III SA/Łd 532/25

III SA/Łd 532/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 594
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Sieradz z dnia 2 września 2015 roku Nr VIII/63/2015 w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. [pic]
Uzasadnienie
Rada Gminy Sieradz podjęła 2 września 2015 r. uchwałę Nr VIII/63/2015 w sprawie w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów
W powyższej uchwale, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej u.o.s.o., uchwalono program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów, których wiedza i osiągnięcia są ponadprzeciętne i znaczące (w myśl § 1 załącznika ww. uchwały), ustalający m.in., do kogo program jest skierowany, ustalający nagrody w formie finansowej, z wysokości tych nagród, zasady ich przyznawania i inne.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Prokurator Rejonowy w Sieradzu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 u.o.s.o., a także oraz art. 7, art. 94 Konstytucji RP - polegające na przekroczeniu granic upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego, poprzez na zawarcie w uchwale podjętej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. - przyjmującej Gminny Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów, czyli akcie kierownictwa wewnętrznego, bez faktycznego sformułowania takiego programu - regulacji stanowiących akt prawa miejscowego, o których mowa w art. 90t ust. 4 u.o.s.o., tj. określających szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach.
W odpowiedzi na skargę organ administracji oświadczył, że podziela przedstawioną w skardze argumentację prawną, a w konsekwencji skargę uwzględnia w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Argumentując a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, sąd podziela podniesione przeciwko niej zarzuty w skardze sformułowanej przez prokuratora, zgadzając się także z towarzyszącą im argumentacją, która oddaje istotę uchybień poczynionych przez organ uchwałodawczy gminy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 14a i art. 40 ust. 1 u.s.g. i dotyczyła przyjęcia Gminnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów. Uchwała zawiera załącznik o tej samej nazwie.
Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że ww. uchwała wykazuje sprzeczność wskazywanej podstawy prawnej z zawartością merytoryczną samego aktu.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Poza ogólnym upoważnieniem do stanowienia prawa miejscowego, zaskarżona uchwała oparta została na przepisie art. 90t ust. 1 u.o.s.o. zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Uchwały programowe podejmowane w oparciu o powyżej przywołany przepis nie stanowią aktu prawa miejscowego - jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Należy zgodzić się z argumentacją Prokuratora, że Rada Gminy Sieradz w załączniku zaskrzonej uchwały zawarła jednak regulacje wykraczające poza granice wytyczone przywołanym przepisem. Zgodnie z art. 90t ust. 4 u.o.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zawartość załącznika zaskarżonej uchwały wskazuje ,że w istocie nie stanowi on wykonania delegacji z 90t ust. 1 pkt 1 czy 2, lecz właśnie z art. 90t ust. 4 u.o.s.o.
Załącznik ten w § 4 wymienia formy pomocy, w § 5 wymienia parametry, jakie spełnić mają ubiegający się o wsparcie, § 6 wskazuje podmioty uprawnione do występowania ze stosownymi wnioskami, wymogi formalne wniosków i sposób ich składania, zaś § 7 wskazuje podmiot rozpoznający wnioski i tryb, w jakim to następuje. Zatem treść załącznika do uchwały jednoznacznie wskazuje, że zaskarżona uchwała - wbrew tytułowi - nie jest programem wspierania edukacji uczniów, tylko programem stypendialnym, który można określić jako realizację ust. 4 art. 90t u.o.s.o.
Zasadnie także Prokurator podnosi, że Rada Gminy Sieradz postrzega jako tożsame uchwalenie programu, o których mowa w art. 90t ust 1 pkt 2 (przepis wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały) oraz uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego z ust. 4 w zakresie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego Są to jednak akty o różnym znaczeniu. Ustawodawca w pierwszej kolejności umożliwił jednostkom samorządu terytorialnego przyjęcie aktu wewnętrznego w postaci programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży czy wyrównywania szans edukacyjnych, i dopiero w przypadku przyjęcia takiego programu czy programów, zobligował organy samorządowe do uchwalenia prawa miejscowego w zakresie z art. 90t ust 4 u.o.s.o. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 90tust.4 słów "w przypadku przyjęcia programów" powoduje, że przepis ust. 4 nie może być zastosowany samodzielnie. Organy samorządowe z jednej strony nie są zobligowane do tworzenia danych programów, ale jeśli takowe powstaną mają, obowiązek ustanowienia przepisów w zakresie, o jakim mowa w ust. 4. Z drugiej strony, dopóki takie programy nie powstaną, organ samorządu nie może skorzystać z uprawnienia do stanowienia prawa, jak wynika to z dalszej części ust. 4 . W świetle art. 7 Konstytucji RP, wydanie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwał programowych, stosownie do art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2, uznać należy za nadużycie uprawnienia z art. 94 Konstytucji RP. Realizując kompetencję prawotwórcze organ stanowiący samorządu terytorialnego musi dokładnie uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Nie ma też wątpliwości co do tego, że istnieje zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała (jej faktyczna zawartość) podjęta została bez podstawy prawnej, co obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności.
Zgodzić się również należy z Prokuratorem, że nawet gdyby przyjąć, że w zaskarżonej uchwale występują elementy któregoś z programów, to i tak doszło w niej do istotnego naruszenia prawa. W wyroku z 14 marca 2023 r., III OSK 1950/21, NSA stwierdził, że takim naruszeniem jest nawet samo połączenie w jednej uchwale zagadnień programowych oraz określających szczegółowe warunki udzielania pomocy uczniom.
O tym, że takie pomieszanie zagadnień jest niewłaściwe w procesie stanowienia prawa może świadczyć chociażby problem związany z zakreślonym zaskarżoną uchwałą kręgiem adresatów pomocy. W myśl § 3 ust. 1 załącznika do uchwały program jest skierowany do uczniów szkół podstawowych. Jest to regulacja sprzeczna z ustawą upoważniającą, bo w świetle art. 90t ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.o.s.o. jedynie kryteria bycia uczniem uzdolnionym posiadającym konkretne osiągnięcia lub wyniki w nauce, oraz miejsce pobierania nauki, powinny stanowić podstawę do wsparcia jego edukacji. Program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów może jednak zawierać tego typu postanowienia, a przynajmniej nie ma podstaw, aby żądać sądowej kontroli takiego aktu. Jednak jeśli zaskarżona uchwała, jest de facto realizacją delegacji z art. 90t ust. 4 u.o.s.o. - a tak jest w niniejszej sprawie - to mamy do czynienia z aktem podlegającym takiej kontroli na podstawie p.p.s.a., w ramach której można żądać stwierdzenia nieważności takiego przepisu, jako posiadającego cechy dyskryminacyjne, czyli nie tylko naruszającego ustawę upoważniającą , ale również art. 32 Konstytucji RP. Z art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg, aby władza publiczna działała na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, zaś art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Prawo miejscowe może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe i to wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa.
Zatem w świetle przytoczonych już na wstępie niniejszych rozważań przepisów art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że wskazane naruszenia mają charakter istotny i rażący, co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z porządku prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
e.o.