III SA/Łd 580/22

III SA/Łd 580/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 51 ust. 1 i 5, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 821
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 15 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 28 marca 2019 roku nr VIII/52/2019 w sprawie regulaminu targowiska miejskiego "Mój Rynek" w Sieradzu 1. stwierdza nieważność § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 9 pkt 3, § 10 w zakresie słów "przepisów przeciwpożarowych oraz sanitarno-epidemiologicznych" oraz § 11 pkt. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
28 marca 2019 r. Rada Miejska w Sieradzu, na podstawie 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349, 1432 i 2500, dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1693) podjęła uchwałę nr VIII/52/2019 w sprawie regulaminu targowiska miejskiego "M." zlokalizowanego przy ul. [...] w S.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i w konsekwencji naruszenie art. 94 konstytucji RP polegające na uchwaleniu pozbawionego treści normatywnej przepisu § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały;
II. dokonane przepisem § 6 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a także naruszenie art. 87 i 94 Konstytucji RP polegające na wprowadzeniu zezwolenia na sprzedaż towarów dopuszczonych do obrotu oraz wymogu, aby sprzedaż artykułów spożywczych odbywała się zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach odrębnych, w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych;
III. dokonane przepisem § 9 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a także naruszenie art. 51 , 87 i 94 Konstytucji RP polegające na nałożeniu na osoby prowadzące sprzedaż na targowisku obowiązku utrzymania czystości w obrębie stanowiska handlowego oraz posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości;
IV. dokonane przepisem § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a także naruszenie art. 87 i 94 Konstytucji RP polegające na nałożeniu na osoby korzystające z targowiska obowiązku przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz przepisów sanitarno-epidemiologicznych;
V. dokonane przepisem § 11 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały przekroczenie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a także naruszenie art. 87 i 94 Konstytucji RP polegające na wprowadzeniu na targowisku zakazu zakłócania spokoju w szczególności poprzez głośne odtwarzanie dźwięku za pomocą urządzeń oraz zakazu zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska.
Zarzucając powyższe prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 9 pkt 2 i 3, § 10 oraz § 11 pkt 2 i 3 załącznika zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sieradzu.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że § 3 nie zawiera żadnych elementów normy prawnej, hipotezy, dyspozycji, ani sankcji. W żaden sposób nie można ustalić jej adresata. Zawartość tego przepisu to wyłącznie informacja o wyposażeniu targowiska. Nie zawiera żadnej treści normatywnej, a w związku z tym nie może stanowić wykonania delegacji z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zwłaszcza, że brak w nim treści, z których wynikałyby tryb i zasady korzystania z targowiska. W przypadku kwestionowanych przepisów § 6 ust. 1 i 2 ,§ 9 pkt 2 i 3, § 10 oraz §11 pkt 2 i 3, ich cechą wspólną jest to, że wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego związane jest w każdym przypadku z wkraczaniem w materię uregulowaną już ustawowo. Wprowadzenie przez organ administracji do obrotu prawnego kwestionowanych przepisów, narusza więc, zawartą w art. 87 Konstytucji RP, zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzygają one o stosowaniu norm prawnych, wobec których są hierarchicznie niższe. Prokurator wyjaśnił, iż wszystkie podniesione zarzuty dotyczą przekroczenia upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i związane są z wkroczeniem w materię uregulowaną już innymi aktami prawnymi takimi jak ustawa. Skarżący podniósł, iż art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby wszystkie organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 konstytucji RP odnosi tą zasadę konkretnie do aktów prawa miejscowego wskazując, że mają być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć więc charakter ścisły i precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania Akty prawa miejscowego nie mogą powielać norm powszechnie obowiązujących, a właśnie taką wadą dotknięte są § 6 ust. 1 i 2, 9 pkt 2 i 3, § 10 oraz § 11 pkt 2 i 3. Tego typu naruszenie stanowi podstawę do żądania stwierdzenia ich nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sieradzu wniosła o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że przepis § 3 załącznika do zaskarżonej uchwał ma charakter przepisu ogólnego, opisującego przedmiot regulacji objętej regulaminem, tj. targowisko miejskie. W ocenie organu także sformułowania zawarte w § 6 regulaminu są prawidłowe, a odesłanie do przepisów odrębnych regulujących daną materię nie jest sprzeczne z prawem. Organ wskazał na takie odesłania zawarte w art. 40 § 3, art. 120 § 2 czy też art. 190 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1247 ze zm.). W ocenie organu trudno też mówić o jakiejkolwiek reglamentacji towarów, jakimi można obracać na terenie targowiska, skoro wyłączenie dotyczy tylko takich towarów, które nie mogą stanowić przedmiotu obrotu zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi (np. narkotyki czy też środki spożywcze wyłączone z obrotu stosownymi decyzjami). Również odesłanie do warunków sprzedaży artykułów spożywczych nie zawiera żadnych dodatkowych ograniczeń, ani tym bardziej nie reguluje przedmiotowej kwestii w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.
Odnosząc się do zarzutu polegającego na nieprawidłowym nałożeniu na osoby prowadzące sprzedaż na targowisku obowiązku utrzymania czystości w obrębie stanowiska handlowego organ wskazał, że przepis § 145 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń obejmuje swoją dyspozycją wyłącznie miejsca dostępne dla publiczności, a stanowisko handlowe takim miejscem nie jest - dostęp do niego posiada osoba prowadząca sprzedaż i jest to dostęp "na wyłączność". Rada Miejska w Sieradzu nie mogła również uregulować tej kwestii w Regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy Miasto Sieradz, wydawanym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm.) ponieważ nie mieści się ona w zakresie określonym w ust. 2 powyższego przepisu. Z pewnością natomiast obowiązek utrzymania porządku i czystości w obrębie stanowiska handlowego w czasie i po zakończeniu sprzedaży mieści się w pojęciu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Organ zaznaczył również, że o ile w odniesieniu do osób prowadzących sprzedaż w pawilonach lub boksach handlowych, zajmujących powierzchnię handlową na podstawie zawartej umowy najmu, obowiązki dotyczące utrzymania porządku i czystości mogą wynikać również z zawieranych umów najmu, to dla osób prowadzących sprzedaż w części niezadaszonej targowiska, na miejscach handlowych, brak jest innego sposobu uregulowania tych obowiązków.
Odnośnie do obowiązku posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie tożsamości organ zauważył, że uchwała nie zawiera żadnych postanowień dotyczących sposobu legitymowania lub podmiotów uprawnionych do legitymowania osób prowadzących sprzedaż. Nie zawiera również sankcji za brak takiego dokumentu. W tym zakresie znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy. W ocenie organu wprowadzony obowiązek jest niezbędną zasadą korzystania z obiektu użyteczności publicznej.
W ocenie organu wyraźne wskazanie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały, że sprzedający i inne osoby przebywające na targowisku zobowiązane są do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych (nie tylko wynikających z aktów wyższego rzędu, ale również np. z instrukcji bezpieczeństwa pożarowego obiektu) należy uznać za prawidłowe. Podobnie wskazanie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno- epidemiologicznych również nie narusza prawa.
Odnośnie do przekroczenia upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego przez regulację zawarta w § 11 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził się z tym zarzutem. Powołany przez skarżącego przepis art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń zawiera sankcje za określone zachowania, zaskarżony przepis zaś w żaden sposób nie ogranicza stosowania ww. sankcji i nie reguluje ich w sposób sprzeczny z Kodeksem wykroczeń. Konieczne natomiast w ocenie organu jest doprecyzowanie, iż obszar targowiska jest objęty zakazem zakłócania spokoju. To samo dotyczy zakazu zanieczyszczania i zaśmiecania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Sieradzu z 28 marca 2019r., nr VIII/52/2019 w sprawie regulaminu targowiska miejskiego "M." zlokalizowanego przy ul. [...] w S. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
W tym miejscu wskazać należy, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.,)- dalej jako "u.s.g." przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne ustalające zasady i tryb korzystania z targowiska miejskiego niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.
Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy przywołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (v. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły min. przepisy art. 7 ust. 1 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy została upoważniona do określenia w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, którymi w niniejszej sprawie stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. są targowiska i hale targowe.
W tym miejscy należy podkreślić, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Tym samym więc zaskarżona do sądu uchwała w sprawie ustalenia regulaminu targowiska "M." w Sieradzu nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu tego aktu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania zagadnień, do których uregulowania gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Co więcej akt uchwalony przez gminę nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne.
Przechodząc do oceny zaskarżonych postanowień przedmiotowego regulaminu wskazać należy, że sąd podziela stanowisko prokuratora, że regulacja zawarta w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały pozbawiona jest jakiejkolwiek treści normatywnej, stanowi bowiem opis przedmiotowego targowiska. Norma ta nie ustanawia żadnych zasad i warunków korzystania z tego obiektu użyteczności publicznej, a zatem przepis § 3 kontrolowanego regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, dlatego sąd stwierdził jego nieważność.
Z kolei zgodnie § 6 załącznika do zaskrzonej uchwały na targowisku "M." mogą być sprzedawane wszystkie towary dopuszczone do obrotu z wyjątkiem artykułów, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami. Sprzedaż artykułów spożywczych powinna odbywać się zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach odrębnych, a w szczególności zgodnie z przepisami sanitarnymi i weterynaryjnymi dotyczącymi bezpieczeństwa żywności i żywienia oraz jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Rada gminy na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zobowiązana była do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jakim jest targowisko. W oparciu o wskazaną normę kompetencyjną rada gminy nie może natomiast regulować kwestii prawidłowości sprzedaży produktów na targowisku. W tym zakresie właściwe normy zostały już ustalone w odrębnych przepisach obowiązujących powszechnie, niezależnie od miejsca sprzedaży określonego w nich towaru. W ocenie sądu rację ma prokurator wskazując także, że przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny i niejasny. Wprowadza on reglamentację towarów jakimi można obracać na terenie targowiska przy czym sformułowany jest wadliwie, bo w odniesieniu do towarów "których sprzedaż jest zabroniona" odsyła do bliżej nie określonych przepisów. Podkreślić należy, że co do zasady nie ma przeszkód, aby organ dokonał sprofilowania działalności targowiska, niemniej jednak – jak słusznie zauważył prokurator – w zaskarżonej uchwale dokonano zabiegu niedopuszczalnego z punktu widzenia zarówno zakresu upoważnienia ustawowego, hierarchii aktów prawnych, jak i zasad poprawnej legislacji, stanowiąc, że na targowisku mogą być sprzedawane, wszelkie prawem dopuszczone do obrotu towary, z wyjątkiem artykułów, których sprzedaż jest zabroniona odrębnymi przepisami. Przepis ten niejako kreuje uchwałę jako źródło zezwolenia na sprzedaż prawem dopuszczonych do obrotu towarów, oraz podstawę zakazu obrotu towarami z niego wyłączonymi lub takimi w stosunku do których muszą być spełnione dodatkowe warunki w celu legalnej ich sprzedaży, podczas gdy materia ta została uregulowana przepisami rangi ustawowej powyższe dotyczy produktów takich jak np.: broń i amunicja, produkty pirotechniczne, produkty ropopochodne, produkty lecznicze, narkotyki.
Trafnie także wywodzi prokurator w odniesieniu do § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że organ administracji nie był upoważniony do ponownego nakładania na obywateli obowiązków, które wynikają z aktów prawnych wyższego rzędu, a takimi są np. ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127), czy też ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Treść ust.2 § 6 nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W świetle powyższego należało zatem stwierdzić nieważność § 6 ust. 1 i 2 załącznika do wskazanej uchwały.
Natomiast zgodnie z § 9 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały osoby prowadzące sprzedaż na targowisku zobowiązane są do posiadania przy sobie dokumentu umożliwiającego ustalenie ich tożsamości. Sąd podziela stanowisko prokuratora, że zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 40 ust. 2 pkt.4 u.s.g. ograniczony jest do możliwości stanowienia prawa w zakresie zasad korzystania z obiektów użyteczności publicznej, a zobowiązanie sprzedawców do posiadania przy sobie dokumentów pozwalających ustalić tożsamość, wykracza poza zasady korzystania z targowiska. Zatem nałożenie obowiązku posiadania dokumentu tożsamości na sprzedających na targowisku nie mieści się w ramach powyższego upoważnienia ustawowego. Jak słusznie zauważył skarżący skoro powszechnie obowiązujące akty normatywne wyższej rangi nie nakładają obowiązku posiadania przy sobie dowodu osobistego, czy innych dokumentów pozwalających na ustalenie tożsamości, to zbyt daleko idącym byłoby przyznawanie uprawnienia do nakładania takiego obowiązku aktem prawa miejscowego. Co więcej jak zasadnie wskazał prokurator w myśl art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby, a zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy zasadniczej zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa. W świetle powyższego należało zatem stwierdzić nieważność § 9 pkt 3 załącznika do wskazanej uchwały.
W ocenie sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 10 regulaminu w zakresie w jakim zobowiązuje on sprzedających i inne osoby przebywające na targowisku do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych i przepisów sanitarno-epidemiologicznych. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi powyższe obowiązki wynikają z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, to jest: ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepis wynikający z aktu uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego nie może rozstrzygać o obowiązkach wynikających wprost z innych ustaw, których obowiązywanie jest niezależne od woli rady gminy. Powinność przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych czy przeciwpożarowych, a także innych tyczących sprzedaży produktów, wynika wprost z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Dlatego też trzeba się zgodzić z zapatrywaniem wyrażonym w skardze, iż regulacja § 10 w tym zakresie narusza zawartą w art. 87 Konstytucji zasadę hierarchii aktów prawnych, ponieważ rozstrzyga on o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu.
Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący § 11 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zgodnie z którym na terenie targowiska zabrania się zakłócania spokoju w szczególności poprzez głośne odtwarzanie dźwięku za pomocą urządzeń; oraz zaśmiecania i zanieczyszczania targowiska "M.". Jak trafnie wywodzi prokurator zakazy te wynikają z powszechnie obowiązujących norm ustawowych tj. art. 51 § 1 ustawy Kodeks wykroczeń, zgodnie z którym kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zaś zakaz zaśmiecania miejsca publicznego to przedmiot przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482), który stanowi, że "kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany Również w przypadku tego przepisu uchwały organ administracji wyszedł poza upoważnienie ustawowe i zadecydował o obowiązywaniu norm mających swoje źródło w ustawie czym naruszył zawartą w art. 87 Konstytucji zasadę hierarchii aktów prawnych.
Nie może budzić wątpliwości, iż użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają w obiektach użyteczności publicznej. W ocenie sądu takim uregulowaniem jest wprowadzony w § 9 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego regulaminu obowiązek utrzymania porządku i czystości w obrębie stanowiska handlowego w czasie i po zakończeniu sprzedaży, a w szczególności usunięcia odpadów powstających w wyniku działalności handlowej do odpowiednich pojemników znajdujących się na terenie targowiska; a także zawarty w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązek przestrzegania powyższego regulaminu przez sprzedających i inne osoby przebywające na targowisku. Normy te zdaniem sądu odpowiadają prawu, zawierają bowiem klasyczne normy techniczno-organizacyjne, związane z bieżącym funkcjonowaniem i zarządzaniem targowiskiem jako gminnym obiektem użyteczności publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa przez normy zawarte § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 9 pkt 3, § 10 w zakresie słów "przepisów przeciwpożarowych i sanitarno-epidemiologicznych", oraz § 11 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały skutkującego stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałym zakresie, skargę jako niezasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.
d.j.