III SA/Łd 534/09

III SA/Łd 534/09 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2010-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-11-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 87 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
art. ust. 6, 3 i 4b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. i M. Z. na decyzję Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę
Uzasadnienie
R. Z. i M. Z., działając na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. oraz art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z poźn. zm.), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] zmieniającą Uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W.
Uchwale tej zarzucili, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 14, póz. 89 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, póz. 483 z późn. zm.) i wnieśli o stwierdzenie nieważności tej uchwały.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż dotyczy ona przedłużenia zakończenia terminu likwidacji powyższego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Tymczasem przepisy prawa nie dają podstaw do przedłużania odrębna uchwała czynności likwidacyjnych. Zaskarżona uchwała została podjęta przez Powiat W. już po wykreśleniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z właściwych rejestrów - w dniu [...] z Krajowego Rejestru Sądowego (jako dowód skarżący przedstawili Postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. — Ś. – [...] Wydział Gospodarczy KRS z dnia [...] roku o wykreśleniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. w likwidacji z Krajowego Rejestru Sądowego). Dlatego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej nie posiada podmiotowości prawnej, czego konsekwencją jest fakt, że uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...] przedłuża likwidację zlikwidowanego podmiotu, tj. w dacie podjęcia uchwały nie istniejącego. Skarżący powołali się na przepis art. 60 ust. 6 w związku z art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. 1991 r. Nr 91 póz. 408 ze zm.) stwierdzając, że działania następcy prawnego zlikwidowanego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, którym jest Powiat W. zmierzają do tego, aby czasowo uniknąć odpowiedzialności z tytułu sukcesji zobowiązań.
Przedłużenie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej
w W. do dnia [...] ma w ocenie skarżących na celu opóźnienie przejścia obowiązków spłaty długów na Powiat W., a tym samym uniemożliwienie skutecznego i szybkiego dochodzenia roszczeń przez wierzycieli tego Zakładu, którymi są skarżący.
Skarżący powołali się na sprawę zawisłą przed Sądem Okręgowym w S. (sygn. akt [...]) z której wynika, że dochodzą oni względem SP ZOZ w likwidacji sum pieniężnych tytułem odszkodowania oraz zadośćuczynienia. Powiat W. wniósł w ww. sprawie o zawieszenie przedmiotowego postępowania, powołując się właśnie na brak zakończenia likwidacji SP ZOZ w W., wobec przedłużenia likwidacji skarżoną uchwałą Powiatu.
Skarżący podkreślili, że organ samorządu terytorialnego, który wydał uchwałę o likwidacji Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w W. winien, będąc pozwanym w sprawie przed Sądem Okręgowym w S. o zadośćuczynienie, odszkodowanie i rentę przeznaczyć środki w rezerwie celowej na ewentualne pokrycie roszczeń dochodzonych przez powodów. W związku z powyższym uznali, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z obejściem art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, gdyż powiat - zamiast realizować ustawo nałożony obowiązek przejęcia zobowiązań - podtrzymuje likwidację celem uniknięcia ewentualnego wyasygnowania środków z budżetu Powiatu w razie rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżących.
Skarżący powołali się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydane w sprawach o podobnym stanie faktycznym (sygn. akt z dnia 5 lutego 2007 r. oraz sygn. akt III SA/Wr 510/06 z dnia 18 kwietnia 2007 roku), z których wynika, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej terminu zakończenia czynności likwidacyjnych (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) odrębną uchwalą nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie.
Ponadto wskazali, że Organ powiatu (Rada Powiatu W.) został wezwany do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]. W odpowiedzi z dnia [...], która została doręczona [...] organ powiatu stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa. W ocenie skarżących organ powiatu (Rada Powiatu W.) praktycznie nie odniósł się w zasadzie co do meritum wezwania do usunięcia naruszenia. Stwierdził bowiem jedynie, że fakt wykreślenia SP ZOZ w W. z Krajowego Rejestru Sądowego spowodował utratę przez podmiot osobowości prawnej i zdolności sądowej. Nie zahamował jednak procesu likwidacji polegającego na dokonywaniu przez likwidatora czynności likwidacyjnych zmierzających do całkowitego i faktycznego zwinięcia działalności. Argumentacja ta zdaniem skarżących pozostaje w sprzeczności faktycznej z działaniami procesowymi podejmowanymi przez Powiat, bowiem wobec braku zdolności sądowej SP ZOZ w W., a w konsekwencji braku możliwości występowania w procesie, winien na mocy przepisów ustawowych jako następca prawny podjąć zobowiązania. Nie czyni tego, wskazując na brak możliwości prawnych, powołując się przy tym na fakt przedłużenia likwidacji. Zdaniem skarżących działania takie obok naruszenia ww. przepisów prawa, stanowią naruszenia zasad słuszności.
Skarżący stwierdzili, że organ założycielski samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej winien podjąć i prowadzić działania zmierzające do uzdrowienia sytuacji finansowej szpitala bez zbędnej zwłoki. Wykonuje on bowiem funkcje publiczne, a w ich katalogu mieści się także podejmowanie, bez zbędnej zwłoki, czynności zmierzających do usunięcia zagrożeń w zakresie funkcjonowania zakładów leczniczych. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony organu założycielskiego może być ocenione jako bezprawne, a tym samym uzasadniać odpowiedzialność tego organu za wynikłe stąd szkody.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu W. wniosła o jej oddalenie.
Przyznała, iż Uchwałą Nr [...] z dnia [...] zmieniająca Uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie likwidacji SP ZOZ w W. przedłużyła termin likwidacji ZOZ do dnia [...]. Pierwotnie termin zakończenia likwidacji został określony na [...]. W toku likwidacji okazało się jednak, że jest to termin nierealistyczny z uwagi na konieczność dokonywania czasochłonnych, technicznych i prawnych czynności likwidacyjnych mających na celu całkowite zakończenie działalności podmiotu, jak np. wyprzedaż majątku, archiwizacja, zaspokojenie wierzycieli, ściągnięcie należności.
Wskazano, że przy likwidacji zakładu opieki zdrowotnej na podstawie przepisów ustawy o Zakładach Opieki Zdrowotnej wystąpiło kilka dat odnoszących się do konkretnych czynności i wywołujących różne skutki. Data zakończenia działalności medycznej stanowiła podstawę, zgodnie z art. 43 ust. 4 powyższej ustawy, do wykreślenia z tym dniem zakładu z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, a w następnej kolejności wykreślenie, na podstawie art. 60 ust. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z KRS. W konsekwencji, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych Rada stwierdziła, iż brak jest podstaw do utożsamiania skutków określenia daty zakończenia działalności zakładu i utraty osobowości prawnej oraz zdolności sądowej z jego likwidacją w rozumieniu art. 60 ustawy.
Likwidacja zakładu opieki zdrowotnej to nie tylko likwidacja działalności medycznej, to także prowadzenie działalności gospodarczej mającej na celu zgodne z przepisami prawa zlikwidowanie majątku i wykonanie niezbędnych czynności likwidacyjnych prowadzących do całkowitego zniknięcia podmiotu.
W ocenie organu ostateczne zakończenie procesu likwidacyjnego z dniem wykreślenia ZOZ w likwidacji z KRS, tj. dnia [...], tym samym zablokowanie i zakończenie wszystkich czynności likwidacyjnych - jak przyjmują skarżący, stałoby w jaskrawej sprzeczności z logiką procesu likwidacyjnego, a data likwidacji określona orzeczeniem sądu rejestracyjnego różniłaby się od daty określonej przez uchwałę.
Rada Powiatu powołała się na załączoną do odpowiedzi na skargę interpretację indywidualną Ministra Finansów, zgodnie z którą SP ZOZ w likwidacji w W. pomimo utraty osobowości prawnej, będącej skutkiem wykreślenia z KRS do czasu faktycznego zakończenia likwidacji, może posługiwać się dotychczasowym NIP, gdyż jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku VAT. Nie zgodziła się z twierdzeniem skarżących, że uchwała Rady Powiatu W. z dnia [...] przedłuża likwidację zlikwidowanego podmiotu, tj. w czasie podjęcia uchwały nie istniejącego. Przeczy temu bowiem fakt prowadzenia czynności likwidacyjnych, a także uznanie podmiotowości przez organa podatkowe i banki.
Rada stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie istnieje luka prawna, gdzie sąd automatycznie wykreślając ZOZ ze swego rejestru wskutek zawiadomienia o wykreśleniu go z rejestru Zakładów Opieki Zdrowotnej anuluje postanowienia uchwały Rady Powiatu w części dotyczącej daty likwidacji nie uwzględniając realiów i specyfiki postępowania likwidacyjnego.
Rada Powiatu W. nie poparła poglądu, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji SP ZOZ terminu zakończenia czynności likwidacyjnych odrębną uchwałą, nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie, a termin określony w uchwale o likwidacji, nie może być wyodrębniony ze zbioru wszystkich niezbędnych elementów tego aktu i traktowany niezależnie od pozostałych składników treści aktu, a więc nie może stanowić przedmiotu samodzielnych uchwał. Tym samym niedopuszczalne jest na gruncie art. 60 ust. 46 w zw. z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przedłużenie tego terminu odrębną uchwałą.
Zwrócono uwagę, że kluczową kwestią w uchwale o likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej jest zapewnienie osobom korzystającym z określonych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu, dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków ich udzielania i jakości oraz terminu zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały (art. 45 ustawy). Kwestia procesu likwidacyjnego - technicznego wykonania czynności likwidacyjnych jest tutaj rzeczą wtórną, gdyż nie dotyczy zasadniczego zadania samorządu powiatowego, jakim jest konstytucyjne zabezpieczenie dla obywateli prawo do świadczeń zdrowotnych. Samorząd powiatowy wywiązał się z tego obowiązku i z dniem [...] rozpoczął działalność Powiatowe Centrum Medyczne Sp. z o.o. NZOZ Szpital Powiatowy w W. Działalność medyczna SP ZOZ została zakończona [...] i zostało to zgłoszone przez likwidatora do rejestru zakładów opieki zdrowotnej.
Likwidator prowadząc działalność medyczną do tej daty nie miał fizycznych możliwości prawidłowego przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego w zakresie wymaganym prawem, a nie obejmującym działalności medycznej.
Dlatego w ocenie organu traktowanie daty zakończenia likwidacji jako nienaruszalnego elementu uchwały przeczy zasadzie słuszności i racjonalnego działania gospodarczego oraz praktyce likwidacyjnej.
Rada Powiatu wskazała również, iż obowiązkiem Wojewody Ł. działającego w imieniu Prezesa Rady Ministrów w ramach nadzoru, jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewoda nie zakwestionował przedmiotowej uchwały i znalazła się ona w obrocie prawnym, więc nie naruszyła ona żadnego konkretnego przepisu prawa. Termin zakończenia czynności likwidacyjnych został przedłużony jedynie o 6 miesięcy. Porównując to z długością trwania likwidacji różnych podmiotów gospodarczych Rada stwierdziła, że jest to termin minimalny i likwidacja zostanie zakończona jeszcze przed zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie. Dlatego twierdzenie skarżących, że przedłużenie terminu zakończenia likwidacji miało charakter celowy, ograniczający możliwość dochodzenia przez niego roszczeń jest nieprawdziwe i nie ma na to żadnego dowodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.. Pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego. a zaskarżonym aktem. Chodzi tutaj o konkretny i indywidualny interes prawny. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie musi wynikać z norm prawa materialnego. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na interesie prawnym oznacza, że zaskarżony akt musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny przesądza przepis prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, że może być wierzycielem likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący wystąpili bowiem o zasądzenie od likwidowanego zakładu opieki kwoty pieniężnej tytułem zadośćuczynienia za błędy w sztuce lekarskiej, których szpital dopuścił się względem ich córki. Wyrok w sprawie jeszcze nie zapadł.
Pełnomocnik skarżących wywiódł naruszenie interesu prawnego z art.60 ust.6,3 i 4b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r., Nr 91, poz.408 ze zm.). Likwidacja tego zakładu uniemożliwi skarżącym dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych, gdyż nie będzie podmiotu, który przejmie obowiązki zlikwidowanej jednostki.
Ustęp 6 tego artykułu stanowi, że "zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (...)".
Ustęp 3 określa obowiązki organu założycielskiego w sytuacji, gdy ujemny wynik finansowy nie może być pokryty przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.
W ustępie 4b wskazano, jakie elementy powinno zawierać rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Powołany przepis nie stanowi podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostki. Przedmiotem zawartych w nim regulacji jest sposób postępowania w przypadku wystąpienia ujemnego wyniku finansowego, składników uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej stanowiąc w pkt 5, że uchwała oznacza dzień zakończenia czynności likwidacji (art.60 ust.4b pkt 5).
Przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego wierzycieli na mocy orzeczeń sądu powszechnego do takiego określenia dnia zakończenia likwidacji, która umożliwiałaby im dochodzenie wierzytelności od właściwej jednostki samorządu terytorialnego (por. też wyrok NSA z dnia 14 lutego 2006 r. II OSK 946/05. System Informacji Prawnej Lex nr 193988).
Należy tutaj dodać, że nie można mówić o interesie prawnym wynikającym z orzeczenia sądu, gdyż wyrok uwzględniający powództwo skarżących nie zapadł.
Brak legitymacji do zaskarżenia uchwały wyłączał dokonanie przez Sąd kontroli zgodności uchwały z przepisami prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.
A. B.