III SA/Łd 560/22

III SA/Łd 560/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ,c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 29 ust. 1,3,4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2022 r. nr SKO.4163.27.2022 w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 9 maja 2022 r., nr ZDiT-UU.40122.3.36.2022; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego – A. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.l. [pic]
Uzasadnienie
Decyzją z 21 czerwca 2022 r., nr SKO.4163.27.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 9 maja 2022 r., nr ZDiT-UU.40122.3.36.2022 o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z pasem wyłączeń z ul. [...] (działki nr 71/38 i 7/40, obręb P-25) na teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] (działka nr 2, w obrębie P-26) w Łodzi.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z dnia 9 maja 2022r. Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku A.R. odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z pasem wyłączeń z ul.[...] (działki nr 71/38 i 7/40, obręb[...]) na teren nieruchomości zlokalizowanej przy ul.[...] (działka nr 2, w obrębie [...]) w Ł..
W odwołaniu od tej decyzji A.R. zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie, nie mające poparcia w przepisach wykonawczych do tej ustawy, tj. w treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 2 marca 1999 r.";
2. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie wskazał przepisu zakazującego wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, jak również nie poparł swojego stanowiska dokumentacją, którą zarządca drogi zobowiązany jest sporządzać, zgodnie z wymogami ustawy o drogach publicznych (audyt bezpieczeństwa ruchu, okresowe pomiary ruchu drogowego – art. 20 pkt 15 u.d.p.).
Organ drugiej instancji podniósł następnie, że organ pierwszej instancji odmawiając skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu z ul. [...] na teren nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi wskazał, że ul. [...] (droga powiatowa) posiada klasę "Z" (zbiorcza), natomiast ul. W. (droga gminna) jest drogą klasy "L" (lokalna). W przepisie § 9 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. wskazano m.in. warunki lokalizowania zjazdów, przy czym warunki te mają zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z pkt 5 § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. wynika jednoznacznie, że na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Nie oznacza to całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy "Z". Nieruchomość wnioskodawcy ma jednak zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez projektowany zjazd od strony ul W., drogi gminnej, gdzie natężenie ruchu bez wątpienia jest mniejsze niż na drodze powiatowej. Bez znaczenia dla powyższego pozostaje, że zarządca drogi nie powołał się na szczegółowe dane o natężeniu ruchu na ul. [...]. Budowa każdego kolejnego zjazdu stanowi dodatkowy punkt włączania się pojazdów do ruchu oraz wyłączania się pojazdów z tego ruchu (hamowanie przed zjazdem, a następnie skręcanie do nieruchomości), co w konsekwencji ogranicza płynność ruchu pojazdów na drodze i dezorganizuje dotychczasową organizację ruchu. Ponadto w sprawie mamy do czynienia ze zjazdem o charakterze publicznym, do trzech obiektów handlowo-usługowych, niewątpliwie generujących większy ruch pojazdów. Tym samym przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego ma miejsce, aczkolwiek to nie ona stanowi podstawę do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Tą okolicznością jest to, że planowana inwestycja powinna być obsługiwana komunikacyjnie przez projektowany zjazd z ul. W., co wynika z warunków przetargu dla nieruchomości, a co właściciel nieruchomości winien mieć na uwadze planując jej zagospodarowanie. Zarządca drogi jest w tym wypadku konsekwentny, gdyż negatywnie zaopiniował również projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na tej nieruchomości, przewidujący jej obsługę komunikacyjną od ul. [...]. Inaczej mówiąc uznał, że planowana zmiana zagospodarowania od strony tej drogi nie jest możliwa do zaakceptowania właśnie z uwagi na zagrożenie jakie stwarza dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu drugiej instancji, zarządca drogi słusznie odmówił zgody na lokalizację zjazdu wnioskowanego przez skarżącego.
W skardze na powyższą decyzję A.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przekroczenie granic uznaniowości, prowadzące do wniosku, że projektowana lokalizacja zjazdu nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne;
2. art. 29 ust. 6 u.d.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że negatywne zaopiniowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji determinuje odmowę lokalizacji zjazdu, pomimo że budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;
3. § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zostały spełnione przesłanki uzasadniające ograniczanie liczby zjazdów dla ulicy [...] posiadającej klasę Z;
4. § 78 pkt 5 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że projektowany zjazd publiczny nie spełnia wymagań technicznych pomimo zaprojektowania odrębnego pasa zjazdowego zwiększającego bezpieczeństwo użytkowników drogi;
II. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego;
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym:
- pominięcie argumentacji przedstawionej przez skarżącego w zakresie warunków lokalizacji zjazdu, w tym zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa poprzez dodatkowy pas włączenia do ruchu;
- nieprzeprowadzenie badań ustalających natężenie ruchu drogowego dla danego układu komunikacyjnego, rzutującego bezpośrednio na określenie wytycznych w zakresie zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym;
- oparcie przez organ administracji ostatecznego stanowiska na treści dokumentacji przetargowej, która nie została załączona do akt sprawy, a której treść zdeterminowała utrzymanie przez organ decyzji organu pierwszej instancji w mocy;
3. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne oraz wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji, w sposób, który nie pozwala na merytoryczną kontrolę stanowiska organu administracji;
4. art. 80 w związku z art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wnioski płynące z dokumentacji przetargowej, która wedle wiedzy skarżącego nie została załączona do akt sprawy oraz co do badania, której skarżący nie został poinformowany, co stanowiło naruszenie zasady rzetelnego informowania o wszelkich ustaleniach faktycznych w sprawie oraz doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
28 października 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia architekta K.G. z 26 października 2022 r. celem wykazania prawidłowości sporządzenia projektu zjazdu, czynników uwzględnionych przy sporządzaniu projektu zjazdu, braku przeprowadzenia przez organ badań pomiarowych natężenia ruchu.
Postanowieniem z 3 listopada 2022 r., wydanym na rozprawie, sąd dopuścił zgłoszony przez skarżącego dowód z dokumentu w postaci oświadczenia architekta K.G. z 26 października 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z 9 maja 2022 r. zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz materialnego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.).
Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. mają charakter uznaniowy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają – w myśl art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Stąd też tym bardziej należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu, skoro żaden przepis prawa nie obliguje zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślić zatem należy, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek dowolnym działaniu administracji. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy, to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Decyzji takich dotyczy zwiększona kontrola, a badany zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a na względzie należy mieć zarówno interes publiczny, jak i ten indywidualny (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 543/19; WSA w Łodzi z 5 marca 2019 r., III SA/Łd 1010/18; WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Po 161/18; NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 3427/18).
Organ administracji może zatem, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu także na drogę publiczną, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, jeżeli jest to uzasadnione wymogami wynikającymi z warunków technicznych. Te z kolei są określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w takim przypadku organ powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości.
Zgodnie z treścią § 77 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.
Z uwagi na to, że skarżący wnosił o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego wskazać należy, że stosownie do § 78 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 i powinien spełniać wymagania określone w § 78 ust. 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r.
Zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. zjazd publiczny powinien spełniać następujące wymagania:
1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 5,00 m, w tym:
a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń, o których mowa w pkt 2 – nie mniejsza niż 3,50 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,
b) szerokość obustronnych poboczy – nie mniejsza niż 0,75 m każde;
2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;
3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;
4) nawierzchnia:
a) jezdni – twarda ulepszona,
b) poboczy – co najmniej gruntowa ulepszona;
5) połączenie zjazdu z drogą wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10.
Z kolei w myśl § 113 ust. 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.
Stosownie do § 170 ust. 1 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2.
Organ administracji wydając decyzję o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi krajowej musi zatem ocenić, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miała wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, czy spełnione zostaną inne kryteria wyznaczone przez przepisy rozporządzenia.
Przepisy te wyznaczają zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, które powinno zostać przeprowadzone przed wydaniem decyzji.
W rozpoznawanej sprawie analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że stan faktyczny nie został jednakże ustalony zgodnie z wymogami prawa. Przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa ruchu nie została przekonywująco wyjaśniona. Z uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji nie wynika, aby zjazd, którego dotyczy wniosek skarżącego, został oceniony pod kątem zgodności z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Za niewystarczającą należy uznać argumentację organów, że nieruchomość skarżącego ma zapewnioną obsługę komunikacyjną przez projektowany zjazd z ul. W. i wskazanie warunków przetargu jako podstawy wydania decyzji odmownej, których w dodatku nie ma w aktach sprawy. Nie budzi wątpliwości sądu, że warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w trybie art. 29 ust. 4 u.d.p. Przepis ten tego rodzaju przesłanki warunkującej dopuszczalność lokalizacji zjazdu nie przewiduje. Jak zaś już wyżej wskazano, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, jeżeli jest to uzasadnione wymogami wynikającymi z warunków technicznych, które w rozpoznawanej sprawie w dacie wydania zaskarżonej decyzji były określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, że bez znaczenia jest niepowołanie się przez zarządcę drogi na szczegółowe dane o natężeniu ruchu na ul. [...]. Zasadnie zarzuca skarżący, że brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących natężenia ruchu. Z akt sprawy nie wynika, aby organy administracji przeprowadziły jakąkolwiek analizę, jaki ruch będzie generował zjazd, którego dotyczy wniosek skarżącego. Nie wiadomo, czy zostały przeprowadzone przez zarządcę drogi okresowe pomiary ruchu drogowego dla skrzyżowania dróg ul. [...] i [...], o których stanowi art. 20 pkt 15 u.d.p., które mogłyby zostać wykorzystane do analizy spełnienia przez projektowany zjazd warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z pisemnego oświadczenia architekta K.G. z 26 października 2022 r., z którego sąd przeprowadził dowód w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wynika, że według jego wiedzy i informacji Zarząd Dróg nie przeprowadził żadnych badań natężenia ruchu na skrzyżowaniu ul. [...] i [...]. Organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły więc wyczerpująco całego materiału dowodowego. Tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest naczelną zasadą obowiązującą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z niej (np. wyroki NSA: z 31 marca 1990 r., II SA 188/99; z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06). Jednakże w ocenie sądu nie jest to przesłanka bezwzględna. Uwzględniając zatem konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego. Podstawowe kryterium wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. bezpieczeństwo, należy ocenić w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów i ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jakie może spowodować ten zjazd (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., I OSK 2936/19). Organ jest zobowiązany do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej. Służyć ma temu zebranie wyczerpującego materiału dowodowego poprzez podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu stron. Ponadto, zgodnie z art. 7a k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec tego stwierdzić należy, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie przekroczyły granice dowolności przysługujące im w ramach uznania administracyjnego.
Konsekwencją powyższych uchybień jest naruszenie przepisów prawa materialnego – błędne zastosowanie art. 29 ust. 4 u.d.p. Stosowanie, a więc i ocena, prawa materialnego może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy jest poprawnie ustalony.
W ponownym postępowaniu organ ma ustalić wskazane fakty i stosownie do tych ustaleń podjąć rozstrzygnięcie. Ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli organowi na ocenę, czy w analizowanym przypadku w rzeczywistości występują przesłanki wykluczające lokalizację publicznego z drogi publicznej ulicy W. zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organ powinien mieć przy tym na względzie wyrażoną powyżej ocenę prawną. W szczególności winien zgromadzić materiał dowodowy, który umożliwi ocenę, czy lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w stopniu uzasadniającym ograniczenie praw skarżącego.
Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265 ze zm.) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
d.j.