliżej obiektów kultu, ponieważ mogą promować kulturę picia alkoholu, lecz nie wskazano, dlaczego placówki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie mogą odpowiedniej kultury picia alkoholu promować. Trudna do zrozumienia jest teza zawarta w uzasadnieniu skarżonej uchwały, iż proponowane rozwiązanie sprzyja ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki. Teza ta nie ma oparcia w Programie, ani w u.w.t.p.a. Teza dotycząca rozwoju turystyki i ożywienia gospodarczego w równym stopniu mogłaby być zastosowana wobec placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Abstrahując od powyższego, Program nie zawiera żadnych uregulowań w zakresie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, co za tym idzie nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących tej materii, ale również nie zawiera analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń Programu. W konsekwencji nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż ograniczenie swobody działalności gospodarczej placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży cechuje się dużą dozą dowolności. Tymczasem – zdaniem strony skarżącej - zadaniem lokalnego prawodawcy jest wykazanie, iż wprowadzone przez niego ograniczenia realizują wytyczne u.w.t.p.a.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie argumentując, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie ustawowego upoważnienia i w granicach przyznanych kompetencji, a wprowadzone w niej rozróżnienie jest w pełni uzasadnione realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz jest zgodne z uwarunkowaniami lokalnymi.
W odpowiedzi na skargę zaznaczono, iż w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy wyjaśniono motywy jakimi kierowała się gmina określając zasady sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a mianowicie, że uchwała realizuje cele wyrażone w art. 1 i 2 u.w.t.p.a., które zobowiązują m.in. jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, zmiany struktury ich spożywania oraz inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Wprowadzane przez uchwałę zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowią jednocześnie istotne ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Stąd ograniczenia te są wprowadzane w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale też zgodnym z uwarunkowaniami lokalnymi. Przewidziane w uchwale zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są zobiektywizowane i jednolite dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Łodzi. W zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu ich sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ww. ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego do konsumpcji na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze ww. warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz w świetle orzecznictwa sądowego. Ponadto, za zasadnością przyjęcia łagodniejszych zasad usytuowania dla miejsc sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży przemawiają – zdaniem gminy - przeanalizowane przypadki związane ze sprzedażą napojów alkoholowych – tj. przypadki naruszeń art. 43 u.w.t.p.a. oraz liczba decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi. W znaczącej przewadze przypadki te dotyczą placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Gmina zauważyła również, że rozróżnienie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży i nawet znacznie bardziej liberalne zasady usytuowania dla miejsc sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży funkcjonują na terenie innych większych miast. Zwrócono również uwagę, iż w zakresie listy "obiektów chronionych" projektowana uchwała wskazuje szeroki katalog miejsc i obiektów użyteczności publicznej podlegających szczególnej ochronie.
Gmina wskazała także, iż z przeprowadzonych przez nią analiz wynika, że:
1. w 2020 roku wydano:
- 816 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i 23 decyzje w sprawach o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (w tym 9 z powodu sprzedaży alkoholu osobom do lat 18)
- 275 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i 13 decyzji w sprawach o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (w tym 3 z powodu sprzedaży alkoholu osobom do lat 18),
- nie wydano decyzji cofających zezwolenia z uwagi na zakłócanie porządku publicznego
2. w 2021 roku wydano
- 1054 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i 22 decyzje w sprawach o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (w tym 6 z powodu sprzedaży alkoholu osobom do lat 18);
- 498 zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie wydano decyzji w sprawach o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży,
- nie wydano decyzji cofających zezwolenia z uwagi na zakłócanie porządku publicznego.
Powyższa analiza pozwoliła na złagodzenie rygorów w zakresie odległości lokalizacji sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w zakresie których liczba cofniętych zezwoleń była mniejsza a w 2021 r. nie zostało cofnięte żadne zezwolenie tego typu. Natomiast zasadnym było utrzymanie odległości 50 metrów dot. lokalizacji sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z uwagi na większą liczbę cofniętych zezwoleń w tym zakresie.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku wskazania przez organ, które konkretnie wytyczne zawarte w uchwale nr LIV/1631/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2022 - 2025, realizuje zaskarżona uchwała, podczas gdy nie zawiera ona żadnych uregulowań w zakresie sytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, co zdaniem skarżącego narusza art. 12 ust. 7 u.w.a.t.p. gmina podniosła, że jedynie w sytuacji, jeżeli w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii znajdują się postanowienia odnoszące się do problematyki uchwały, wówczas powinny one zostać uwzględnione przez organ stanowiący gminy. Zwrócono przy tym uwagę, że program zawiera przede wszystkim postanowienia związane z zadaniem własnym gminy, którym jest prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, których realizacja w formie programu nie wiąże się z ustaleniami o charakterze normatywnym, zatem nie sposób traktować go jako aktu warunkującego rozwiązania przyjęte w uchwale określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, niemniej wprowadzenie rozwiązań odmiennych od tych, które z niego wynikają, musiałoby znajdować uzasadnienie w innych dokumentach wziętych pod uwagę przez radę gminy. W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej. Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczności przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej ustawy. Wielkość minimalnej odległości powinna być oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dopiero tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przed nią przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa.
Gmina wskazała nadto, że z racji braku ustawowych wskazówek czy wytycznych co do sposobu, w jaki należy realizować dyspozycję art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, kierując się konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, należy przyjąć samodzielność organu gminy w ustaleniu odległości miejsc usytuowania sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych tym bardziej, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości w ogóle nie stawia wymogu określenia przez radę gminy zasad ustalania odległości pomiędzy tymi punktami. Należy przede wszystkim stwierdzić, iż wykładnia art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji. Nie ulega wątpliwości, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wzorca zadaniowego mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Organ podkreślił, że działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca nadał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.
Gmina zwróciła też uwagę na to, iż - uwzględniając powyższe - ustawodawca, dokonując noweli ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie zminimalizował dyrektywy ograniczania dostępności alkoholu. W wyniku zmiany ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 310), przeniesiona do art. 2 ust. 1 pkt 4, dyrektywa uzyskała walor szczególnie istotnego sposobu realizacji celu ustawy i kształtowania polityki społecznej mającej przeciwdziałać alkoholizmowi, tym bardziej wpływając na treść uchwał podejmowanych przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy. Zidentyfikowanie przez radę gminy obiektów chronionych i ustalenie odległości, w jakiej znajdować się od nich mogą miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych niewątpliwie koresponduje z takimi warunkami kształtowania polityki społecznej w przedmiotowym zakresie jak: tworzenie w gminie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (pkt 1), działalność wychowawcza (pkt 2) i ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zorganizowanie polityki spożywania na terenie gminy napojów alkoholowych w zgodzie z omówionymi wyżej przepisami ustawy musi być rzeczywiste, a nie tylko formalne. Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie.
W dalszej kolejności gmina wyjaśniła, iż skoro rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to a maiore ad minus jest ona również władna zróżnicować te zasady w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży według kryterium przedmiotowego. Wniosek powyższy znajduje również umocowanie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, której wyraz daje art. 2 ale przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przedmiotowej uchwały stanowi normatywne "ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw", tj. ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, dla ustanowienia którego wymaganą konstytucyjnie podstawę ustawową stanowi art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Skoro ustawodawca, wprowadzając tą regulację wyposażył radę gminy w kompetencje do określenia zakresu możliwej ingerencji między innymi w swobodę działalności gospodarczej jednostek, to regulacja uchwalona przez Radę Miejską w Łodzi musi być zgodna z zasadą proporcjonalności. Ta zaś nakazywała organowi stanowiącemu, tj. Radzie Miejskiej w Łodzi zróżnicować ustalenia w sposób racjonalny wg kryterium przedmiotowego przy uwzględnieniu realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i zgodnie z uwarunkowaniami lokalnymi. Przyjęte zróżnicowanie odległości nie jest podyktowane rodzajem prowadzonej działalności tylko miejscem usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak zatem widać różnice wynikają ze sposobu podawania i miejsca sprzedaży oraz uwarunkowań lokalnych. Tym samym zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 32 Konstytucji, tj. braku równego traktowania i dyskryminacji, jest zdaniem gminy niezasadny.
Nadto, gmina podniosła, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Ustalenie konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych nastąpiło zatem w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Rada Miejska w Łodzi nie naruszyła zasady legalności, podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 94 Konstytucji i przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości w przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. w ramach konstytucyjnych samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego i zakresu upoważnienia ustawowego dla organów samorządu terytorialnego i celów ww. ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje jej oddaleniem. Do istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 4 lutego 2023 r., poz. 677).
Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. ustawodawca nakazał radzie gminy ustalenie, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Powołany art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości formułuje obowiązek (ustawodawca posłużył się formułą: "ustala") podjęcia przez radę gminy uchwały, która obowiązuje wszystkich, którzy posiadają cechy adresata określonego uchwałą względem właściwego obszaru jej działania.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaś stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, zaś zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Odnotować należy, że nie każda uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia aktu prawa miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa o samorządzie gminnym wskazuje tylko niektóre cechy aktu prawa miejscowego, natomiast pełnego prawnego znaczenia tego pojęcia należy szukać w obowiązującym systemie prawnym na trzech różnych płaszczyznach: konstytucyjnej, ustrojowej i materialnej, i dopiero łączne uwzględnienie wszystkich tych elementów pozwala sformułować swoistą eklektyczną (ogólną) definicję legalną aktu prawa miejscowego. Niemniej jednak kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego musi być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych, pozwalających na ustalenie, czy dany akt ma podstawowe cechy umożliwiające zaliczenie go do kategorii aktów prawa miejscowego, wśród których wymienić należy: normatywność, powszechność obowiązywania, abstrakcyjność i generalność norm oraz wymóg istnienia normy ustawowej zawierającej kompetencję prawodawczą. Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich cech pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego (D. Dąbek, Komentarz do art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, nb. 2 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Lex/el).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, dotycząca usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, niewątpliwie posiada wskazane cechy aktu prawa miejscowego, jest prawem miejscowym. Charakter prawny tego rodzaju uchwał nie budzi zresztą żadnej wątpliwości w świetle orzecznictwa wskazanego tak w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę.
Odnosząc się z kolei do legitymacji Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie, powołać należy przepis art. 8 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Jednocześnie, na mocy art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 648) – dalej: "ustawa o Rzeczniku"), w zakresie ochrony praw przedsiębiorców Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi i skargi kasacyjne do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi.
W sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do art. 53 § 2 i 3 tej ustawy prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Z uwagi na zapis dotyczący prokuratora powyższa regulacja znajduje również zastosowanie do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na mocy powołanego wyżej art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o Rzeczniku, co jednocześnie oznacza, że termin na wniesienie skargi został w niniejszej sprawie również dochowany.
W rozpoznawanej sprawie sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zaskarżył przepis § 1 uchwały w części w jakiej określa on, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od wymienionych w treści tego przepisu obiektów chronionych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.t.p.a., organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Równocześnie w myśl art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Jak wynika z powyższego, zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera żadnych szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie upoważnienia ustawowego.
Taka konstrukcja nie oznacza jednak uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest bowiem instytucją prawną, odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego, a więc do wydawania przez administrację aktów stosowania prawa (decyzji administracyjnych), a nie do aktów stanowienia prawa. Uznanie administracyjne oznacza pozostawioną przez ustawodawcę na ostatnim etapie stosowania prawa (po wykładni i subsumpcji) możliwość dokonania wyboru rozstrzygnięcia spośród wskazanych w ustawie. Natomiast pozostawiona przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem samodzielności, przyznanej samorządowi terytorialnemu w Konstytucji (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji ).
Samodzielność prawotwórcza przyznana samorządowi terytorialnemu nie oznacza jednak dla samorządu terytorialnego autonomii. Akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione. Muszą one zatem być zgodne z ustawami, na podstawie których są stanowione. A więc ustalone w zaskarżonej uchwale – będącej aktem wykonawczym do ustawy o wychowaniu w trzeźwości – zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą niejako "wykonywać" tę ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego. Konsekwencją braku szczegółowych wytycznych jest natomiast to, że granice władztwa prawotwórczego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wyznaczają nie szczegółowe wytyczne ustawy (bo tych nie ma), lecz ogólnie określone cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konstytucyjne zasady: legalności (art. 7 Konstytucji), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji) - por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 463/20, LEX nr 3058718.
Oceniając, czy w niniejszym przypadku Rada Miejska w Łodzi wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, podkreślić należy, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie: "zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania". A zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia.
W ocenie sądu należy uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wielkość minimalnej odległości powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. I. Niżnik-Dobosz, Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowu, pkt 27 [w:] I. Niżnik-Dobosz, M. Koszowski, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Lex/el 2020 r.). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przed nią przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa.
Uwzględniając powyższe kryteria nie może być więc uznane za zasadne stwierdzenie, że przyjęta w uchwale odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych nie ogranicza dostępności alkoholu i kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu.
Dodać należy, że treść uchwały w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinna być determinowana przez preambułę i normy kierunkowe ustawy alkoholowej, a ponadto przez zawarty w art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. wymóg, zgodnie z którym usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uwzględnia postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii - oczywiście gdy Program takowe zawiera.
W myśl art. 4 ust. 1 u.w.t.p.a. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci uchwalonego przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, który stanowi część strategii rozwiązywania problemów społecznych i który uwzględnia cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii, określone w Narodowym Programie Zdrowia (art. 4¹ ust. 2 u.w.t.p.a.). Taki program został również opracowany przez Gminę Łódź.
Z programu uchwalonego przez Radę Miejską w Łodzi - uchwała nr LIV/1631/22 na lata 2022-2025 - wynikają m.in. cele tegoż programu działania i ilościowe wskaźniki ich realizacji. Program nie zawiera jednak, jak słusznie wskazała gmina, żadnych szczegółowych uregulowań w zakresie usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Należy więc zgodzić się ze stanowiskiem, iż jedynie w sytuacji, gdy w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii znajdują się postanowienia odnoszące się do problematyki uchwały, wówczas powinny one zostać uwzględnione przez organ stanowiący gminy. Jak już wskazano analiza Programu wykazała, iż zawiera on przede wszystkim postanowienia związane z zadaniem własnym gminy, którym jest prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, których realizacja w formie programu nie wiąże się z ustaleniami o charakterze normatywnym, zatem nie sposób traktować go jako aktu warunkującego rozwiązania przyjęte w uchwale określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Tym samym sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż zaskarżona uchwała narusza art. 12 ust. 3 i 7 u.w.t.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4¹ ust. 1 i 2 u.w.t.p.a., a co za tym idzie ustalenie, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być usytuowana w odległości 30 metrów od wskazanych obiektów - jest zgodne z prawem.
Wbrew twierdzeniom skargi przyjęte w uchwale rozwiązania zostały w sposób wystarczający umotywowane. W uzasadnieniu uchwały podano jej motywy, które sąd uznał za wystarczające do wprowadzonego rozróżnienia. W szczególności należy podkreślić, że przed podjęciem uchwały została przeprowadzona analiza naruszeń oraz ilości cofnięć zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w latach 2018 - 2021 (w aktach sprawy). Analiza ta - za lata 2021 - 2020 - stanowiła zasadniczą motywację do złagodzenia rygorów w zakresie odległości lokalizacji sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - od tzw. obiektów chronionych.
Zdaniem sądu zaskarżona uchwała z 19 stycznia 2022 r. nie narusza również wskazanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP, tj. art. 22 i 32 Konstytucji w zw. art. 2 Prawa przedsiębiorców. Sąd nie podziela stanowiska, że doszło do naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady swobody działalności gospodarczej poprzez ustalenie, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od obiektów chronionych, podczas gdy miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być usytuowana w odległości 30 metrów od wskazanych obiektów. Należy podkreślić, czego zresztą nie kwestionuje skarżący, że możliwe jest przyjęcie odrębnych rozwiązań dla placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz dla placówek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i z takiej właśnie możliwości skorzystała Rada Miejska w Łodzi. Odnotować przy tym trzeba, że już sam ustawodawca, w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a., rozróżnia sprzedaż alkoholu z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży. Rozróżnienie takie jest więc dopuszczalne, a jego przyjęcie w zaskarżonej uchwale zostało w sposób wystarczający umotywowane. Nadto nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, iż nie spełnia ono celów wytyczonych w ustawie alkoholowej. Celem ustawy alkoholowej jest bowiem m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, a określenie w uchwale odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych, cele te realizuje i nie ogranicza swobody działalności gospodarczej podmiotów, mimo zróżnicowania tych odległości w zależności od tego czy sprzedawany alkohol może być spożywany w miejscu jego sprzedaży, czy poza nim. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, iż ograniczenie wobec przedsiębiorców sprzedających napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia poza miejscem sprzedaży jest nadmierne.
Uwzględniając powyższe kryteria sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawowego upoważnienia i w granicach przyznanych kompetencji. Nie wykroczono także poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., a wprowadzone w niej rozróżnienie jest dopuszczalne i w sposób wystarczający uzasadnione realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zgodne z uwarunkowaniami lokalnymi.
Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, gdyż nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
bg