III SA/Łd 58/23

III SA/Łd 58/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Paweł Dańczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 33
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 64
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 § 3, § 4, § 5, § 14
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2422
art. 27
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Fundus
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 14 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 grudnia 2022 roku Nr 401/2022 w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej na rok 2021 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z 23 września 2022 roku Nr 0080-2022-002055 w części, w jakiej decyzje te odmawiają skarżącej przyznania płatności na rok 2021 dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt; 2/ zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]
Uzasadnienie
W dniu 17 kwietnia 2021 r. M. K., złożyła wniosek, w którym m.in. ubiegała się o przyznanie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) dla wariantów 2.1 Dobrostan krów mlecznych - wypas oraz 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach.
W dniu 11 lipca 2021 r. M. K. złożyła oświadczenie o braku zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt, z którego wynika, że w planie poprawy dobrostanu zwierząt, złożonym 31 marca 2021 r. dla kampanii 2020, tj. sprawy pierwszorocznej, nie zaszły zmiany w zakresie maksymalnej liczby krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu 2.2. mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym.
W dniu 13 kwietnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie wydal decyzję o przyznaniu stronie płatności dobrostanowej w wariancie 2.1 Dobrostan krów mlecznych - wypas w wysokości 3 407,08 zł oraz o odmowie przyznania płatności dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt.
W wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, 2 sierpnia 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w ramach ponownego rozpoznania sprawy powinien ocenić spełnienie przez M. K. warunków i wymogów przyznania pomocy dobrostanowej w wariancie 2.2 dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach w oparciu o § 14 ust. 1 w zw. § 4 ust. 1-2 rozporządzenia z 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" (Dz.U. z 2020 r. poz. 382), dalej rozporządzenie dobrostanowe.
Po przeprowadzeniu ponownej analizy materiału dowodowego w sprawie wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie wydał 23 września 2022 r. decyzję, na mocy której przyznał M. K. płatność dobrostanową w wariancie 2.1 Dobrostan krów mlecznych - wypas w wysokości 3 407,08 zł, odmówił przyznania płatności dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. Organ wskazał, iż podczas kontroli administracyjnej wniosku o płatność dobrostanową w wariancie 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, stwierdzono kod błędu 8466: "w sprawie zadeklarowano realizację wariantu 2.2, a przekroczono maksymalną liczbę krów mlecznych o więcej niż 5%". Z planu poprawy dobrostanu zwierząt złożonego w dniu 31-03-2021 r. dla kampanii 2020 r. tj. sprawy pierwszorocznej wynika, iż dopuszczalna maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu, mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym wynosi 18 szt. Natomiast z danych systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ) wynika, iż maksymalna liczba krów mlecznych (stan dzienny) została przekroczona o 1 szt. w okresie od 29-06-2021 do 02-07-2021. Z uwagi na powyższe organ podniósł, iż dla wariantu 2.2. stwierdzono przekroczenie maksymalnej liczby krów mlecznych o 5.55%. Zgodnie z danymi zawartymi w załączniku nr 5 pkt 4 do rozporządzenia dobrostanowego w sprawie zastosowano uchybienie: "Liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - więcej niż 5%", gdzie iloczyn współczynnika dotkliwości uchybienia i współczynnika trwałości uchybienia wynosi 100%.
M. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie odmowy przyznania płatności dobrostanowej do wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach. Strona podniosła: "ARiMR w Kutnie wskazuje jakiś kod błędu i przekroczenie maksymalnej ilości krów mlecznych o 5%, ale nie wskazuje żadnej podstawy prawnej do wskazania kodu błędu 8466. W sprawie zadeklarowano realizację wariantu 2.2, a przekroczono maksymalna liczbę krów mlecznych o więcej niż 5%". Kto nadaje kod błędu? Na jakiej podstawie prawnej wskazano kod błędu? Z jakiego okresu wyliczono te 5% i na jakiej podstawie prawnej? ARiMR powołuje się na przepisy rozporządzenia, które przeczytałam i nie widzę załącznika z kodami błędów na podstawie których są naliczane sankcje (...)".
Decyzją z 5 grudnia 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę wydania decyzji organ odwoławczy wskazał art. 3 ust. 1 pkt 12a, art. 26, art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1234), dalej ustawa PROW 2014-2020, § 1, 3 ust. 1, § 4, § 5, § 7, § 8 ust. 1-4, § 14 ust. 1, załącznik nr 1, załącznik nr 3, załącznik nr 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 poz. 382 ze zm.), dalej: rozporządzenie dobrostanowe, art. 2 ust. 2, art. 58 ust. 2, art. 59, art 64 ust. 2, art. 74 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549 ze zm. - dalej rozporządzenie nr 1306/2013, art. 32 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm. - dalej rozporządzenie nr 640/2014), art. 4, art 24, art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm. - dalej rozporządzenie nr 809/2014).
Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie zakwestionowała decyzji w zakresie dotyczącym przyznania płatności dobrostanowej do wariantu 2.1 Dobrostan krów mlecznych - wypas. W odwołaniu strona zaskarża decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności dobrostanowej do wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach.
Dyrektor ŁOR ARiMR obszernie przytoczył również treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, wskazanych w podstawie prawnej wydanej decyzji.
Następnie, odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ stwierdził, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej (PROW 2014-2020) przeprowadzana jest w systemie informatycznym IACS+, przez uprawnionego pracownika Biura Powiatowego ARiMR. W przypadku realizacji wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych - zwiększona powierzchnia w budynkach w trakcie kontroli administracyjnej weryfikowane jest m.in., czy każdego dnia, od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej do 14.03.2022 r., nie została przekroczona dopuszczalna maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednoczenie w gospodarstwie rolnym (na stan dzienny).
W przypadku płatności, o którą ubiegała się strona, dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, wymogi zawarte zostały w załączniku nr 3 do Rozporządzenia dobrostanowego. W pkt 5 załącznika nr 3 wskazano "liczba wszystkich krów mlecznych utrzymywanych w gospodarstwie rolnym nie jest większa niż maksymalna liczba krów mlecznych określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt". Zgodnie zaś z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego w przypadku, gdy liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - więcej niż o 5%, współczynnik dotkliwości wynosi 80%, współczynnik trwałości 1,25, iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości 100%.
Organ wskazał, że do złożonego wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej na 2021 rok M. K. dołączyła 11 lipca 2021 r., za pośrednictwem systemu informatycznego ePUAP, plan poprawy dobrostanu zwierząt z 18 maja 2021 r. W planie tym wskazano, że dopuszczalna maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu, mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym, wynosi 18 szt. Jednakże w trakcie kontroli administracyjnej na podstawie danych zgromadzonych w systemie IRZ (Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt) stwierdzono, że w okresie referencyjnym od 29 czerwca 2021 r. do 2 lipca 2021 r. została przekroczona maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym. Wielkość przekroczenia to 1 sztuka zwierzęcia. Organ w decyzji przedstawił zrzut ekranu z aplikacji IACS+ obrazujący dane z systemu IRZ na temat zwierząt przebywających w gospodarstwie rolnym strony.
Dyrektor ŁOR ARiMR dodał, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w odwołaniu, w którym strona wprost przyznaje, że okresowo poziom obsady był większy niż w planie poprawy dobrostanu zwierząt. Strona wskazała: "(...) Wniosek złożyłam w dniu 17.04.2021 r. i od tego dnia mam przestrzegać wymogów do dnia 14 marca 2022 r. według załączonego przez ARiMR w Kutnie tabelki okresu referencyjnego, przedstawiam poniżej dane o ilości sztuk. Otóż w dniu składania wniosku stan zwierząt wynosił 17 sztuk do dnia 26.06.2021 roku. W dniu 27.06.2021 r. przybyła 1 szt., gdzie stado zwiększyło się do 18 szt. W dniu 29.06.2021 r. roku przybyła ponownie 1 szt. i wówczas było 19 szt. do dnia 02.07.2021r, ponieważ wtedy nastąpiło ubycie ze stada 1 sztuki, gdzie ponownie w stadzie było 18 szt. (...) ".
Organ zaznaczył, iż z przepisów rozporządzenia jednoznacznie wynika, że na wysokość sankcji z tytułu przekroczenia poziomu obsady określonego w planie poprawy dobrostanu zwierząt nie ma wpływu czas trwania tego naruszenia. Zgodność liczby krów mlecznych z liczbą określoną w planie poprawy dobrostanu zwierząt jest osobno wyszczególnionym wymogiem dla płatności w wariancie 2.2., którego przestrzeganie jest warunkiem otrzymania płatności w pełnej wysokości. W analizowanym przypadku strona tego wymogu nie dotrzymała. Zatem brak jest, w ocenie organu, podstaw do uwzględnienia zarzutów strony w zakresie nieprawidłowego ustalenia procentowej wartości przekroczenia liczby zwierząt przebywających w gospodarstwie rolnym strony w okresie od 29-06-2021 r. do 02-07-2021 r.
Dyrektor ŁOR ARiMR wskazał, że w treści odwołania strona podnosi również, że "(...) ARiMR wskazuje przepis rozporządzenia dobrostanowego: § 5.1. Wysokość płatności dobrostanowej w ramach danego wariantu ustala się jako iloczyn odpowiedniej stawki płatności dobrostanowej i podstawy ustalenia wysokości tej płatności dobrostanowej, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. 2. Wysokość stawek płatności dobrostanowej za sztukę zwierzęcia w ramach poszczególnych wariantów jest określona w załączniku nr 4 do rozporządzenia.
4) pkt 2 lit. b, jest średnia liczba krów mlecznych utrzymywanych przez rolnika w okresie, w którym ten rolnik przestrzega wymogów w ramach tego wariantu. I na podstawie tych przepisów nalicza mi uchybienie. Tutaj wskazane jest jak wyliczać płatność. (...)".
Odpowiadając na ten zarzut organ odwoławczy podał, że organ I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (od strony 8 do 10) szczegółowo omówił wymogi, jakie strona musi spełnić, aby móc otrzymać płatność dobrostanową w pełnej wysokości, a których obowiązek przestrzegania wynika z § 4 ust. 1-2, ust. 4 pkt 4 rozporządzenia dobrostanowego wraz konsekwencjami ich niedochowania określonymi w § 14 ust. 1 rozporządzenia dobrostanowego. W myśl tego przepisu wysokość zmniejszenia ustala się jako iloczyn: współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia - określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia oraz kwoty wysokości płatności dobrostanowej, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie strony, że podstawą pomniejszenia płatności był § 5 rozporządzenia.
W niniejszej sprawie strona złożyła wniosek o przyznanie płatności dobrostanowej 17 kwietnia 2021 r. i od tego dnia do 14 marca 2022 r., zgodnie z § 4 ust. 1-2 rozporządzenia dobrostanowego, miała obowiązek przestrzegać wymogów zawartych w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia przez okres wskazany w § 4 ust. 4 pkt 4 ww. rozporządzenia. Z danych zawartych w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) oraz IACS+ wynika, że w okresie od 29 czerwca 2021 r. - 2 lipca 2021 r. w gospodarstwie rolnym strony wystąpiło przekroczenie maksymalnej liczby krów mlecznych dla wariantu 2.2 Dobrostan zwierząt utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach. Zgodnie z treścią oświadczenia złożonego przez stronę, maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi ww. wariantu mogą jednocześnie przebywać w gospodarstwie rolnym, wynosiła 18 sztuk, zaś we wskazanym wyżej okresie w gospodarstwie rolnym strony przebywało jednocześnie 19 sztuk zwierząt, co stanowi przekroczenie o 1 sztukę, tj. o więcej niż 5%. Zgodnie z definicją z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia dobrostanowego określenie krowa mleczna oznacza - "samicę bydła domowego (Bos taurus) typu użytkowego mlecznego lub typu użytkowego kombinowanego o mlecznym kierunku jej użytkowania, której wiek przekracza 24 miesiące". W dniu 29 czerwca 2021 r. krowa mleczna o numerze PL005370398887 przekroczyła wiek 24 miesięcy, w związku z czym została wciągnięta do ewidencji krów mlecznych przebywających w gospodarstwie, tym samym przekraczając maksymalną liczbę krów ujętą w planie poprawy dobrostanu zwierząt o 1 sztukę. W dniu 2 lipca 2021 r. krowa mleczna o numerze PL005370398818 została sprzedana, tak więc do tego dnia zostało wskazane przekroczenie obsady.
Dla ustalenia procentowego przekroczenia obsady konieczne jest ustalenie maksymalnej liczby krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogły przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym, która wynika z planu poprawy dobrostanu zwierząt z 31 marca 2021 r. oraz oświadczenia o braku zmian w planie poprawy dobrostanu zwierząt z 13 lipca 2021 r. i wynosi 18 szt. oraz sumy liczby krów mlecznych, które przekraczały maksymalny limit, czyli 1 sztuka. Procentowa wartość przekroczenia liczby zwierząt przebywających w gospodarstwie rolnym strony w okresie od 29-06-2021 r. do 02-07-2021 r. wynosi 5,55%:
Organ potwierdził też prawidłowość zastosowania załącznika nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego, z którego wynika, że w przypadku, gdy liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - więcej niż o 5%, współczynnik dotkliwości uchybienia wynosi 80%, współczynnik trwałości uchybienia - 1,25, a iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości - 100%. Powyższe obligowało organ do zmniejszenia płatności o 100 %, stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia
Dyrektor ŁOR ARiMR wskazał, że skarżąca wnioskowała również o przyznanie kosztów transakcyjnych. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia dobrostanowego, rolnikowi może zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e Rozporządzenia nr 1305/2013 poniesionych z tytułu sporządzenia, w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej, planu poprawy dobrostanu zwierząt, jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności dobrostanowej w ramach danego wariantu. W sytuacji, gdy skarżąca nie spełniła warunków przyznania tej płatności, zasadnie odmówiono jej również przyznania kwoty kosztów transakcyjnych.
Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 64 ust. 2 rozporządzenia Nr 1306/2013 nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku gdy:
- niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;
- niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;
- niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;
- dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;
- niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b);
- zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).
Zdaniem organu art. 64 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1306/201 nie znajduje jednak zastosowania w sprawie, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wystąpienie w gospodarstwie strony przypadków siły wyższej wymienionych w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Nr 1306/2013.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego popełniony przez odwołującego błąd, polegający na utrzymywaniu w gospodarstwie większej liczby zwierząt, niż wynikająca z Planu poprawy dobrostanu zwierząt, nie może zostać uznane za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Nr 809/2014 w zw. z art. 64 ust. 2 lit. b Rozporządzenia 1306/2013, ponieważ oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej - błąd niebudzący wątpliwości. Nieprawidłowość, której wykrycie wymaga przeprowadzenie określonych działań kontrolnych, w tym weryfikacji realizacji wymogów poprzez sprawdzenie danych IRZ w okresie od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 17-04-2021r. r. do dnia 14-03-2022 r., nie może być uznany za omyłkę o takim charakterze.
W analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit, c i d Rozporządzenia 1306/2013. Organ podkreślił, że liczba zwierząt przebywających w gospodarstwie stanowi kwestię podstawową dla wielkości pomocy finansowej i w ogóle dla możliwości udzielenia tej pomocy. Wnioskujący o pomoc rolnik musi czynić to w pełni świadomie, bowiem tylko on bierze na siebie odpowiedzialność za zgłoszone dane. Dodatkowo wniosek o przyznanie płatności wiąże organ, który decydując o przyznaniu pomocy, musi uwzględnić liczbę zwierząt zgłoszonych do bazy IRZ we wskazanym powyżej okresie i te właśnie dane poddać kontroli administracyjnej, gdyż decydują one o wielkości przyznanej pomocy. Strona, jak każda osoba składająca na zewnątrz jakiekolwiek oświadczenie, musi być świadoma treści, które podpisuje, bo tylko ona bierze za nie odpowiedzialność, a przeciwne działanie świadczy co najmniej o niedochowaniu należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, strona ponosi wyłączną winę za stwierdzone nieprawidłowości.
W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały również przesłanki z art. 64 ust. 2 lit. e rozporządzenia 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna, bowiem stwierdzona różnica między liczba zwierząt kwalifikujących się do objęcia programem poprawy dobrostanu zwierząt (18 szt.), a liczbą zwierząt faktycznie przetrzymywanych (19 szt.) w przypadku wariantu 2.2 przekracza 5,55%.
Organ wskazał, że w art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustawodawca nałożył na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. W takich okolicznościach nie można założyć, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. To strona ma obowiązek udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zwierzęta wskazane przez rolnika w odwołaniu odpowiadają definicji "krowy mlecznej" zawartej w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia dobrostanowego z uwagi na ich wiek, płeć i typ użytkowy.
W sprawie zastosowania nie znajduje też art. 32 rozporządzenia nr 640/2014 zgodnie z którym: "Kar administracyjnych przewidzianych w art. 31 nie stosuje się w przypadkach, w których beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności, zobowiązań lub innych obowiązków, w wyniku wystąpienia przyczyn naturalnych, które mogą mieć wpływ na trzodę lub stado, pod warunkiem że powiadomił on właściwy organ na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia stwierdzenia spadku liczby zwierząt. Bez uszczerbku dla faktycznych okoliczności branych pod uwagę w indywidualnych przypadkach, właściwe organy mogą uznać przyczyny naturalne mające wpływ na trzodę lub stado i obejmujące śmierć zwierzęcia na skutek choroby; lub śmierć zwierzęcia na skutek wypadku, za który beneficjent nie ponosi odpowiedzialności".
Strona nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie o wystąpieniu przyczyn naturalnych mających wpływ na stado.
Na decyzję ostateczną Dyrektora ŁOR ARiMR skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. K., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji - z powodu braku zawinienia po jej stronie. Wskazała, że nie miała świadomości przekroczenia ilości zwierząt w przedmiotowym okresie, gdyż nikt ją o tym nie poinformował. Uchybienie organów miało, w jej ocenie, istotny wpływ na wynik postępowania. Wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła na wstępie, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ocenie skarżącej, organ II instancji nie wywiązał się z tego przepisu, ponieważ od momentu złożenia odwołania, czyli od 2 maja 2022 r., minęło 67 dni zanim organ przysłał jej informację (11.07.2022 r.), że termin zakończenia sprawy przesuwa na 8 sierpnia 2022 r.
W dalszej części skargi strona nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że nie udowodniła przesłanek pozwalających organowi na nienałożenie na nią kar, określonych w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. W jej ocenie, nie miała praktycznych możliwości dostrzec w systemie błędu o przekroczeniu limitu 18 szt. krów mlecznych z Planu dobrostanu. Podkreśliła, że to organ, oraz doradcy przeszkoleni przez pracowników organu powinni pomóc rolnikowi w skrupulatnym przestrzeganiu wymogów planu. Wskazała, że złożony przez nią Plan poprawy dobrostanu na dzień składania Wniosków o płatności był poprawny i zgodny ze stanem faktycznym, ale nie była w stanie przewidzieć, jakie będą nieprawidłowości po całorocznej kontroli, tym bardziej, że po sporządzeniu przez doradcę Planu poprawy dobrostanu zwierząt otrzymała ulotkę drukowaną przez ARiMR, gdzie wskazano, że liczba krów nie może być większa niż określona w planie i powierzchnia 5,4 m², a płatność dobrostanowa wyliczana jest na podstawie średniej liczby krów mlecznych utrzymywanych przez rolnika w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej do dnia 14 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek. W Planie poprawy dobrostanu w części szczegółowej jest napisane, że dopuszczalna maksymalna liczba krów, które mogą przebywać w gospodarstwie wynosi 18 szt. Czytając ten zapis skarżąca była przekonana, że ma utrzymać 18 szt. krów mlecznych przez cały okres, czyli od 17.04.2021 r. do 14.03.2022 r.
W § 5 ust. 4 rozporządzenia dobrostanowego, na które powołują się organy ARiMR, wskazane jest, jak wyliczana jest średnia liczba zwierząt utrzymywanych przez rolnika w odpowiednim okresie. Jest to iloraz sumy dziennych liczb tych zwierząt i liczby dni w okresie. W przypadku skarżącej suma dzienna liczb krów według przedstawionej przez ARiMR w Kutnie tabeli okresu referencyjnego do powyższego przepisu, stanowi liczbę dni przebywania wszystkich zwierząt w stadzie: 5542 dni, natomiast okres w którym przestrzegała wymogów w tym wariancie to 332 dni, jest to okres między 17.04.2021 a 14.03.2022 roku, więc iloraz sumy dziennych liczb zwierząt i liczb dni w okresie wynosi: 5542/332=16,69 sztuki. Zgodnie z § 5 ust. 3. rozporządzenia dobrostanowego podstawą do ustalenia wysokości płatności dobrostanowej jest średnia liczba krów mlecznych. W przypadku skarżącej jest to liczba 16,69 sztuki, a w Planie jest zapisane, że dopuszczalna maksymalna liczba krów mlecznych - 18 szt. Nawet w załącznikach dotyczących sankcji nie ma wzmianki, że są one wyliczane na podstawie jakiegoś dziennego stanu krów mlecznych. Skarżąca stwierdziła, że nie jest w stanie powiedzieć, po czyjej stronie jest błąd, czy po stronie pracowników ARiMR czy ustawodawcy, że nie są dokładnie doprecyzowane zapisy. Nawet gdyby było brane pod uwagę przekroczenie tej 1 szt., to i tak nie zgadza się z odmową przyznania płatności dobrostanowej, ponieważ organy powinny przeprowadzić dokładną analizę sprawy.
Skarżąca dodała, że program dobrostanu został wprowadzony dopiero w 2020 r. i przepisy rozporządzenia corocznie ulegają modyfikacji, a ona w natłoku prac nie jest w stanie dokładnie weryfikować, który przepis z której ustawy lub rozporządzenia aktualnie obowiązuje.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 8 marca 2023 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i załączyła wypowiedź Komisarza UE dotyczącą niekarania rolników za drobne błędy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tą regulacją, sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Należy na wstępie zaznaczyć, iż niniejsza sprawa, w związku z brakiem oświadczenia strony skarżącej, co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Kontroli sądu została poddana decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie z 23 września 2022 r. w przedmiocie przyznania M. K. płatności dobrostanowej w wariancie 2.1 Dobrostan krów mlecznych - wypas w wysokości 3 407,08 zł oraz o odmowie przyznania stronie płatności dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz odmowie przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, jednak sformułowane zarzuty odnoszą się wyłącznie do tych części decyzji, które dotyczą odmowy przyznania płatności dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach.
Sąd zwrócił również uwagę, iż Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z 5 grudnia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z dnia 23 września 2021 roku, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nr 0080-2022-002055 wydana została 23 września 2022 roku. Błąd w określeniu daty decyzji uznać należy za oczywistą omyłkę organu odwoławczego.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia z 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" (Dz.U. z 2020 r. poz. 382), dalej: rozporządzenie dobrostanowe. Poddając kontroli skarżoną decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 5 grudnia 2022 r. sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, gdyż organ przy rozstrzyganiu sprawy w zakresie płatności dobrostanowej w wariancie 2.2 w sposób istotny naruszył przepisy prawa materialnego w zakresie ich zastosowania w sprawie oraz przepisy prawa procesowego w zakresie prawidłowości oceny okoliczności danej sprawy.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia dobrostanowego, płatność dobrostanową przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UEL 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli zobowiązał się do realizacji określonych pakietów i ich wariantów w ramach operacji, o której mowa w art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, oraz:
1/ któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o tę płatność, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2/ który posiada, na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej, co najmniej jedną oznakowaną zgodnie z przepisami o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz zarejestrowaną w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt:
a) lochę, która jest oznakowana kolczykiem z indywidualnym numerem identyfikacyjnym lochy zgodnie z tymi przepisami - w przypadku wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c,
b) krowę - w przypadku pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2;
3/ który posiada, z wyłączeniem wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, plan poprawy dobrostanu zwierząt, który został sporządzony w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej:
a) do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej - w przypadku wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c,
b) przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w przypadku wariantów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i d, pkt 2 lit. b i c oraz pkt 3,
- przy udziale doradcy rolniczego, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją".
Plan poprawy dobrostanu zwierząt zawiera elementy, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia.
Stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia dobrostanowego, jeżeli rolnik w roku następującym bezpośrednio po roku realizacji danego wariantu realizuje ten sam wariant, to w odniesieniu do tego wariantu posiada ten sam plan poprawy dobrostanu zwierząt, o ile w gospodarstwie rolnym nie zaszły zmiany skutkujące koniecznością zmiany informacji, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. c, pkt 4 lit. b, pkt 5 lit. b lub pkt 6 lit. b i c załącznika nr 1 do rozporządzenia. W takim przypadku, rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji oświadczenie sporządzone w roku składania wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej o tym, że w planie poprawy dobrostanu zwierząt nie zaszły zmiany w zakresie informacji, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. c, pkt 4 lit. b, pkt 5 lit. b oraz pkt 6 lit. b i c załącznika nr 1 do rozporządzenia, na formularzu udostępnionym przez Agencję (...).
W myśl § 4 ust. 1 - 2 rozporządzenia dobrostanowego, rolnik ma obowiązek przestrzegać wymogów zawartych w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia przez okres wskazany w § 4 ust. 4 pkt 4 ww. rozporządzenia tj. od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności dobrostanowej do dnia 14 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia dobrostanowego, wysokość płatności dobrostanowej w ramach danego wariantu ustala się jako iloczyn odpowiedniej stawki płatności dobrostanowej i podstawy ustalenia wysokości tej płatności dobrostanowej, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
Wysokość stawek płatności dobrostanowej za sztukę zwierzęcia w ramach poszczególnych wariantów jest określona w załączniku nr 4 do rozporządzenia.
Stosownie natomiast do § 14 ust. 1 rozporządzenia dobrostanowego: Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów, płatność dobrostanową w części dotyczącej danego wariantu przysługuje w wysokości zmniejszonej o kwotę stanowiącą iloczyn:
1/ iloczynu:
a) współczynnika dotkliwości danego uchybienia i
b) współczynnika trwałości danego uchybienia
- określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia oraz
2/ kwoty wysokości płatności dobrostanowej, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów.
Zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia dobrostanowego określającego zawartość planu poprawy dobrostanu zwierząt: w przypadku wariantu 2.2. Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, plan powinien zawierać informacje dotyczące m. in. maksymalnej liczbie krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym.
Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, od przestrzegania których uzależnione jest przyznanie płatności zawarte zostały w załączniku nr 3 do Rozporządzenia dobrostanowego. Zgodnie z ust. 5 załącznika nr 3 Rozporządzenia dobrostanowego:
Wymogiem dla wariantu 2.2. Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach jest, aby liczba wszystkich krów mlecznych utrzymywanych w gospodarstwie rolnym nie jest większa niż maksymalna liczba krów mlecznych określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt.
Załącznik nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego zawiera natomiast wysokość współczynników dotkliwości uchybienia oraz współczynników trwałości uchybienia stosowanych do dokonywania zmniejszeń płatności dobrostanowej. W przypadku wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, pod liczbą porządkową 4 wskazano uchybienie "Liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - więcej niż o 5%" Współczynnik dotkliwości wynosi 80%, współczynnik trwałości 1,25, iloczyn współczynnika dotkliwości i trwałości 100%.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że w toku administracyjnej kontroli spełnienia przez skarżącą warunków dla otrzymania w 2021 roku płatności do wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach stwierdzono, iż maksymalna liczba krów mlecznych (stan dzienny) została przekroczona o 1 szt. w okresie od 29.06.2021 r. do 02.07.2021 r. Z uwagi na powyższe organ podniósł, iż dla wariantu 2.2. stwierdzono przekroczenie maksymalnej liczby krów mlecznych o 5.55%. Zgodnie z danymi zawartymi w załączniku nr 5 pkt 4 do rozporządzenia dobrostanowego w sprawie zastosowano uchybienie: "Liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - więcej niż 5%", gdzie iloczyn współczynnika dotkliwości uchybienia i współczynnika trwałości uchybienia wynosi 100%. Skarżącej odmówiono zatem przyznania płatności dobrostanowej dla wariantu 2.2.
Fundamentalną kwestią sporną pozostaje to, czy skarżąca może powołać się w niniejszej sprawie na okoliczności depenalizujące obiektywnie stwierdzony przypadek nieprzestrzegania kryteriów kwalifikowalności.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w toku postępowania strona kwestionowała fakt przekroczenia przez nią w 2021 roku liczby sztuk krów mlecznych w gospodarstwie oraz sposób liczenia przez organ maksymalnej liczby sztuk krów mlecznych, jakie powinny znajdować się w jej gospodarstwie. Skarżąca podkreślała również, że nie ma bezpośredniego wglądu w prowadzony przez organy system identyfikacji i rejestracji zwierząt - IRZplus, zatem nie posiadała wiedzy, że jedna jałówka ukończyła w dniu 29.06.2021 r. 24 miesiące i w związku z tym stała się krową mleczną, co spowodowało, że maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu może jednocześnie przebywać w gospodarstwie rolnym wyniosła 19 sztuk, tj. o 1 sztukę więcej niż zakładał plan poprawy dobrostanu zwierząt. Taki stan trwał natomiast do 02.07.2021 r., kiedy doszło do sprzedaży 1 krowy mlecznej. Skarżąca wskazywała również, iż tak drobne uchybienie, jak przekroczenie o 1 sztukę przez okres 3 dni, liczby krów mlecznych nie powinno skutkować całkowitym odebraniem jej płatności dla wariantu 2.2, ponieważ przez 332 dni przestrzegała wymogów dla tego wariantu.
Zgodzić się należy z organem, że przedstawiony przez skarżącą sposób liczenia dla wariantu 2.2 liczby sztuk krów mlecznych, jakie mogą znajdować się w gospodarstwie rolnym jest nieprawidłowy. O ile bowiem zgodnie z § 5 rozporządzenia dobrostanowego dla obliczenia wysokości płatności dobrostanowej, która jest przyznawana jednorazowo na cały rok, którego dotyczy wniosek, przyjmuje się uśrednioną ilość zwierząt w tym okresie, o tyle w zakresie określenia spełnienia wymogów bierze się pod uwagę maksymalną ilość zwierząt, która może przebywać w danych warunkach lokalowych. Jest to zgodne z celem tej płatności. Płatności są dobrowolne, a celem tej płatności jest poprawienie dobrostanu zwierząt, czyli warunków hodowli oraz zapewnienie zwierzętom lepszych warunków bytowania, a przyznana płatność ma zachęcać i w pewnym stopniu rekompensować ryczałtowo producentom rolnym potencjalne wyższe koszty takiej hodowli. Stąd istotne jest zapewnienie, aby przestrzegane były wymagania. Skoro 18 sztuk to maksymalna obsada dopuszczalna w warunkach bytowych deklarowanych przez stronę w planie dobrostanowym, to każdorazowe przekroczenie takiej liczby sztuk krów mlecznych powoduje, że mamy do czynienia z nieprzestrzeganiem wymogów dla przedmiotowego wariantu.
Jak wynika również z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w roku 2021 Agencja udostępniła producentom rolnym Portal wgląd do aplikacji elektronicznej IRZplus, a zatem również skarżąca miała możliwość monitorowania danych jakie znajdują się w elektronicznym systemie rejestracji zwierząt.
W ocenie sądu, zaskarżona decyzja została jednak wydana wbrew zasadzie proporcjonalności, zwanej także zasadą współmierności, miarkowania, adekwatności czy zakazem nadmiernej ingerencji. Zasada ta w pierwszej kolejności adresowana jest do ustawodawcy, ale winna być traktowana jako zasada w procesie stosowania prawa. W tym kontekście powinna być ona rozumiana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa podmiotu najmniej dla niego uciążliwego (odpowiedniego, niezbędnego, proporcjonalnego do celu, jakiemu służy). Zasada ta ma swoje podstawy zarówno w systemie prawa krajowego, jak i europejskiego (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej).
Skarżącej odmówiono przyznania w 2021 roku płatności dla wariantu 2.2. Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, gdyż stwierdzono, że maksymalna liczba krów mlecznych (stan dzienny) została przekroczona o 1 sztukę w okresie od 29.06.2021 r. do 02.07.2021 r., czyli przez 4 dni dla okresu referencyjnego, który wynosił od 17 kwietnia 2021 roku do 14 marca 2022 roku tj. 332 dni. Z uwagi na powyższe organ podniósł, iż dla wariantu 2.2. stwierdzono przekroczenie maksymalnej liczby krów mlecznych o ponad 5,55% od liczby zwierząt określonej w planie poprawy dobrostanu zwierząt (18 sztuk). Przesłankami wymiaru sankcji z tytułu naruszenia warunków kwalifikowalności był iloczyn współczynnika dotkliwości uchybienia (80%) i współczynnika trwałości uchybienia (odwracalna krótkotrwała – 1,25), zatem całkowicie odmówiono skarżącej płatności dla wariantu 2.2. De facto zatem, najmniejsze możliwe w przypadku skarżącej przekroczenie maksymalnej liczby sztuk krów mlecznych, jakie mogą przebywać w gospodarstwie rolnym tj. o 1 sztukę przez okres 4 dni, spowodowało sankcję w wysokości potrącenia 100% płatności.
Kary grożące za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających ze stosowanie Wspólnej Polityki Rolnej ustala art. 64 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) zatytułowany "Stosowanie kar administracyjnych". Obejmują one: zmniejszenie kwoty pomocy lub wsparcia do wypłaty, w związku z wnioskiem o przyznanie pomocy lub wnioskiem o płatność, w których stwierdzono niezgodności; wypłatę kwoty obliczonej na podstawie wielkości lub okresu, których dotyczy niezgodność; zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia, uznania lub zezwolenia; wykluczenie z prawa uczestnictwa w danym systemie pomocy, środka wsparcia lub z innego środka bądź korzystania z nich.
Wysokość kar administracyjnych powinna być proporcjonalna i uzależniona od dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności (art. 64 ust. 5 Rozporządzenia nr 1306/2013).
Ustalone zostały także przypadki, gdy kary nie są nakładane. Zgodnie z art. 64 ust. 2 ww. Rozporządzenia Nr 1306/2013 można odstąpić od wymierzania tych kar w przypadku gdy:
a) niezgodność jest wynikiem działania siły wyższej;
b) niezgodność jest wynikiem oczywistych błędów, o których mowa w art. 59 ust. 6;
c) niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna;
d) dana osoba może dowieść w sposób zadawalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby;
e) niezgodność jest nieznaczna, w tym w przypadku gdy wyrażona jest w formie progu, który ma zostać ustalony przez Komisję na podstawie ust. 7 lit. b);
f) zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b).
W ocenie sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, organy Agencji mogły zatem odstąpić od zastosowania sankcji na poziomie 100 % i przyznać skarżącej płatność dobrostanową w wariancie 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, co wymagało wnikliwego rozważenia przez organ ww. przypadków, w tym sytuacji opisanej w art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Nr 1306/2013.
Analizując przesłankę, o której mowa w art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Nr 1306/2013 Dyrektor ŁOR ARiMR wskazał, iż stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna albowiem "stwierdzona różnica między liczba zwierząt kwalifikujących się do objęcia programem poprawy dobrostanu zwierząt (18 szt.) a liczbą zwierząt faktycznie przetrzymywanych (19 szt.) w przypadku wariantu 2.2 przekracza 5,55%. (...) mowa jest o samicach bydła domowego (Bos taurus) typu użytkowego mlecznego lub typu użytkowego kombinowanego o mlecznym kierunku jej użytkowania, których wiek przekracza 24 miesiące w okresie od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 17-04-2021r. r. do dnia 14-03-2022r."
Zdaniem sądu, fakt, że różnica między liczba zwierząt kwalifikujących się do objęcia programem poprawy dobrostanu zwierząt a liczbą zwierząt faktycznie przetrzymywanych w przypadku wariantu 2.2 przekracza 5,55%, nie powoduje sam w sobie, że niezgodność nie może być uznana za nieznaczną. W przypadku bowiem, gdy tak, jak w rozporządzeniu dobrostanowym określona została procentowo wysokość sankcji z tytułu przekroczenia poziomu obsady określonego w planie poprawy dobrostanu zwierząt, to art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Nr 1306/2013 nigdy nie mógłby znaleźć zastosowania. W ocenie sądu, ocena przez organy Agencji, czy niezgodność jest "nieznaczna" winna każdorazowo dobywać się przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy winny zatem wziąć pod uwagę fakt, iż skarżąca jedynie przez 4 dni przekroczyła maksymalny poziomu obsad określony w planie poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2021, a przez 328 dni, czyli przez blisko 99% okresu referencyjnego posiadała obsadę krów mlecznych w ilości mniejszej lub też odpowiadającej wymogom przewidzianym dla tego wariantu. Przekroczenie natomiast w dniu 29.06.2021 r. maksymalnej liczby sztuk zwierząt spowodowane było brakiem wiedzy skarżącej, że w tym dniu jedna jałówka uzyskała wiek, który spowodował zaliczenie tej jałówki do krów mlecznych. Przekroczenie zatem dotyczyło 1 sztuki krowy mlecznej i trwało wyłącznie przez 4 dni, kiedy to doszło do sprzedaży 1 sztuki krowy mlecznej. Trudno zatem zarzucić w tej sytuacji skarżącej, iż nie zrealizowała celu płatności, jakim jest poprawienie dobrostanu zwierząt, czyli warunków hodowli oraz zapewnienie zwierzętom lepszych warunków bytowania, skoro przez blisko 99% okresu referencyjnego takie warunki zapewniała. Przyznana płatność ma z kolei zachęcać i w pewnym stopniu rekompensować ryczałtowo producentom rolnym potencjalne wyższe koszty takiej hodowli, a takie koszty w przypadku skarżącej niewątpliwie zostały poniesione w zasadzie przez cały okres na który przyznawana jest płatność, z wyłączeniem tylko 4 dni.
Z uwagi zatem na nieprawidłową interpretację art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Nr 1306/2013, który daje organowi możliwość odstąpienia od wymierzenia sankcji oraz brak wnikliwego uwzględnienia sytuacji skarżącej, organ winien jeszcze raz przeanalizować w rozpoznawanej sprawie możliwość odstąpienia od zastosowania sankcji w wysokości 100% płatności dla wariantu 2.2 z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez sąd w niniejszym wyroku.
Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że w szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie takiej decyzji realizować winno, wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, której stosowania nie wyłącza art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2157), a zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Pomimo modyfikacji postępowania prowadzonego przez organy Agencji wynikających z treści art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422) , organy te nadal zobowiązane przeprowadzić dowody wskazane przez stronę mające istotne znaczenie dla sprawy oraz, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., mają obowiązek wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom.
Reasumując, należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie ocenił w sposób wszechstronny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego pomija okoliczności oraz twierdzenia wskazane przez skarżącą. Taki sposób prowadzenia postępowania świadczy o obrazie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, co samo w sobie uzasadnia uchylenie decyzji.
W związku z powyższym, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Uwzględniając skargę, sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z dnia 23 września 2022 roku nr 0080-2022-002055 w zakresie odmowy przyznania skarżącej płatności dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt, jak również uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z dnia 23 września 2022 roku nr 0080-2022-002055 w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącej płatności dla wariantu 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. Za niezasadne sąd uznał bowiem uchylanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie z dnia 23 września 2022 roku nr 0080-2022-002055 w części, w jakiej dotyczą one przyznania skarżącej płatności dobrostanowej w wariancie 2.1 Dobrostan krów mlecznych - wypas w wysokości 3 407,08 zł, gdyż nie stwierdził uchybień odnoszących się do tej części rozstrzygnięcia organów, jak również uznał, że eliminacja zaskarżonych decyzji w części przyznającej płatność dobrostanową byłoby rozstrzygnięciem na niekorzyść strony. Uchylenie obu decyzji w części odnoszącej się do odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt spowodowane było faktem, iż Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaznaczył w zaskarżonej decyzji, iż odmowa przyznania kosztów transakcyjnych spowodowana była faktem, iż skarżąca nie spełniła warunków przyznania tej płatności. Ewentualna zatem zmiana rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej dla wariantu 2.2 może mieć wpływ na stanowisko organu w zakresie przyznania stronie kosztów transakcyjnych.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożył się wpis sądowy w kwocie 200 zł.
R.T-M.