III SA/Łd 561/22

III SA/Łd 561/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 262 par. 1 pkt 2, art. 263 par. 1, art. 264 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 18
par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z par. 8 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach nr KO.4116.31.2022 z dnia 29 czerwca 2022 roku w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia 12 maja 2022 r. nr GT.6830.2.2020.GC; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżących K. i J. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 738 (siedemset trzydzieści osiem) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 września 2020 r. T.P. wystąpiła o rozgraniczenie należącej do niej nieruchomości położonej w obrębie [...]miasta R. przy ulicy [...], oznaczonej nr ewid. [...] z nieruchomością stanowiącą własność K. i J.S. położoną w obrębie [...] miasta R. przy ulicy [...], oznaczoną nr ewid. [...].
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania, postanowieniem z 12 maja 2021 r. Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości.
Pismem z 18 maja 2021 r. K. i J.S. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.
W piśmie z 17 listopada 2021 r. właściciele nieruchomości nr ewid. [...] zakwestionowali wybór geodety dokonany przez organ wskazując, że nie przedstawiono im żadnych ofert geodetów dotyczących cen planowanego rozgraniczenia, nie ustalono czy strona zgadza się na wybranego geodetę oraz nie poinformowano ich o wysokości przewidywanych kosztów rozgraniczenia.
W odpowiedzi organ I instancji pismem z 14 grudnia 2021 r. wyjaśnił stronie, że powołanie geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia pozostaje w wyłącznej kompetencji organu.
Decyzja z 29 kwietnia 2022 r. Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka dokonał rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie miasta R. ozn. nr ew. [...] stanowiącą współwłasność T.P. w 1/2 części, M.P. w 1/6 części, T.P. w 1/6 części, D.P. w 1/6 części, a nieruchomością położoną w obrębie [...] miasta R. przy ulicy [...], ozn. nr ew. [...] stanowiącą własność K. i J.S., z udziałem nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta R. przy ulicy [...], ozn. nr ewid. [...] stanowiącą własność J. i T.S. oraz nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta R. stanowiącej ulicę [...], ozn. nr ewid. [...], stanowiącej własność gminy Miasto Rawa Mazowiecka.
Postanowieniem z 12 maja 2022 r. Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka ustalił wysokość kosztów rozgraniczenia w wysokości 7380 zł i obciążył kosztami właścicieli rozgraniczanych nieruchomości tj. K. i J.S. - właścicieli nieruchomości ozn. nr ew. dz. [...] w wysokości 3690 zł, zaś 4 współwłaścicieli nieruchomości ozn. nr ew. dz. [...] po 922,50 zł, łącznie w wysokości 3690 zł, z obowiązkiem uiszczenia tych kosztów w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. i J.S. wskazując, że obciążono ich kosztami poniesionymi przez nieuczciwego i stronniczego geodetę, nadto nie wrażali zgody na przeprowadzenie rozgraniczenia, nie mają żadnego interesu prawnego w jego przeprowadzeniu i koszty w wysokości 4000 zł nie wynikły z ich winy. Podkreślili, że są stratni w powierzchni ich nieruchomości ponieważ powierzchnia ich działki to 420 m², a powinna mieć 446 m², nie mają dostępu do wspólnej studni i studzienki ściekowej, które były i powinny być na spornej linii granicznej. W ich ocenie korzyść z rozgraniczenia odnieśli właściciele działki [...] ponieważ ich działka powinna mieć powierzchnię 437 m², a ma około 464m². odwołujący się uważają, że koszty wynikły z winy sąsiadów.
Postanowieniem z 29 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło pkt 2 i 3 postanowienia organu I instancji z 12 maja 2022r. w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia i w tym zakresie zobowiązało uczestników postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów:
a/ K. i J.S. w wysokości 3690,00 zł,
b/ T.P. w wysokości 1845,00 zł,
c/ M.P. w wysokości 615,00 zł,
d/ T.P. w wysokości 615,00 zł,
e/ D.P. w wysokości 615,00 zł,
oraz wskazało, że koszty powyższe należy uiścić w terminie 14 od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek bankowy Urzędu Miasta Rawa Mazowiecka.
W pozostałym zakresie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Kolegium wskazało, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie rozgraniczenia.
Dokonanie czynności na gruncie i sporządzenie przez geodetę stosownej dokumentacji następuje zarówno wtedy, gdy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1, jak i wtedy, gdy strony przed geodetą zawrą ugodę, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy, a także gdy nie dojdzie do zawarcia ugody i przy braku podstaw do rozgraniczenia, na podstawie art. 34 ust. 2, organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi.
Postępowanie rozgraniczeniowe może więc przebiegać w dwóch stadiach: postępowania administracyjnego i sądowego, a sama instytucja rozgraniczenia, mimo, że regulowana jest ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksem cywilnym, stanowi jedną całość.
Organ odwoławczy dodał, że wniosek o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta R. został złożony przez T.P. 7 września 2020 r. Organ I instancji wszczął postępowanie w tej sprawie postanowieniem z 12 maja 2021 r. i kolejno skierował zaproszenie do złożenia oferty cenowej na wykonanie czynności rozgraniczenia do 5 podmiotów wykonujących usługi geodezyjne, z których ofertę złożyła tylko firma G. S.C. Usługi Geodezyjne Geodeta uprawniony M.P. z siedzibą w R. na kwotę 7380 zł brutto. Organ I instancji przyjął ofertę i zawarł umowę na wykonanie czynności rozgraniczenia z geodetą M.P. działającym pod firmą G. S.C. Organ I instancji decyzją z 29 kwietnia 2022 r. zatwierdził ustaloną granicę pomiędzy nieruchomością ozn. nr ew. dz. [...], a nieruchomością ozn. nr ew. [...] na podstawie akt postępowania rozgraniczeniowego, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Rawskiego pod. Nr P.1030.2022.259 23 lutego 2022 r.
K. i J.S. złożyli wniosek o przekazanie sądowi powszechnemu sprawy rozgraniczenia nieruchomości.
Postanowieniem z 12 maja 2022 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 7380zł i obciążył uczestników rozgraniczenia.
Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W uchwale w składu 7 sędziów z 11 grudnia 2006r. r. w sprawie sygn. akt I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA wskazał, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.
W postępowaniu rozgraniczeniowym zostały poniesione koszty, które nie wynikają z ustawowego obowiązku ponoszenia kosztów przez organ prowadzący rozgraniczenie, w związku z czym kosztami tymi obciążyć należy uczestników rozgraniczenia. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania, doręczenie pism. Nadto Kolegium podkreśliło, że uczestnicy rozgraniczenia ponoszą koszty postępowania niezależnie od treści decyzji rozgraniczeniowej. W oparciu o wskazane okoliczności Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uprawniony był do ustalenia kosztów. Zarzut o braku lintersu prawnego żalących się w postępowaniu rozgraniczeniowym jest nieuzasadniony. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie wnioskodawca żądający wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie toczy się w jego interesie i to on domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Zarzuty żalących się o stronniczości i nierzetelności geodety są gołosłowne; żalący nie przedstawili jakichkolwiek uzasadnionych zarzutów w zakresie braku bezstronności geodety.
Kolegium uznało za zasadne zmienić w części postanowienie organu I instancji w zakresie wysokości obciążenia kosztami rozgraniczenia współwłaścicieli nieruchomości ozn. nr ew. [...] poprzez ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego stosownie do posiadanych przez współwłaścicieli udziałów w nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu. Uzasadniony jest bowiem taki sam udział każdego ze współwłaścicieli w poniesieniu kosztów, jaki przypada im we współwłasności nieruchomości.
Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach skargę do sądu administracyjnego wnieśli K. i J.S., zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 1 k.p.a. poprzez:
- niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, iż geodeta nieprawidłowo ustalił przebieg granicy, zmniejszając powierzchnię nieruchomości uczestników wskazaną w księdze wieczystej o ok. 26 m oraz pozbawiając w ten sposób uczestników dostępu do studni i studzienki ściekowej, które dotychczas znajdowały się w linii granicznej,
- uznanie kosztów wskazanych przez powołanego geodetę za zasadne w sytuacji, gdy nie zweryfikowano kosztów z faktury wystawionej przez geodetę wykonującego czynności związane z ustaleniem granicy. Nie wskazano na jakiej podstawie prawnej określono stawkę wynagrodzenia biegłego oraz czy biegły dostatecznie udokumentował wydatki niezbędne do wydania opinii (zgodnie z załącznikiem nr 3 do Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych),
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 k.c. w zw. z art. 264 k.p.a. poprzez zobowiązanie uczestników do partycypowania w kosztach postępowania rozgraniczeniowego mimo, iż koszty te nie wyniknęły z winy uczestników, ani też nie zostały poniesione w interesie lub na żądanie uczestników, wprost przeciwnie w wyniku postępowania doszło do majątkowego pokrzywdzenia uczestników na skutek uszczuplenia powierzchni ich nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Pismem z 6 października 2022 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony
z urzędu poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu według norm przepisanych oświadczając, że nie zostały one pokryte w żadnej części. W uzasadnieniu podkreślił, że z tezy cytowanej przez organy uchwały NSA nie wynika, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążać wszystkie osoby biorące w nim udział, winien bowiem wziąć pod uwagę czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami tylko jednej z nich czy obu i w jakim stosunku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Należy zaznaczyć, iż niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiot kontroli sądu stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 7380 zł i zobowiązujące do ich poniesienia po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Skarżący w swoim środku zaskarżenia kwestionują prawidłowość obciążenia ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego wskazując że nie nastąpiło ono w ich interesie lecz interesie ich sąsiadów, którzy odnieśli korzyść z ustalenia przebiegu granicy. Kwestią sporną jest także wysokość kosztów i sposób ich podziału między stronami postępowania.
W tym miejscu wskazać należy, że kwotę kosztów postępowania rozgraniczeniowego stanowi wynagrodzenie firmy G. S.C. Usługi Geodezyjne Geodeta uprawniony M.P. z siedzibą w R.
Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednak zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 §1 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26) rozstrzygnął występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może tymi kosztami obciążyć każdą ze stron postępowania rozgraniczeniowego. We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach.
Uzasadniając zajęte stanowisko, NSA wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyżej wymienionej uchwale. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter wiążący. Zdaniem sądu w światle stanowiska NSA zawartego w powyższej uchwale brak jest po stronie organów uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro bowiem w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ponoszenia kosztów przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazującą sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Obowiązek współdziałania wiąże się z tym, że właściciele sąsiadujących nieruchomości mają własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, a więc mają w nim legitymację materialną. Branie więc udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie tej strony postępowania.
W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że między stronami istniał spór graniczny dotyczący przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Istnienie tego sporu wynika nie tylko z inicjującego postępowanie wniosku T.P., ale także z dokumentacji sporządzonej przez geodetę w trakcie czynności postępowania rozgraniczeniowego (protokołu granicznego oraz szkicu granicznego), a także z decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 29 kwietnia 2022 r. o rozgraniczeniu.
Za niezasadne uznać zatem należy twierdzenia skarżących, że nie są zobligowani do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego bowiem nie zostało dokonane w ich interesie. Jak wskazał NSA w wyroku z 15 grudnia 2020 r. w sprawie I OSK 1563/20 (LEX nr 3119186), twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, organ nie ma swobody w zakresie obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Innymi słowy, skoro skarżący jak i ich sąsiedzi są stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich. Jeszcze inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że ustalenie interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do konieczności rozgraniczenia, ale jest oparte na okolicznościach obiektywnych towarzyszących rozgraniczeniu. Wyjątkowo jedynie, gdy faktycznie okoliczności sprawy wskazują, że nie było żadnych podstaw do złożenia wniosku o rozgraniczenie (spór powstał sztucznie) – istnieje możliwość rozważenia odstąpienia od obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Z sytuacją taką, jak to już zostało powyżej wskazane, nie mieliśmy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie bowiem spór miedzy stronami miał charakter rzeczywisty.
Zdaniem sądu, prawidłowo w kontrolowanej decyzji organ ustalił zasadę
i proporcje obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Bez znaczenia dla obciążenia strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest bowiem to, czy ustalenia poczynione w ramach czynności prowadzonych przez geodetę są dla niej korzystne, czy też nie.
Wątpliwości sądu rodzi wysokość i sposób ustalenia obciążających strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)., a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. Z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (por.: wyrok NSA z 20 marca 2008 r., I OSK 445/07, LEX nr 477266). Podkreślić jednak należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, iż wybór geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych winien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, przy czym organ administracji winien dołożyć w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji. Wskazówką dla organów co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego mogą stanowić przepisy art. 56 i 263 § 1 i 2 k.p.a., przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2257) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 989). Wymienione przepisy nie mają oczywiście zastosowania przy wyliczeniu wynagrodzenia geodety w postępowaniu administracyjnym lecz stanowią dla organów pewną wskazówkę, w jaki sposób winno być wyliczone wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych i umożliwiają zweryfikowanie oferty geodety co do wysokości jego wynagrodzenia.
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 12 maja 2021 r. organ I instancji wszczął postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] i [...]. W celu wyłonienia geodety, który wykona przedmiotowe rozgraniczenie organ 20 października 2021 r. skierował zaproszenie do złożenia ofert wykonania rozgraniczenia do 5 firm geodezyjnych, wyznaczając termin na złożenie ofert na dzień 22 października 2021 r. na godzinę 15. W odpowiedzi organ uzyskał wyłącznie jedną ofertę od firmy G. S.C. Usługi Geodezyjne Geodeta uprawniony M.P. z siedzibą w R. na kwotę 7380 zł brutto, która nie zawierała kosztorysu obrazującego sposób skalkulowane wynagrodzenia geodety. Następnie 29 października 2021 r. pomiędzy Miastem Rawa Mazowiecka, a M.P. i K.D. prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwa G. s.c. usługi geodezyjne została zawarta umowa na mocy której spółka zobowiązała się wykonać prace polegające na rozgraniczeniu działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] miasta R. z udziałem nieruchomości nr [...] i [...] w terminie do 30 grudnia 2021 r. (§ 2 umowy). W § 3 umowy zleceniodawca zobowiązał się zapłacić zleceniobiorcy za wykonanie pracy kwotę 7380 zł brutto po wykonaniu zlecenia na podstawie faktury wystawionej przez zleceniobiorcę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Podstawą wystawienia faktury jest protokół odbioru przedmiotu umowy podpisany przez obie strony umowy (§ 5 umowy).
W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu sądu, organ administracji przed zawarciem umowy nie przeprowadził właściwego rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez firmę G. s.c. Po złożeniu oferty organ I instancji nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia, co składa się na sumę 7380 zł brutto. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety.
Wbrew prezentowanemu przez organ stanowisku, nie dokonał on rozeznania rynku co do wysokości kosztów rozgraniczenia oferowanych przez firmy geodezyjne. Nie zostało ustalone jak kształtują się ceny rynkowe wykonania takiej usługi geodezyjnej. Rozeznanie, co do cen rynkowych takich usług można było dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Pozwoliłoby to na dokonanie prawidłowej oceny oferty, jaką złożyła spółka cywilna G. w stosunku do cen obowiązujących na rynku. Organ administracji jednak takiego rozeznania nie poczynił.
Bez wpływu na konieczność podjęcia takich działań miała okoliczność, iż wpłynęła tylko jedna oferta. Nie wiadomo bowiem czy oferta ta jest zawyżona, czy też jest ofertą odpowiadającą obowiązującym cenom rynkowym.
W rzeczywistości nie można zweryfikować wybranej oferty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1533/18, (LEX nr 2734477), rozeznanie co do wysokości kosztów oferowanych usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia organ administracji może dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Forma przeprowadzenia takiego rozeznania nie ma większego znaczenia. Istotne jest natomiast to, aby organ administracji uzyskał wiedzę jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia i jaki byłby koszt przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami. Umożliwia to bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty.
W przypadku, gdyby organ dokonał takiego rozeznania na rynku usług geodezyjnych, to mogłoby się okazać, że cena zaproponowana przez G. s.c. znacznie odbiega od cen rynkowych tego typu usług, zaś inne firmy geodezyjne zaoferowałyby niższą cenę od ceny jaką zaproponował M.P. Wówczas organ administracji powinien ponownie rozesłać zaproszenia do składania ofert do innych podmiotów, tym bardziej że zapytanie ofertowe na wykonanie rozgraniczenia działek w zaskarżonym postępowaniu, zostało rozesłane do wskazanych podmiotów 20 października 2021 r., zaś termin składania ofert zakreślono na dzień 22 października 2021 r. Tak krótki termin realizacji mógł znacząco wpłynąć na zainteresowanie rozesłanym zapytaniem i przyczynić się do tego, że tylko jedna firma złożyła ofertę na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic.
Nadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organ I instancji dokonał weryfikacji przyjętej oferty. Organ nie zażądał bowiem od wybranego geodety kalkulacji wynagrodzenia, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego wyliczenia. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez firmy geodezyjne za wykonane czynności lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. m.in.: wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14, LEX nr 2143820; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1370/16, LEX nr 2486066). W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organy weryfikowały ofertę M.P., w tym sposobu wyliczenia przez biegłego wynagrodzenia
i zasadności poniesionych przez niego wydatków, zaś faktura przedstawiona przez geodetę nie zawiera żadnego kosztorysu szczegółowo wskazującego wykonane czynności wraz z kwotą obliczonego za nie wynagrodzenia. Nie wiadomo zatem jak została wyliczona kwota 7380 zł brutto i czy jest to kwota adekwatna do nakładu pracy geodety.
Dodatkowo wskazać przyjdzie, co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla przebiegu postępowania, że skarżący od początku wskazywali w jego toku na brak informacji dotyczących przeprowadzonego rozeznania rynku w zakresie kosztów postepowania i wadliwy wybór geodety. Tym bardziej więc organ I instancji winien był w słusznym interesie stron (art. 7 in fine k.p.a.) dokonać rozeznania na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen związanych z rozgraniczeniem gruntów.
Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ administracji nie przeprowadził rozeznania co do cen rynkowych na wykonanie usługi geodezyjnej rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie miasta R. ozn. nr ew. [...] stanowiącą współwłasność T.P. w 1/2 części, M.P. w 1/6 części, T.P. w 1/6 części, D.P. w 1/6 części, a nieruchomością położoną w obrębie [...] miasta R. przy ulicy [...], ozn. nr ew. [...] stanowiącą własność K. i J.S., co uniemożliwia zweryfikowanie wybranej oferty G. S.C. na wykonanie ustalenia przebiegu spornej granicy. Nie wiadomo czy oferta ta odpowiada obowiązującym cenom rynkowym, czy też jest zawyżona. Nadto organ administracji nie zażądał od spółki kalkulacji oferowanego wynagrodzenia co uniemożliwia wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone. Naruszono zatem przepisy art.7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 12 maja 2022 r.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (wpis sądowy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zweryfikować koszty postępowania rozgraniczeniowego określone przez spółkę G. poprzez wyjaśnienie jak kształtują się one na tle cen rynkowych i co składa się na wskazana przez spółkę kwotę. Po zebraniu całego materiału dowodowego rzeczą organów będzie dokonanie jego wnikliwej analizy a następnie rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowanie rozgraniczeniowego.
k.ż.