III SA/Po 344/25

III SA/Po 344/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia 15 lipca 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 897,- (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" ul. [...], [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dział. z up. Prez. M. [...]) z 15 lipca 2024 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wys. 11.700 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzje tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dyrektor ZDM ww. decyzją z 15 lipca 2024 r. rozpatrując sprawę, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wys. 11.700 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Karę naliczono za 36 dni zajęcia pasa drogowego – od 21.09. do 26.10.2022 r. W sentencji decyzji wskazano sposób wyliczenia kary oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia – art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz przepisy uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w graniach administracyjnych miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 16,25 m2 za 36 dni opłata wyniosła 1.170,00 zł. Skarżącego zobowiązano do zapłaty 10-ciokrotnej opłaty liczonej wg stawek ustalonych w powyższej uchwale, tj. kwoty 11.700 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku kontroli pasa drogowego przez pracowników ZDM w [...], drogi będącej drogą powiatową, w dniach: 21.09.2022 r., 28.09.2022 r., 05.10.2022 r., r., 19.10.2022 r. i 26.10.2022 r. stwierdzono, zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 16.25 m2 . Ustalono, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło przez skarżącego. W związku z tym ZDM decyzją z 22 grudnia 2022 r. nałożył na skarżącego karę za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, którą to decyzję SKO w [...] utrzymało w mocy decyzją z 25 kwietnia 2023 r. Wskutek skargi WSA w Poznaniu wyrokiem z 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Po 430/23 uchylił decyzje organów obu instancji. Stąd ZDM decyzją z 15.07.2024 r. ponownie nałożył na skarżącego rzeczoną karę administracyjną.
M. L. odwołując się od powyższej decyzji podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Poznaniu z 3.10.2024 r. sygn. akt III SA/Po 430/23 pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.), onadto naruszenie zasady bezstronności poprzez nierówne traktowanie osób wystawiających reklamy oraz brak poinformowania odwołującego przy wszczęciu postępowania o sposobie wyliczenia wysokości kary. Podniósł też, że nie jest właścicielem reklamy, a organ nie wziął tego pod uwagę. Zwrócił uwagę, że organ pominął stan jego zdrowia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślił ziszczenie się obu przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej wynikających z art. 189f § 1 K.p.a.
SKO w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) stwierdziło, że zajęcie przez skarżącego przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest bezsporne. Konsekwencją tego jest kara pieniężna nakładana przez zarządcę drogi w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. W dacie przeprowadzenia kontroli pasa drogowego (21.09.2022 r.) organ stwierdził zajęcie powierzchni pasa drogowego ul. [...] w [...] poprzez reklamę umieszczoną bez zgody zarządcy drogi. ZDM wyjaśnił, że ulica ta stanowi drogę powiatową. Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do uzasadnienia zawartego w ww. Sądu. Wskazano, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania przygotowano 11 dni po przeprowadzonej kontroli (ta 15.09.2022 r., a zawiadomienie z 26.09.2022 r. wysłane 30.09.2022 r., doręczone 10.10.2022 r.). W zawiadomieniu tym organ szczegółowo poinformował stronę, w jakiej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto. Podał też stronie nr tel. do pracownika prowadzącego sprawę oraz adres mailowy i do doręczeń prowadzonej korespondencji. W zawiadomieniu organ nie mógł potwierdzić, jaka będzie wielkość kary, ponieważ w tym celu wszczęto postępowanie i w jego trakcie organ ustalał wszelkie dane, zmierzające do obliczenia kary. W tym celu organ wszczął postępowanie, w trakcie którego zbierał dowody i ustalał wszelkie dane, które miały posłużyć do wydania decyzji. Nadto w związku z odebraniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez stronę ta skontaktowała się z pracownikiem ZDM i miała możliwość uzyskania wszelkie informacji w sprawie. Dowiedziała się, że powinna niezwłocznie usunąć reklamę z pasa drogowego i jeśli konstrukcja, na której zamocowana jest reklama nie jest własnością strony to powinna złożyć stosowne oświadczenie. Tymczasem w trakcie postępowania strona nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że to nie ona jest właścicielem reklamy. Nie podała też nazwy podmiotu, któremu zleciła wykonanie reklamy. Nadto pomimo powyższego i dalszych kontroli (12.10.2022 r. i 26.10.2022 r.) strona nie usunęła reklamy. Uczyniła to dopiero 27.01.2023 r., tj. po trzech miesiącach. Zdaniem organu w tej sytuacji tłumaczenie skarżącego, że nie mógł usunąć reklamy, gdyż chorował jest nie do końca zrozumiale, gdyż jego leczenie odbywało się od 1 do 6 grudnia 2022 r., czyli 2 miesiące po dacie otrzymania zawiadomienie o wszczęciu postępowania.
W ocenie Kolegium ZDM wyjaśnił zasadnie, że jego pracownik w terenie spisuje protokół w miejscu zdarzenia. Każdy przyjazd pracowników ZDM odbywa się oznakowanym pojazdem. Podczas spisywania protokołu wykonywane są pomiary. Pracownik nie wchodzi na teren prywatnych posesji. Kontrola w terenie jest transparentna. Stwierdzenie zaś, czy reklama znajduje się w pasie drogowym odbywa się w siedzibie ZDM i dopiero w wyniku analizy terenowo-prawnej jest to ustalane. Nadto nawiązując do oceny Sądu wskazano, iż organ wyjaśnił, że tablica reklamowa była ustawiona w poprzek chodnika, przy krawędzi jezdni i stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Na zamieszczonych zdjęciach (s. 31 akt) widać, że parkujące pojazdy mogą mieć problem przy cofaniu i włączaniu się do ruchu, ze względu na zasłanianą widoczność. Podkreślono, że ul. [...] w [...] znajduje się w pasie drogowym, którego władającym jest ZDM i to on dba o utrzymanie tego terenu i znajdujących się w nim urządzeń infrastruktury. To zarządca drogi może stwierdzić, czy zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem drogi, stanowi zagrożenie dla utrzymania szczególnej ochrony w ruchu drogowym. Pas drogi publicznej jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z u.d.p. Pas drogowy jest szczególną przestrzenią, gdyż ma ona przede wszystkim umożliwić prowadzenie zadań w zakresie transportu, komunikacji i przemieszczania się. W związku z tym jakiekolwiek zajęcie pasa drogowego wymaga wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi.
Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem SKO organ I instancji rozpatrzył i uzasadnił wszystkie przesłanki z art. 189f kpa uznając, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Z pasa drogowego dotyczyło drogi powiatowej, a strona umieściła reklamę w pasie drogowym, gdzie żadne czynniki zewnętrzne nie miały na to wpływu. Organ jako zarządca drogi stwierdził, że mamy do czynienia z dużą społeczną szkodliwością czynu, który może dawać przykład i zachęcać inne podmioty do zajmowania pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium dodało, że ustalenie kary nie jest zależne od sytuacji zdrowotnej strony postępowania. Wobec przedstawionych dokumentów potwierdzających choroby i leczenie skarżącego niezrozumiałe jest, że nie ustanowił on zastępcy w jego firmie, czy pełnomocnika, który czuwałby nad działalnością firmy.
Kolegium odpowiadając na zarzut strony, że nie jest właścicielem reklamy wskazało, że Sąd w wydanym w sprawie wyroku o sygn. akt SA/Po 430/23 uznał za prawidłowe ustalenia ZDM w [...], iż to "skarżący reklamujący swoje przedsiębiorstwo zajmując w sposób bezprawny pas drogowy ul. [...] w [...]. To bowiem skarżący wykorzystywał przestrzeń pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, celem reklamowania swego przedsiębiorstwa i to on ponosi odpowiedzialność z tego tytułu.
Reasumując Kolegium uznało wymierzenie kary pieniężnej za zasadne.
M. L. wnosząc skargę na powyższą decyzję SKO w [...] zarzuciło organowi naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:
1) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt. 1 i § 2 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie w zaskarżonej decyzji wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego rozpoznania sprawy wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z 3.10.2023r., sygn. akt. III SA/Po 430/23 co do przesłanek skutkujących możliwością odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu;
2) art. 189f § 1 K.p.a. przez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że w sprawie występowały obie przesłanki odstąpienia wskazane w punkcie 1) tego przepisu;
3) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady bezstronności i proporcjonalności,
4) art. 9 K.p.a w zw. z art. 61 §1 K.p.a. poprzez brak należytego poinformowania skarżącego przy wszczęciu postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na zakres jego obowiązków, tj. o sposobie wyliczenia i wysokości grożącej kary za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia;
5) art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.:
a) przez uwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji niemal wyłącznie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego oraz nieuwzględnienie okoliczności przemawiających za uznaniem, że waga naruszenia była znikoma,
b) przez brak samodzielnego rozpatrzenia odwołania przez SKO i poprzestanie na przytoczeniu stanowiska organu I instancji oraz brak wystarczającego wskazania faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. •
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzję oraz decyzję organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uznając, że organy obu instancji nie zrealizowały wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku tutejszego Sądu należało skargę uwzględnić.
Stwierdzić należy, iż przepis art. 153 P.p.s.a. jasno określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W niniejszej sprawie tutejszy Sąd wyrokiem z 3 października 2023 r. sygn. akt III SA/Po 430/23 uchylił decyzję SKO w [...] z 25 kwietnia 2023 r. i poprzedzająca ją decyzję ZDM w [...] z 27 grudnia 2022 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wys. 11.700 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi oraz nałożenia obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego ww. pasa drogowego poprzez usunięcie ww. reklamy o pow. 16,25 m2. Sąd na gruncie przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 12 u.d.p. uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego ul. [...] w [...] z 21.09.2022 r., świadectw wzorcowania urządzeń, którymi posłużono się do pomiaru przedmiotowej tablicy reklamowej oraz mapy zasadniczej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której naniesiono lokalizację owej tablicy reklamowej ustalono, że w pasie drogowym ww. ulicy została umieszczona dwustronna reklama "[...]" o pow. 16,25 m2 (3,25m x 2,5m = 8,125 m2 x 2). Ustalono również zasadnie, że to skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą "[...]" M. L. ul. [...] [...]. Przeprowadzone zaś przez ZDM kontrole pasa drogowego (28.09.2022 r., 5.10.2022 r., 12.10.2022 r. oraz 26.10.2022 r.) pozwoliły stwierdzić, że ww. reklama nie została usunięta z pasa drogowego. Sąd uznał, że prawidłowo organy przyjęły, że ww. tablica reklamowała działalność gospodarczą skarżącego, bowiem jej treść wypełniała legalną definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Sąd również stwierdził, że prawidłowe są ustalenia, iż to skarżący reklamujący swoje przedsiębiorstwo zajmuje w sposób bezprawny ww. pas drogowy. Powoduje to, że irrelewantne prawnie jest zagadnienie, jaki podmiot jest właścicielem samej konstrukcji, na której umieszczono tablicę reklamową skarżącego. To bowiem skarżący wykorzystywał przestrzeń pasa drogowego bez stosownego zezwolenia celem reklamowania swego przedsiębiorstwa i to on ponosi odpowiedzialność z tego tytułu.
Z punktu widzenia wadliwości rozstrzygnięć organów obu instancji wydanych po cytowanym i wiążącym w sprawie wyroku kluczowe są rozważania dotyczące – jak Sąd wskazał - nienależytego wyjaśnienia przez organy braku podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) i poprzestania na pouczeniu.
Sąd rozpoczął od stwierdzenia, że unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, co uzasadnia przyjęcie, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Charakter kar przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary finansowej.
Sąd przypomniał, że organy orzekające nie znalazły podstaw do zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a., w szczególności art. 189f § 1 K.p.a. uznając, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa z uwagi na okoliczność, że pas drogowy jako jeden ze składników majątku publicznego podlega szczególnej ochronie prawnej wynikającej z u.d.p. - ma umożliwiać prowadzenie na nim ruchu drogowego. Za jego pośrednictwem administracja publiczna może realizować powierzone jej zadania w sferze transportu, komunikacji i przemieszczania się. Organy dodały, że zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu m.in. do pogoszczenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Wyjątkiem jest możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektu czy urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi lub ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 u.d.p.). W rezultacie wedle organów zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, albowiem poza kontrolą zarządcy drogi pozostawałby w takim przypadku wpływ zajęcia na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy np. sposób odtworzenia nawierzchni pasa drogowego mogący powodować w przyszłości niszczenie drogi.
Sąd uznał jednak, że ZDM powołując się na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikające z posadowienia ww. tablicy reklamowej w pasie drogowym nie wyjaśnił, w jaki sposób posadowienie tejże reklamy o pow. 8,125 m2 zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w kontekście jej usytuowania i rozmiarów. Wskazano przy tym, że owa tablica reklamowa została umieszczona nie w granicy samej jezdni (drogi), lecz w obrębie terenu przeznaczonego do parkowania pojazdów (między miejscami postojowymi). Po wtóre zdaniem Sądu ZDM nie wyjaśnił, dlaczego uznając, że w związku z usytuowaniem reklamy bez zezwolenia w pasie drogowym zachodzi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu, jego pracownicy bezpośrednio po stwierdzeniu naruszenia (1. kontrola 21.09.2022 r.) nie podjęli działań w celu usunięcia przez skarżącego naruszenia. Gdy tymczasem na tablicy reklamowej widniał adres i nr tel. skarżącego (jego przedsiębiorstwa), co umożliwiało zarządcy drogi niezwłoczne starań, by skarżący usunął naruszenie - usunął tablicę reklamową z pasa drogowego.
Dalej Sąd zważył, iż Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, tj., że dopiero 10.10.2022 r. skarżący odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Skarżący wskazywał, że w związku z powyższym 19.10.2022 r. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem ZDM składając wyjaśnienia dotyczące ww. tablicy reklamowej. Z informacji uzyskanych z ZDM nie wynikało, by organ ustalił, że reklama stanowi własność skarżącego. Skarżący wyjaśnił pracownikowi organu, że tablica ta została mu udostępniona od firmy reklamowej i uznał, że nie jest jego obowiązkiem jej likwidacja. Biorąc zaś pod uwagę, że ww. firma reklamowa już nie istnieje i brak jest z nią kontaktu, podjął decyzję o usunięciu konstrukcji stalowej wraz powierzchnią reklamową we własnym zakresie, informując o tym ZDM w piśmie z 27.01.2022 r. Powołując się zaś na art. 189f § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że nie może być mowy o dużej społecznej szkodliwości czynu, ponieważ nie jest właścicielem konstrukcji, a tablicę reklamową usunął w dobrej wierze. Dodał, że w okresie 1-6.12.2022 r. przebywał na leczeniu szpitalnym, a w kolejnych dniach podlegał opiece i rehabilitacji poszpitalnej pod nadzorem lekarza i nie miał możliwości ustosunkować się do pisma ZDM z 8.12.2022 r.
Sąd zwrócił też uwagę, że ZDM po stwierdzonym 21.09.2022 r. naruszeniu dopiero 10.10.2022 r., a więc po 19 dniach, doręczył stronie pismo z 26.09.2022 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie. Karę wymierzono zaś za naruszenie trwające według ustaleń poczynionych w wyniku kontroli za 36 dni. Organy nie wzięły więc pod uwagę, że strona od momentu 1. kontroli do dnia doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania mogła nie wiedzieć, skoro jak twierdzi reklamę zainstalowała na konstrukcji należącej do firmy reklamowej, że dopuściła się naruszenia prawa.
Sąd uznał też, że nie wypełnia znamion art. 61 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego takie pismo, w którym nie informuje się jasno strony o wysokości dziennej stawki kary pieniężnej za naruszenie, tak by strona miała świadomość grożącej jej sankcji administracyjnej i jej wysokości za każdy kolejny dzień naruszenia prawa. Skoro w toku 1. kontroli (21.09.2022 r.) ZDM obliczył powierzchnię zajęcia przez stronę reklamą pasa drogowego, to zawiadamiając o wszczęciu postępowania, winien był wyjaśnić jakiej wysokości administracyjna kara pieniężna grozi stronie za każdy dzień stwierdzonego naruszenia, tak by umożliwić jej niezwłoczne usunięcie naruszenia prawa. Brak takiej informacji w zawiadomieniu ma istotny wpływ na ustalenie obowiązków strony – wysokości nałożonej następnie administracyjnej kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.).
Sąd wskazał też, że Kolegium dokonując oceny ziszczenia się przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wzięło pod uwagę jedynie negatywne dla strony okoliczności związane z pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pominięto zaś tak kwestię momentu, w którym strona dowiedziała się o stwierdzonym naruszeniu, jej wątpliwości, czy jest odpowiedzialna za posadowienie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, jak i tego, że ostatecznie naruszenie usunęła. Ponadto organy przyjmując, że nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia nie wyjaśniły, dlaczego nie poprzestały na zastosowaniu art. 189f § 2 K.p.a., tj. jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, nie wyznaczono stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Sąd wyjaśnił, że jeżeli ZDM w wyniku 1. kontroli stwierdził, że z powodu pogorszenia warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym waga naruszenia nie jest znikoma, mógł zastosować powyższy przepis, a w przypadku przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających usunięcia naruszenia prawa, odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu (art. 189f § 3 K.p.a.). W uzasadnieniach wydanych decyzji nie wyjaśniono, dlaczego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy omawianej instytucji nie zastosowano. Sąd podkreślił, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej ma motywować do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189f § 1 i 2 K.p.a. organ może jednak poprzestać na pouczeniu.
Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił powyższą ocenę prawną Sądu oraz dokonał wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w tym argumentów strony skarżącej w zakresie spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. rzetelnie zbada, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W przypadku ewentualnego uznania, że w sprawie nie mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa organ I instancji rozważy możliwość zastosowania art. 189f § 2 i 3 K.p.a.
W ocenie Sądu organy orzekające ponownie dopuściły się naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie uwzględniając szczegółowej oceny prawnej i wytycznych Sądu co do dalszego postępowania w sprawie.
Organy obu instancji przyjęły, że wobec demontażu reklamy przez skarżącego został spełniony drugi z dwóch wymienionych w pkt 1. art. 189f k.p.a. warunków takiej możliwości, tj. zaprzestanie naruszania prawa, jednakże wbrew ocenie i wskazaniom Sądu zawartym w powołanym wyroku organy a priori uznały, że w zasadzie każde naruszenie przepisów u.d.p. skutkujące umieszczeniem reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia dając zachętę do naśladowania innym użytkownikom pasa drogowego stanowi o znacznej szkodliwości takiego czynu - a zajęcie przez organ takiego stanowiska z góry wyklucza możliwość przyjęcia pierwszego z warunków możliwości umorzenia, tj. znikomości wagi naruszenia prawa. Ocena taka w świetle oceny prawnej Sądu przywołanej wyżej nie może zostać zaakceptowana. Sąd nakazał bowiem, by rozważyć, czy ziścić się mogą przesłanki z art. 189f k.p.a., zważywszy na rozmiary reklamy i jej usytuowanie. Wskazano na powierzchnię reklamy - 8.125 m2 i poddano pod wątpliwość jej rzeczywiste zagrożenie dla ruchu drogowego. Sąd dodał, że reklama nie była usytuowana na samej jezdni, a w pewnej odległości od jej krawędzi, w miejscu wykorzystywanym na parkowanie pojazdów.
Tymczasem badając tę okoliczność ZDM podał, że tablica reklamowa była ustawiona w poprzek chodnika, przy krawędzi jezdni i stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Nie wskazano dlaczego takie niebezpieczeństwo istniało w związku z posadowieniem reklamy. Sąd zwraca uwagę, że organ pominął okoliczność, iż tablica reklamowa była umieszczona na dwóch słupach (filarach) relatywnie wysoko, powyżej przeciętnej wysokości auta osobowego. Trudno zatem uznać, by zasłaniała uczestnikom ruchu na ul. [...] auta wyjeżdzające z miejsc postojowych znajdujących się w pasie drogowym tej ulicy, jak i istotnie utrudniała osobom opuszczającym miejsca postojowe włączenie się do ruchu. Ponadto słupy, na których umieszczono tablicę reklamową były umieszczone obok latarni ulicznej, co wskazuje, że ewentualnej pierwotnej przyczyny zmniejszenia powierzchni parkingowej i zagrożenia dla ruchu drogowego należy upatrywać w posadowieniu przede wszystkim ww. latarni.
Nawet zaś, jeżeliby zarządca drogi obstawał przy stanowisku, że reklama ta stwarzała bezpośrednie zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, nie podał powodów, dla których jego pracownicy (kontrolerzy) niezwłocznie przy 1. kontroli dnia 21.09.2022 r. nie nakazali skarżącemu, którego siedziba przedsiębiorstwa mieściła się w bezpośrednim sąsiedztwie, usunięcie stwierdzonego naruszenia prawa. Stwierdzenie zawarte w decyzji ZDM z 15.07.2024 r., iż nie jest praktyką pracowników ZDM wchodzenie na teren prywatnych posesji i dzwonienie w trakcie wykonywania czynności służbowych, z uwagi na brak potwierdzonej informacji, czy reklama znajduje się w pasie drogowym, co wymaga analizy terenowo-prawnej w siedzibie ZDM, świadczy o nieuwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy. Jak wynika z fotografii z 1. kontroli na tablicy reklamowej widniały na tyle precyzyjne informacje o skarżącym jako podmiocie reklamującym swe usługi, że bez trudu uprawniony pracownik organu mógł – jeżeli uznał, że waga naruszenia nie jest znikoma - niezwłocznie w drodze postanowienia wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa (art. 189 § 2 pkt 1 K.p.a. W zaś przypadku przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających usunięcia naruszenia prawa, organ mógł odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu (art. 189f § 3 K.p.a.). Tak uprzednio, jak i aktualnie organy orzekające nie wyjaśniły, dlaczego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy omawianej instytucji nie zastosowano. Sąd tymczasem już uprzednio wskazywał, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej ma motywować do zachowań zgodnych z prawem. W sytuacjach wskazanych w art. 189f § 1 i 2 K.p.a. organ może jednak poprzestać na pouczeniu.
Nie wypełnia również zaleceń i oceny Sądu zawartych w ww. wyroku, a odnoszących się do rozciągnięcia w czasie poszczególnych czynności ZDM, stanowisko organu I instancji, który wskazał, że pierwsze czynności w sprawie wykonał 15.09.2022 r., zawiadomienie o wszczęciu przygotował 26.09.2022 r. i wysłał 30.09.2022 r., a strona korespondencję odebrała 10.10.2022 r. Zdaniem organu, następnie na skutek kontaktu tel. skarżącego z pracownikiem ZDM, skarżący winien był niezwłocznie usunąć reklamę z pasa drogowego, a jeśli nie jest jego własności – winien złożyć stosowne oświadczenie. Organ zwrócił uwagę, że pomimo tych jego działań i kolejnych kontroli (28.09, 5.10, 12.10 i 26.10) skarżący nie usunął reklamy i stan taki trwał co najmniej do dnia wydania decyzji, tj. do 27.12.2022 r. ZDM uznał zatem, że skarżący został prawidłowo i szybko zawiadomiony o wszczętym postępowaniu, bo wiedział już o nim 10.10.2022 r., a dopiero 27.01.2023r. zdecydował się usunąć reklamę.
Powyższa ocena nie stoi w zgodzie z oceną prawną Sądu czynności organu I instancji dokonanej w wydanym uprzednio w sprawie wyroku. Sąd stwierdził bowiem, że ZDM po stwierdzonym 21.09.2022 r. naruszeniu dopiero 10.10.2022 r. (po 19 dniach) doręczył stronie pismo z 26.09.2022 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania, a karę wymierzył za naruszenie trwające według ustaleń poczynionych w wyniku kontroli za okres 36 dni. Sąd wyraźnie skonstatował, że organy nie wzięły więc pod uwagę, że strona od momentu 1. kontroli do dnia doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (10.10.2022 r.) mogła nie wiedzieć, skoro jak twierdzi reklamę zainstalowała na konstrukcji należącej do firmy reklamowej, że dopuściła się naruszenia prawa. Pominięto zatem tak kwestię momentu, w którym strona dowiedziała się o stwierdzonym naruszeniu, jej wątpliwości, czy jest odpowiedzialna za posadowienie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, jak i tego, że ostatecznie naruszenie usunęła. Co prawnie relewantne na gruncie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd powyższą ocenę sformułował w kontekście badania przez organy orzekające wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa.
W świetle powyższego jawi się jako ignorowanie oceny prawnej Sądu (naruszenie art. 153 P.p.s.a.) stanowisko ZDM dotyczące nieuznania przedmiotowego naruszenia prawa przez skarżącego za znikome, w którym organ ten powołuje się na wysokość naliczonej kary (11.700 zł) oraz okres naruszenia (36 dni). Jasno zostało przez Sąd wykazane, że organ swym niedbałym działaniem miał wpływ na liczbę dni trwającego naruszenia, a tym samym na proporcjonalną do tego wysokość kary.
Na uwagę zasługuje również, ZDM ponownie rozpoznając sprawę z naruszeniem normy określonej w art. 153 P.p.s.a., a więc sprzecznie z oceną Sądu wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, uznał za prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazując, że wytłuszczonym drukiem sformułowano informację, że postępowanie dotyczy wymierzenia kary pieniężnej i że strona powinna "usunąć reklamę", a następnie poinformować o tym urząd. Dodano, że w zawiadomieniu tym podano też nr tel. do pracownika prowadzącego sprawę oraz adres mailowy i do doręczeń do prowadzenia korespondencji. Sąd tymczasem uprzednio jednoznacznie uznał, że nie wypełnia znamion art. 61 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego takie pismo, w którym nie informuje się jasno strony o wysokości dziennej stawki kary pieniężnej za naruszenie, tak by strona miała świadomość grożącej jej sankcji administracyjnej i jej wysokości za każdy kolejny dzień naruszenia prawa. Wyjaśnił, że skoro w toku 1. kontroli (21.09.2022 r.) ZDM obliczył powierzchnię zajęcia przez stronę reklamą pasa drogowego, to zawiadamiając o wszczęciu postępowania, winien był wyjaśnić jakiej wysokości administracyjna kara pieniężna grozi stronie za każdy dzień stwierdzonego naruszenia, tak by umożliwić jej niezwłoczne usunięcie naruszenia prawa.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że stwierdzenie przez Kolegium odnośnie powyższego, że organ nie może w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania stwierdzać jaka będzie wysokość kary oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji nadal nie odróżniają obowiązku informowania strony o wysokości zagrożenia karą, tj. o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o których mowa w art. 9 K.p.a., a więc mających wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącego, od informacji, jakie rozstrzygnięcie zamierzają wydać. Wobec zaś stwierdzenia Kolegium jakoby skarżący dowiedział się telefonicznie od pracownika ZDM o konieczności usunięcia reklamy i złożenia oświadczenia o tym, że reklama nie stanowi jego własności, należy uznać, że skarżący okoliczności tej nie potwierdził wskazując, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności (art. 14 k.p.a.), a sprawy mogą być załatwiane telefonicznie gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie, a treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji, czego w niniejszej sprawie zabrakło (art.14 § 2 K.p.a.).
Reasumując, zważywszy na stwierdzone naruszenie art. 153 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobligowany będzie mocą art. 153 P.p.s.a. do uwzględnienia oceny prawnej Sądu zawartej tak w aktualnie wydanym wyroku, jak i wyroku poprzednim. W przeciwnym razie Sąd rozważy zastosowanie instytucji sygnalizacji określonej w art. 155 P.p.s.a.
Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania w kwocie 897 zł, a które składają się wpis sądowy w wys. 400 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wys. 17 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).