III SA/Łd 549/22

III SA/Łd 549/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 4a, art. 53b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 9 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 roku sprawy ze skargi K. I. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 roku nr GIK-I.7220.74.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnione materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. [pic]
Uzasadnienie
Decyzją z 9 czerwca 2022 r., nr GIK-I.7220.74.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "p.g.k.", Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z 14 lipca 2021 r., znak: GK.6642.53.2021 o ustaleniu opłaty za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wysokości 565,20 zł w całości.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że 7 czerwca 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Zgierzu wpłynął wniosek K.I., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą K., o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolejne 4 wnioski wpłynęły 10 czerwca 2021 r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wniosków o udostępnianie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i dokumentu obliczenia opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz. U. poz. 1322), zwanego dalej "rozporządzeniem z 28 lipca 2020 r.", zamówienia na materiały zasobu należy składać na odpowiednich formularzach. W przypadku udostępnienia mapy zasadniczej należy złożyć formularz P, P1, co też wnioskodawca uczynił. Wnioski dotyczyły udostępnienia mapy zasadniczej w postaci wektorowej i rastrowej dla dowolnych potrzeb, wysyłki materiałów na wskazany adres e-mail dla obszaru określonego w załączniku pliku formatu DXF - dla każdego z pięciu wniosków odrębny plik.
1 lipca 2021 r. wniosek przez Starostę Zgierskiego został zrealizowany. Przygotowano Dokument Obliczenia Opłaty. Opłata została naliczona zgodnie ze stawkami określonymi w załączniku do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tabela nr 13 Lp. 1 i 2 dla liczby jednostek rozliczeniowych określonej w hektarach. Powierzchnia została pozyskana bezpośrednio z numerycznego opisu obszaru wniosku. Na podany we wniosku adres poczty elektronicznej zostały przesłane dane niezbędne do wykonania opłaty. 5 lipca 2021 r. K.I. wniósł opłatę w kwocie 565,20 zł. 6 lipca 2021 r. po potwierdzeniu dokonania opłaty tą samą drogą przez Starostę Zgierskiego zostały przesłane zamówione materiały zasobu.
7 lipca 2021 r. poprzez platformę ePUAP wpłynął wniosek K.I. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zakresu udostępnionych materiałów i wysokości należnej opłaty.
Starosta Zgierski decyzją z 14 lipca 2021 r. ustalił należną opłatę za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – dla wniosków, które otrzymały oznaczenie 6642.2541.2021.MD – w wysokości zgodnej z kwotą ujawnioną na Dokumencie Obliczenia Opłaty nr 10828/2021 z 1 lipca 2021 r. i wynoszącą 565,20 zł.
Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr GIK-I.7220.74.2021 z 1 września 2021 r. uchylił decyzję Starosty Zgierskiego z 14 lipca 2021 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
K.I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję z 1 września 2021 r.
Wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 998/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z 1 września 2021 r.
W wyroku tym sąd stwierdził, że organ pierwszej i drugiej instancji nie rozstrzygnął istoty sprawy, tj. nie rozstrzygnął sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty za udostępnione materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Wniosek kwestionujący sposób obliczenia opłaty i jej wysokość za udostępnione materiały geodezyjne podlegał rozpatrzeniu przez Starostę Zgierskiego, zaś odwołanie od decyzji Starosty Zgierskiego podlegało rozpoznaniu przez organ odwoławczy również co do istoty w formie decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził, że uiszczenie opłaty za udostępnione materiały geodezyjne nie uprawnia do umorzenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.
Organ drugiej instancji rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji z 14 lipca 2021 r. podniósł, że zasady obliczania wysokości stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty zawiera załącznik do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z całą pewnością w rozważanej sprawie mamy wniosek strony o ustalenie wysokości zobowiązania z tytułu udostępniania materiału z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie jednego wniosku z 7 czerwca i czterech wniosków z 10 czerwca 2021 r., w wysokości odmiennej niż wynikający z DOO, który w opinii wnioskującego powinien być pomniejszony o wartość opłaty za mapy w formacie tiff. W odwołaniu od decyzji Starosty Zgierskiego z 14 lipca 2021 r. K.I. podniósł, że przekazane przez ośrodek mapy w formacie tiff nie zawierają wszystkich danych aktualnej mapy zasadniczej prowadzonej przez organ i różnią się od przekazanych map w wersji dxf. Zgodnie z drukiem P1 wnioskodawca może dobrowolnie wybrać format zamawianych materiałów, lecz nie może to mieć wpływu na treść przekazywanych map jak miało to miejsce w tym przypadku. Przesłane mapy w formacie tiff nie przedstawiają pełnej treści aktualnej mapy zasadniczej, która była przedmiotem wniosku i nie powinny podlegać opłacie ze względu na swoje wady.
Organ drugiej instancji odnosząc się do argumentacji skarżącego podniósł, że dla terenu powiatu zgierskiego mapa zasadnicza prowadzona jest zgodnie z zapisami art. 53 ust. 2 p.g.k. W okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. w przypadku nieutworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12 (EGiB, GESUT, BDSOG i BDOT500), mapa zasadnicza może być prowadzona w postaci wektorowej lub w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi, na zasadach stosowanych przed 1 stycznia 2014 r. Dla powiatu zgierskiego budowa baz danych GESUT i BDOT500 nie została zakończona, dlatego mapa zasadnicza prowadzona jest w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi. W tej technologii, dla której powszechnie przyjęto nazwę mapa zasadnicza hybrydowa aktualną mapą jest wydruk rastra (zeskanowanego arkusza analogowej mapy zasadniczej, przed rozpoczęciem utworzeniem baz danych) w połączeniu z posiadanymi dla danego terenu danymi wektorowymi. Tak jak przy technologii wektorowej, prezentacja danych wektorowych realizowana jest z wykorzystaniem odpowiedniej biblioteki znaków umownych. W przypadku rastrów są już narzucone ograniczenia co do prezentowanych treści. Ani wektor, ani raster samodzielnie nie stanowią aktualnej treści mapy. Dzięki postaci cyfrowej obydwu rodzajów danych, możemy jednak bez problemu – stosując odpowiednie dedykowane oprogramowanie – dokonać zabiegu ich połączenia, uzyskując pełną treść mapy zasadniczej do prezentacji na ekranie komputera, wydruku czy udostępniania w Internecie. Treść mapy zasadniczej w postaci hybrydowej udostępniona jest w Internecie do przeglądania bez ograniczeń pod adresem: https://zgierski.webewid.pl/euslugi/portal-mapowy. Z informacji otrzymanej ze Starostwa Powiatowego w Zgierzu wynika, że przed złożeniem zamówienia na formularzu P/P1 jest możliwość zapoznania się z dostępną dla danego obszaru treścią i formą mapy zasadniczej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zgierzu. Na urzędowym druku formularza P, tj. wniosku o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w przypisie do pkt 7 wskazano, że informacje o aktualnie dostępnych materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego udostępnia organ prowadzący zasób. Starosta jest zatem zobowiązany do udzielania wszystkich wyjaśnień odnośnie zamawianego materiału zasobu.
Skarżący podczas zamówienia wybrał mapę zasadniczą w postaci rastrowej i wektorowej: Tabela nr 13 Lp. 1 i 2 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Praca z takimi materiałami z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wymaga od wnioskodawcy, posiadania pewnej wiedzy technicznej oraz specjalistycznego oprogramowania komputerowego, aby "połączyć" obie postacie mapy:
- wektorową udostępnianą w formacie DXF (najpopularniejszym formacie wymiany plików wektorowych obsługiwanym przez programy typu Auto CAD);
- rastrową (skan mapy zasadniczej) w formacie JPG (obsługiwanym przez standardowe przeglądarki fotografii) wraz z plikiem w formacie GEO, który przechowuje geolokalizację-współrzędne wstawienia rastra.
Dla użytkowników mniej zaawansowanych ustawodawca przewidział udostępnianie mapy zasadniczej w postaci drukowanej Tabela nr 13 Lp. 3 i 4 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wersja ta nie pozwala jednak na edycję i obróbkę treści.
Zdaniem organu drugiej instancji w opisanym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu zostały udostępnione materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego takie jakie posiadał Starosta zgodnie z wnioskiem. Wyliczona kwota za otrzymane materiały zasobu w wysokości 565,20 zł jest zgodna z tabelą, będącą załącznikiem do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W skardze na powyższą decyzję K.I. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w odwołaniu podniósł, że przekazane mapy w formacie tiff nie przedstawiały pełnej treści aktualnej mapy zasadniczej, która była przedmiotem wniosku i nie powinny podlegać opłacie ze względu na swoją wadę, co czyniło zasadnym żądanie zwrotu opłaty uiszczonej w tym zakresie. W tej sytuacji słuszne jest przyjęcie, że przedmiotem sporu jest nieodpowiedni do wnioskowanego zakres udostępnionych materiałów zasobu, skutkujący uiszczoną "z góry", według wyliczenia organu, częściowo nienależną opłatą.
Zdaniem skarżącego, pomimo że organ drugiej instancji uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku, to nie można uznać za zgodne z prawem wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na błędną ocenę stanu faktycznego i naruszenie innych przepisów postępowania. Organ drugiej instancji potwierdził zastrzeżenia skarżącego, że przekazane skarżącemu przez Starostę Zgierskiego mapy w formacie tiff nie zawierają wszystkich danych aktualnej mapy zasadniczej. Organ drugiej instancji nie wyciągnął jednak z tego ustalenia prawidłowego wniosku o wadliwości i nieprzydatności takich map do prac projektowych, a tym samym o niezasadność opłaty uiszczonej za taką dokumentację, lecz podjął próbę przekonania strony, że taka sytuacja wynika z aktualnego stanu geodezyjnej bazy danych dla powiatu zgierskiego. Organ drugiej instancji nie wskazał żadnej podstawy, na jakiej oparł swoje stwierdzenie, co nadaje mu charakter ustalenia teoretycznego, a nie ustalenia faktycznego, jak wymagają przepisy postępowania. Z pola widzenia organu drugiej instancji uszło, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji była zasadność pobranej opłaty za dokumentację, która nie była zgodna z jej podstawą źródłową (mapą zasadniczą), a nie warunki i sposoby wykorzystania przez skarżącego dokumentacji w otrzymanej formie. Rozważania organu drugiej instancji w tym zakresie nie zostały poparte ani przepisami ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, jak też przepisami rozporządzenia z 28 lipca 2020 r., co wynika z faktu, że przepisy te nie zawierają takiej regulacji, a co za tym idzie ustawodawca nie przewidział dostarczania materiałów geodezyjnych niekompletnych, wymagających uprzedniego ich przygotowania do użycia zgodnego z przeznaczeniem. Sankcjonowanie przez organ odwoławczy takiego stanu rzeczy prowadzi do obciążania skarżącego dodatkowymi kosztami związanymi z potrzebą uzyskania dwu rodzajów map, gdyż Starosta Zgierski nie zapewnia dostarczenia żadnego rodzaju kompletnej mapy w formie elektronicznej (uwzględniającej wszystkie warstwy mapy zasadniczej).
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 9 listopada 2022 r. skarżący wyjaśnił, że oczekiwałby, żeby Ośrodek Powiatowy w Zgierzu pobrał opłatę za jeden zamówiony obszar. Chciałby, aby ta opłata była jednokrotnie pobierana. W momencie składania wniosku nie wiedział ani nie został poinformowany przed obliczeniem opłaty, że na terenie, którego dotyczy wniosek, mapa jest prowadzona w sposób łączony – hybrydowy. Oświadczył, że wystąpił o dwa rodzaje map do różnych celów. Uzyskiwanie dwóch rodzajów map przyspiesza proces projektowania. Skarżący wyjaśnił, że każda z map posiada jakieś braki. Mapy cyfrowe nie zawierały wszystkich elementów map skanowanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącego opłatą za udostępnione materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Rozstrzygając ten spór przypomnieć należy, że prawomocnym wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 998/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 1 września 2021 r. o uchyleniu decyzji Starosty Zgierskiego z 14 lipca 2021 r. i umorzeniu postępowania za nieprawidłowe uznał stanowisko organu drugiej instancji, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu uiszczonej opłaty z tytułu nienależnie uiszczonej opłaty geodezyjnej, gdyż nie jest możliwe wdanie się w spór co do opłaty za wykonanie czynności po uiszczeniu opłaty i wykonaniu czynności. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji nie rozpoznał istoty sprawy, tj. nie rozstrzygnął sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty. Uiszczenie należnej opłaty nie uprawnia organu do umorzenia postępowania w sprawie.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).
W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku z 3 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 998/21, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.
W ocenie sądu, organ administracji wykonał wskazania sądu zawarte w tym wyroku. Rozpoznał bowiem istotę sprawy. Rozstrzygając zaistniały w sprawie spór dotyczącej wysokości należnej opłaty, podzielił stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji w decyzji z 14 lipca 2021 r. oraz przedstawił w uzasadnieniu przyczyny, z powodu których podjął taką decyzję.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący we wnioskach z 7 i 10 czerwca 2021 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o udostępnienie materiału powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci mapy zasadniczej do celów projektowych dla dowolnych potrzeb w postaci wektorowej i rastowej. Materiał ten, po uiszczeniu przez skarżącego opłaty w wysokości określonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty z 1 lipca 2021 r. został mu udostępniony. 7 lipca 2021 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji na podstawie art. 40f p.g.k. stwierdzając, że kwestionuje sposób obliczenia opłaty i jej wysokość zawarte w Dokumencie Obliczenia Opłaty z 1 lipca 2021 r.
Wniosek skarżącego z 7 lipca 2021 r. wszczynał zatem spór, a więc postępowanie administracyjne, dotyczący wysokości należnej opłaty z powodu braku wszystkich aktualnych danych, które jak stwierdził w skardze skarżący, powinny zawierać wszystkie udostępnione mu mapy w formacie tiff.
Zgodnie z treścią art. 40f ust. 1 p.g.k., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dla terenu powiatu zgierskiego mapa zasadnicza prowadzona jest zgodnie z art. 53b ust. 2 p.g.k.
W myśl art. 53 ust. 1 p.g.k. organ administracji może prowadzić mapę zasadniczą w postaci analogowej do czasu jej przekształcenia do postaci cyfrowej i utworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r. Stosownie do art. 53 ust. 2 p.g.k. w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., w przypadku nieutworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12, mapa zasadnicza może być prowadzona w postaci wektorowej lub w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi, na zasadach stosowanych przed dniem 1 stycznia 2014 r.
Jak stanowi art. 4a ust. 1 p.g.k., dla obszaru całego kraju zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, dotyczące: 1) państwowego rejestru podstawowych osnów geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych; 2) ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości); 3) geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 4) państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju; 5) państwowego rejestru nazw geograficznych; 6) ewidencji miejscowości, ulic i adresów; 7) rejestru cen nieruchomości; 8) obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:10 000-1:100 000, w tym kartograficznych opracowań numerycznego modelu rzeźby terenu; 9) obiektów ogólnogeograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:250 000 i mniejszych, w tym kartograficznych opracowań numerycznego modelu rzeźby terenu; 10) szczegółowych osnów geodezyjnych; 11) zobrazowań lotniczych i satelitarnych oraz ortofotomapy i numerycznego modelu terenu; 12) obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5 000.
Z przepisów tych wynika, że organ administracji uprawniony był do prowadzenia mapy zasadniczej w postaci analogowej do czasu jej przekształcenia do postaci cyfrowej i utworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r. Natomiast w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2023 r., który jeszcze nie upłynął, w przypadku nieutworzenia baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 10 i 12 p.g.k., a więc dotyczących ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości), geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, szczegółowych osnów geodezyjnych, obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500-1:5 000, organ uprawniony jest do prowadzenia mapy zasadniczej w postaci wektorowej lub w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi, na zasadach stosowanych przed dniem 1 stycznia 2014 r.
Organy administracji nie kwestionują tego, że mapa zasadnicza, którą udostępnił skarżącemu Starosta Zgierski 1 lipca 2021 r., realizując wnioski z 7 i 10 czerwca 2021 r., nie była kompletna.
Jak wyjaśnił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dla powiatu zgierskiego budowa baz danych GESUT i BDOT500 nie została zakończona, dlatego mapa zasadnicza prowadzona jest w postaci rastrowej uzupełnianej systematycznie danymi wektorowymi. W tej technologii, dla której powszechnie przyjęto nazwę mapa zasadnicza hybrydowa – aktualną mapą jest wydruk rastra (zeskanowanego arkusza analogowej mapy zasadniczej przed rozpoczęciem utworzeniem baz danych) w połączeniu z posiadanymi dla danego terenu danymi wektorowymi. Tak jak przy technologii wektorowej, prezentacja danych wektorowych realizowana jest z wykorzystaniem odpowiedniej biblioteki znaków umownych, natomiast w przypadku rastrów są już narzucone ograniczenia co do prezentowanych treści. Ani wektor, ani raster samodzielnie nie stanowią aktualnej treści mapy. Dzięki postaci cyfrowej obydwu rodzajów danych, można stosując odpowiednie dedykowane oprogramowanie – dokonać zabiegu ich połączenia, uzyskując pełną treść mapy zasadniczej do prezentacji na ekranie komputera, wydruku czy udostępniania w Internecie. Treść mapy zasadniczej w postaci hybrydowej udostępniona jest w Internecie do przeglądania bez ograniczeń pod adresem: https://zgierski.webewid.pl/e-uslugi/portal-mapowy. Starosta Zgierski skorzystał zatem z uprawnienia przewidzianego w art. 53b ust. 2 p.g.k. i udostępnił skarżącemu mapę zasadniczą w takiej postaci, w jakiej nią 1 lipca 2021 r. dysponował. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 41f ust. 1 p.g.k. jest wyłącznie ustalenie zakresu udostępnianych materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wysokości należnej opłaty za ich udostępnienie, a nie ustalanie treści tych materiałów czy też udostępnienie danych, którymi organ nie dysponuje. Wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty, w tym opłaty zryczałtowanej została określona w załączniku do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z ust. 1 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stawki podstawowe, zwane dalej "Sp", oraz jednostki rozliczeniowe stosowane przy ustalaniu opłat z tytułu udostępniania materiałów zasobu oraz za czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 pkt 2, 5 i 6, określają tabele nr 2, 3, 6-14 i 16. Stosownie do ust. 3 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przy ustalaniu wysokości opłat stosuje się współczynniki korygujące: CL – ze względu na cel, w jakim wykorzystywane będą udostępniane materiały zasobu (pkt 2); LR – ze względu na liczbę jednostek rozliczeniowych udostępnianych materiałów zasobu (pkt 3); SU – ze względu na sposób udostępniania materiałów zasobu (pkt 4); PD – w przypadku gdy przedmiotem udostępnienia jest dająca się wyodrębnić część materiału zasobu, dla którego określona jest stawka podstawowa (pkt 5); AJ – w przypadku, gdy udostępniany materiał zasobu zawiera informacje nieaktualne lub o cechach zmniejszających przydatność użytkową tego materiału (pkt 6); T – w przypadku okresowego udostępniania materiałów zasobu za pomocą usług sieciowych (7). W myśl ust. 4 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne współczynnik CL przybiera wartości: 1) 1,0 – gdy materiały zasobu są udostępniane określonemu podmiotowi dla jego potrzeb własnych niezwiązanych z działalnością gospodarczą, bez prawa publikacji w sieci Internet, lub gdy dane rejestru cen nieruchomości są udostępniane rzeczoznawcom majątkowym w celu wykonania przez nich wyceny nieruchomości; 2) 2,0 – gdy materiały zasobu są udostępniane określonemu podmiotowi dla dowolnych potrzeb; 3) 0,1 – w przypadku każdego kolejnego udostępnienia zbiorów danych dotyczących sieci uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 40a ust. 2 pkt 5. Stosownie do ust. 6 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku jednorazowego udostępniania materiałów zasobu współczynnik SU stosuje się w wysokości: 1) 1,0 – w przypadku udostępniania materiałów zasobu na zewnętrznym nośniku danych elektronicznych lub w postaci plików danych przekazywanych drogą elektroniczną albo w postaci drukowanej; 2) 0,8 – w przypadku udostępniania materiałów zasobu w postaci elektronicznej za pomocą usług sieciowych. Jak stanowi ust. 8 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, współczynniki LR, PD oraz AJ przyjmują wartości określone w tabelach nr 2, 3, 6-14 i 16. Dla mapy zasadniczej w postaci rastowej i wektorowej, o którą wystąpił skarżący, stawka podstawowa opłaty oraz współczynniki korygujące LR, PD i AJ zostały określone w tabeli nr 13 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wartość współczynnika korygującego AJ, a więc mającego zastosowanie w przypadku, gdy udostępniany materiał zasobu zawiera informacje nieaktualne lub o cechach zmniejszających przydatność użytkową tego materiału została uzależniona wyłącznie od skali mapy zasadniczej, a nie od jej jakości, czy ilości i rodzaju braków. Przy czym wartość tego współczynnika została określona w sposób sztywny. Zgodnie bowiem z tabelą nr 13 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lp. 2 współczynnik AJ przyjmuje wartość: 1) 1,0 – dla mapy zasadniczej w skalach 1:500, 2) 0,8 – dla mapy zasadniczej w skalach 1:1 000; 3) 0,5 – dla mapy zasadniczej w skalach 1:2 000; 4) 0,3 – dla mapy zasadniczej w skalach 1:5 000. Ustawodawca nie przewidział zatem w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwości odstąpienia od pobrania opłaty za udostępnienie materiałów zasobu, czy też pomniejszenia, jak zdaje się tego oczekiwać skarżący, z uwagi brak naniesienia wszystkich danych na mapę zasadniczą, czy jej jakość, kompletność w zależności od zakresu, czy rodzaju braku. Jak wynika z Dokumentu Obliczenia Opłaty z 1 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji obliczając należną opłatę zastosował współczynnik AJ o wartości 1,0 za udostępniane mapy w skali 1:500, czyli w wysokości zgodnej z tabelą 13 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący natomiast nie kwestionował wysokości opłaty określonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty z 1 lipca 2021 r. przed otrzymaniem map. Uiścił opłatę określoną w tym dokumencie. Nie kwestionował również, że organ pierwszej instancji udostępnił mu mapę zasadniczą w postaci wektorowej i rastowej dla obszaru określonego we wnioskach z 7 i 10 czerwca 2022 r.
Nie można oczywiście wykluczyć, że udostępnione skarżącemu mapy zostały sporządzone błędnie, lecz kwestia ta nie może być rozstrzygana w postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 40f p.g.k. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że we wniosku z 7 lipca 2021 r. skarżący nie sprecyzował, dlaczego nie zgadza się z obliczoną opłatą i jej wysokością. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dość ogólnie stwierdził, że przekazane mapy w formacie tiff nie zawierają wszystkich danych aktualnej mapy zasadniczej prowadzonej przez organ i różnią się od przekazanych map w wersji dxf. Przesłane mapy w formacie tiff nie przedstawiają pełnej treści aktualnej mapy zasadniczej, która była przedmiotem wniosku i nie powinny podlegać opłacie ze względu na swoje wady. Skarżący nie sprecyzował na czym, jego zdaniem wady te polegają. Na rozprawie 9 listopada 2022 r. poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku skarżący stwierdził, że każda z map posiada jakieś braki. Mapy cyfrowe nie zawierały wszystkich elementów map skanowanych. Nie wyjaśnił w dalszym ciągu jednak, na czym braki te, jego zdaniem, konkretnie polegają. Podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Zgierski udostępnił skarżącemu żądane materiały w takim zakresie, w jakim je posiadał w momencie udostępniania dla obszaru określonego we wnioskach, zaś określając wysokość należnej opłaty, zgodnie z tabelą nr 13 Ip. 2 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zastosował współczynnik AJ, czyli współczynnik stosowany w przypadku, gdy udostępniany materiał zasobu zawiera informacje nieaktualne lub o cechach zmniejszających przydatność użytkową tego materiału.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
d.j.