III SA/Łd 561/25

III SA/Łd 561/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 6, art. 53 § 1 i 2a, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 2 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 roku sprawy ze skargi J. M. na zarządzenie Burmistrza Sulejowa z dnia 21 maja 2025 roku nr 91/2024 w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejskiego Zarządu Komunalnego w S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza Sulejowa na rzecz skarżącego J. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 21 maja 2024 r. Burmistrz Sulejowa wydał, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609), dalej u.s.g., zarządzenie w sprawie odwołania Dyrektora [...] w S. Ww. zarządzenie zawierało następującą treść:
1/ Odwołuję Pana J. M. ze stanowiska Dyrektora [...] w S. z dniem 31 maja 2024 r.
2/ Powodem odwołania jest negatywna ocena sposobu przygotowania wniosku o zmianę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
3/ Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia, który upłynie z dniem 31 sierpnia 2024 r.
4/ Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.
Na ww. zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. M., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia:
1/ art. 7, 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez nieprzeprowadzenie z udziałem skarżącego postępowania wyjaśniającego, które winno było poprzedzić wydanie zaskarżonego zarządzenia,
2/ art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r., poprzez nieprzeprowadzenie z udziałem skarżącego postępowania wyjaśniającego, które winno było poprzedzić wydanie zaskarżonego zarządzenia, jak również poprzez brak wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, względnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, wskazując na treści umowy o pracę, która łączyła strony, wypowiedzenia umowy o pracę przez organ, należytego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego, nieotrzymania przez skarżącego zarówno przed wypowiedzeniem umowy jak i w trakcie spotkania, na którym doszło do jego wręczenia, żadnych informacji konkretyzujących przyczynę wypowiedzenia wskazaną w zaskarżonym zarządzeniu i piśmie organu z 29 maja 2024 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał okoliczności dotyczące jego zatrudnienia i wynagrodzenia. Wskazał także, że choć dotychczasowy przebieg zatrudnienia był świadectwem dbałego, należytego, starannego wykonywania jego obowiązków służbowych - czego dowodzą regularnie przyznawane dodatki specjalne, nagrody pieniężne, szerokie uprawnienia skarżącego nadane stosownymi upoważnieniami oraz pełnomocnictwami ze strony Burmistrza Sulejowa, brak jakichkolwiek kar porządkowych - ze skarżącym została rozwiązania umowa o pracę za wypowiedzeniem.
W zarządzeniu o odwołaniu skarżącego uzasadnienie ogranicza się do zaledwie jednego zdania zawartego w § 2 zarządzenia, w myśl którego powodem odwołania jest negatywna ocena sposobu przygotowania wniosku o zmianę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Z kolei pismo Burmistrza Sulejowa z 29 maja 2024 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Ani przed złożeniem wypowiedzenia, ani w trakcie spotkania, na którym zostało ono wręczone, nie została skarżącemu skonkretyzowana przyczyna jego odwołania. Spotkanie to ograniczyło się jedynie do wręczenia wspomnianych dokumentów. Skarżący nie rozumie zatem, dlaczego jego umowa o pracę została wypowiedziana. Wykonując jednak od kilkunastu lat pracę w samorządzie, a także biorąc pod uwagę skrajną lakoniczność przywołanej przyczyny wypowiedzenia i przede wszystkim datę, w której ono nastąpiło, skarżący uważa, że w istocie wypowiedzenie jego umowy o pracę miało związek ze zmianą władzy w Sulejowie i było bardziej decyzją polityczną, niż merytoryczną. Lakoniczność i enigmatyczność wskazanej przyczyny odwołania uniemożliwia skarżącemu powiązanie jej z jakimkolwiek konkretnym zdarzeniem lub zaniedbaniem z jego strony. Nie jest nawet jasne - na gruncie treści zarządzenia - czy autorem tej negatywnej oceny sposobu przygotowania wniosku był Burmistrz Sulejowa, czy też jakiś inny podmiot zaangażowany w procedurę zmiany taryfy, a także czego dokładnie, konkretnie ta negatywna ocena dotyczyła oraz w jakim trybie, w jaki sposób dokonano w ogóle badania sposobu przygotowania wniosku o zmianę taryfy. Ogólnikowość wyrażeń zawartych w § 2 zarządzenia sprawia, że wypowiedzenie narusza przepisy o wypowiadaniu umów o pracę, bowiem nie spełnia podstawowego wymogu, tj. wskazania konkretnej, precyzyjnej przyczyny wypowiedzenia, ale co istotne, w kontekście niniejszej skargi, narusza także wymogi stawiane zarządzeniu jako aktowi prawa publicznoprawnego związane z jego uzasadnieniem oraz przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego, które winno było poprzedzić jego wydanie.
Organ ograniczył się do postawienia skarżącemu ogólnikowego, abstrakcyjnego zarzutu bez odniesienia go do konkretnych, zindywidualizowanych w miejscu i czasie zdarzeń z przebiegu zatrudnienia.
Skarżący stwierdził, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny - bez należytego uzasadnienia. Podwójny charakter aktu odwołania dyrektora, wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora, jako aktu o charakterze publicznoprawnym. Taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sulejowa wniósł o odrzucenie skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r,. poz. 935), dalej p.p.s.a., ze względu na rażące przekroczenie terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 1. Dodatkowo z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że skarżący otrzymał skarżone zarządzenie 29 maja 2024 r. Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. termin do złożenia skargi upłynął 28 czerwca 2024 r. Tymczasem skarga wpłynęła 30 czerwca 2025 r., czyli z rocznym uchybieniem terminowi.
Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi, organ podniósł, że burmistrz precyzyjnie wskazał uzasadnienie odwołania w § 2 skarżonego zarządzenia, którą była "negatywna ocena sposobu przygotowaniu wniosku o zmianę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków". Powód ten był prawdziwy i uzasadniony.
Na rozprawie 2 października 2025 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił dopuścić wnioski dowodowe w postaci dokumentów załączonych do skargi, załączonych do pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z 19 września 2025 r. oraz pisma złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie. Wszystkie ww. dokumenty dotyczyły kwestii odnoszących się do wykonywania obowiązków pracowniczych przez skarżącego oraz jego powództwa do sądu pracy w związku ze zwolnieniem go z pracy w [...] w S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., w myśl którego do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określający wykonawczy charakter zadań i kompetencji wójta; wskazując formy ich realizacji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zaskarżone zarządzenie niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje on także skutki w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli Sądu jest wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Burmistrza Sulejowa, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy. Sąd badał zatem jedynie skutki publicznoprawne przedmiotowego zarządzenia. Wprawdzie kwestionowane zarządzenie wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (por. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 724/19). Stąd wnioski dowodowe zarówno strony, jak i organu, choć dopuszczone postanowieniem wydanym na rozprawie 2 października 2025 r., nie miały wpływu na rozstrzygnięcie, dotyczyły powiem kwestii odnoszących się do prawa pracy, które zostaną ocenione przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim IV Wydział pracy i Ubezpieczeń Społecznych, przed którym toczy się sprawa z powództwa skarżącego, w której pozwanym jest [...] w S.
Skoro kwestionowane zarządzenie należy do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to wskazać należy, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego wniosku organu, tj. wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po 30-dniowym terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a. (skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a), Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Kwestionowane zarządzenie jest właśnie aktem, o którym mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a., a zatem skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie.
Podniesione w skardze zarzuty (pomijając kwestie dotyczące stricte prawa pracy, co Sąd już wcześniej wyjaśnił) sprowadzają się w istocie do podkreślenia uchybień Burmistrza Sulejowa w zakresie uzasadniania zarządzenia oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tego zarządzenia. Zarzuty te są zasadne. Wskazać należy, że jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane w sposób dowolny lub arbitralny – bez należytego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 lipca 2015 r., II OSK 1672/15, stwierdził, że podwójny charakter takiego aktu nie może pozbawić możliwości objęcia takiego aktu kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym taka kontrola musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie kierownika gminnej jednostki organizacyjnej wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7). Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie takiego zarządzenia pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem uznać, że § 2 ww. zarządzenia, stosownie do którego powodem odwołania jest negatywna ocena sposobu przygotowania wniosku o zmianę taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, stanowi uzasadnienie pozwalające na jakąkolwiek sądową kontrolę. Ważną częścią uzasadnienia jest jego stan faktyczny, który w szczególności powinien zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. Sąd zatem uznał, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest sposób sformułowania powodów odwołania skarżącego z funkcji Dyrektora [...] w S. Jest to sformułowanie zbyt ogólnikowe, a burmistrz nie wykazał w sposób niekwestionowany, dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej.
Odnosząc się zaś kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonego zarządzenia, stwierdzić należy, że zarządzenie podejmowane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału. Uwzględniając charakter prawny zarządzenia dotyczącego zwolnieniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, obowiązek taki należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować musiało koniecznością stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).
ak