III SA/Łd 530/25

III SA/Łd 530/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 737
art. 88 ust.1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 2 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 roku sprawy ze skargi Fundacji R. z siedzibą w S. na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia 13 maja 2025 roku nr II/13/2025 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 maja 2025 r. nr II/13/2025 Łódzki Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, 854, 1562, 1635 i 1933, Dz. U. z 2023 r. poz. 2005, dalej: "u.p.o.") , utrzymał w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 10 marca 2025 r. nr WE.4321.1.2025 w sprawie odmowy zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego z 21 lutego 2019 r. nr WE.4321.1.19, zmienionego decyzją z 18 lipca 2019 r. nr WE.4321.3.2019, decyzją z 26 października 2023 r. nr WE.4321.1.2023, decyzją z 10 kwietnia 2024 r. nr ŁKO.DPT.542.1.2024.EG oraz decyzją z 4 października 2024 r. nr WE.4321.1.2024.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. prowadzi działalność w zakresie kształcenia od 1 września 2019 r. Organem prowadzącym wymienionej szkoły jest Fundacja Bx. z siedzibą w S. Zgodnie z decyzjami w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego na 1 stycznia 2025 r., kształcenie odbywa się w zawodach:
1) w systemie stacjonarnym:
- terapeuta zajęciowy – symbol: 325907,
- technik masażysta – symbol: 325402,
- asystentka stomatologiczna – symbol: 325101,
- higienistka stomatologiczna – symbol: 325102,
2) w systemie zaocznym:
- technik usług kosmetycznych – symbol: 514207,
- florysta – symbol: 343203,
- opiekunka dziecięca – symbol: 325905.
16 stycznia 2025 r. do Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wpłynął wniosek Fundacji Bx. o zmianę decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego wydanego 21 lutego 2019 r. nr WE.4321.1.19 poprzez rozszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie od 1 września 2025 r. o zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji.
Pismem z 30 stycznia 2025 r. Starosta Bełchatowski powiadomił Fundację Bx. o przedłużeniu terminu rozpatrywania sprawy i wniósł o uzupełnienie dokumentacji o umowę/porozumienie o nawiązaniu współpracy z pracodawcą, którego działalność jest związana z danym zawodem – opiekun medyczny i wykazanie słusznego interesu strony.
W piśmie z 11 lutego 2025 r. Fundacja Bx. uzupełniła dokumentację, przekazując porozumienie o nawiązaniu współpracy w zakresie organizowania i realizowania praktyk zawodowych z pracodawcą związanym z zawodem – opiekun medyczny ze Środowiskowym Domem Samopomocy Cx. zawarte w dniu 17 lutego 2021 r. W zakresie wykazania interesu społecznego i interesu strony w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zmiany decyzji o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego, wnioskodawczyni wskazała, że zgodnie z zapisami § 9 Statutu Fundacji Bx. celami jej działalności są: podnoszenie poziomu wiedzy i umiejętności dorosłych, promocja kształcenia przez całe życie, rozwijanie u dorosłych zdolności przyszłego zatrudnienia, promocja przedsiębiorczości, w tym w zakresie wspomagania przedsiębiorców w tworzeniu nowych miejsc pracy, opracowywanie i rozpowszechnianie rozwiązań programowo-metodycznych oraz innowacyjnych, upowszechnianie dostępu do kształcenia i wiedzy, propagowanie wartościowego zagospodarowania czasu wolnego. Fundacja podniosła także, że dodanie nowych zawodów, w jakich szkoła zamierza prowadzić kształcenie dodatnio wpłynie na realizację celów społecznych, ukierunkowanych na rozwój edukacji na terenie miasta B. i okolic oraz nastąpi rozwój lokalnego rynku pracy, gdyż potencjalni absolwenci kierunków technik administracji oraz opiekun medyczny są poszukiwani.
13 lutego 2025 r. Starosta Bełchatowski wystąpił do Łódzkiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie zmiany zezwolenia na założenie szkoły publicznej pod nazwą Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. w zakresie dodania nowych zawodów, w których kształci szkoła: technik administracji 334306, opiekun medyczny 532102.
Postanowieniem z 25 lutego 2025 r. nr 4/2025 Łódzki Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w sprawie dokonania zmiany ww. decyzji.
Decyzją z 10 marca 2025 r. nr WE.4321.1.2025 Starosta Bełchatowski odmówił zmiany wnioskowanej decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego z 21 lutego 2019 r. nr WE.4321.1.19. W ocenie organu za zmianą decyzji w przedmiotowej sprawie nie przemawia interes społeczny, bowiem wprowadzenie nowych zawodów nie wpłynie znacząco na poprawę kształcenia i nie zwiększy atrakcyjności oferty kształcenia oraz dostępności miejsc funkcjonujących szkól publicznych. Ponadto powołany przez stronę argument na okoliczność istnienia słusznego interesu strony poprzez wspieranie działalności statutowej fundacji nie posiada charakteru obiektywnego, społecznie akceptowalnego i wyjątkowego. Starosta Bełchatowski zaznaczył również, że uwzględnienie żądanego przez stronę sposobu i zakresu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej nie znajduje podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 6.
Fundacja Bx. z siedzibą w S. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Bełchatowskiego z 10 marca 2025 r., wnosząc o jej uchylenie i dokonanie zmiany w zezwoleniu zgodnie z wnioskiem strony. Odwołująca podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
- art. 68 ust. 7 u.p.o. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podstawą dodania nowych zawodów w szkole publicznej prowadzonej przez organ inny niż j.s.t. nie jest tryb przewidziany w art. 68 ust. 7 ww. ustawy;
- art. 155 k.p.a. w zw. z art. 88 ust.6 u.p.o. oraz § 6, § 7 ust. 2 pkt 4, § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że stanowią podstawę do wydania decyzji odmownej.
Powołaną na wstępie decyzją Łódzki Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 88 ust. 4 pkt 1 u.p.o. założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, którego zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. § 4 ust. 1 rozporządzenia. Obecnie obowiązujące przepisy u.p.o. nie przewidują wyraźnej podstawy do zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej w sytuacji rozszerzenia kształcenia o nowe zawody.
Organ wskazał, że zezwolenie na założenie niesamorządowej szkoły publicznej określa m.in. zawód lub zawody, w których kształci szkoła, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia. W ocenie organu szkoła nie może funkcjonować w zakresie niezgodnym z treścią decyzji administracyjnej, na podstawie której została założona. Ponadto zakładanie i prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne ma charakter wyjątkowy, gdyż zadanie to co do zasady zostało scedowane na organy samorządu terytorialnego. Ustawodawca wymaga, aby założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inna niż j.s.t. lub osobę fizyczną podlegało kontroli j.s.t, która wydaje stosowne zezwolenie na jej założenie w drodze decyzji administracyjnej, określając m.in. zawody, w których szkoła prowadzi kształcenie. Systemowa i celowościowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, iż rozszerzenie kształcenia o kolejny zawód wymaga zmiany zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, a zmiana ta podlega weryfikacji przez organ, który wydał zezwolenie. Stanowisko takie zajął NSA w wyroku z dnia z 8 kwietnia 2025 r. III OSK 2797/23, którym uchylił powołany w odwołaniu przez stronę wyrok WSA w Łodzi z 12 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 117/23.
W ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty rozszerzenie kształcenia o nowe zawody przez niesamorządową szkołę lub placówkę publiczną prowadzoną przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zmiany zezwolenia na jej założenie w trybie art. 155 k.p.a., co wynika z celowościowej oraz systemowej wykładni przepisów prawa oświatowego. Zmiana zezwolenia na założenie szkoły publicznej może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż decyzja ta należy do kategorii decyzji po części uznaniowych pozwalających organowi na zachowanie swobody rozstrzygnięcia pomimo spełnienia przez jednostkę ustawowych przesłanek, co wyraża się w zweryfikowaniu, czy za rozszerzeniem kształcenia o nowe zawody przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Organ II instancji zauważył, że – jak podniósł organ I instancji w zaskarżonej decyzji – kształcenie w zawodach technik administracji oraz opiekun medyczny znajduje się w ofercie Szkoły Policealnej w B., wchodzącej w skład Zespołu Szkół Ponadpodstawowych nr [...] w B., której organem prowadzącym jest powiat [...] od września 2021 r. na podstawie uchwały Rady Powiatu w Bełchatowie z 30 marca 2021 r. Nr XXIX/186/2021. Szkoła może kształcić w zawodach w systemie zaocznym: technik administracji (okres nauczania 2 lata), technik bezpieczeństwa i higieny pracy (okres nauczania 1,5 roku) oraz w systemie stacjonarnym: opiekun medyczny (okres nauczania 1,5 roku) i terapeuta zajęciowy (okres nauczania 2 lata). W roku szkolnym 2025/2026 Szkoła Policealna w B. dysponuje co najmniej 30 wolnymi miejscami dla każdego zawodu – odpowiednio – technik administracji oraz opiekun medyczny, co w pełni zaspokaja potrzeby edukacyjne w tym obszarze. Kształcenie w ww. zawodach na terenie powiatu [...] jest również możliwe w szkołach niepublicznych. Na 1 stycznia 2025 r. w zawodzie technik administracji naukę pobierało 109 słuchaczy w czterech szkołach niepublicznych, w tym: 44 słuchaczy w Szkole Policealnej Ax. w B. prowadzonej przez Fundację Bx., 43 słuchaczy w Szkole Policealnej Dx. w B. prowadzonej przez Dx. s.c., 10 słuchaczy w Szkole Policealnej Ex. w B. prowadzonej przez Ex. Sp. z o.o., 12 słuchaczy w Niepublicznej Szkole Policealnej Fx. w B. prowadzonej przez Fx. Sp. z o.o., natomiast w zawodzie opiekun medyczny naukę pobiera 119 słuchaczy w 3 szkołach niepublicznych, w tym: 36 słuchaczy w Szkole Policealnej Ax. w B. prowadzonej przez Fundację Bx., 76 słuchaczy w szkole Policealnej Dx. w B. prowadzonej przez Dx. s.c., 7 słuchaczy w Niepublicznej Szkole Policealnej Fx. w B. prowadzonej przez Fx. Sp. z o.o.
Zdaniem Łódzkiego Kuratora Oświaty w sytuacji gdy istniejąca sieć szkół publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz szkół niepublicznych jest w stanie zaspokoić potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej tworzenie nowych kierunków kształcenia w Publicznej Szkole Policealnej Ax. w B. nie jest zbieżne z interesem publicznym, gdyż wiązałoby się z nakładami ze środków publicznych. Należy mieć na względzie racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, które powinno zmierzać w kierunku zapewnienia odpowiednich warunków kształcenia w formach, które cieszą się zainteresowaniem wśród mieszkańców wspólnoty samorządowej, a nie dublowania już istniejących kierunków kształcenia zawodowego, generujących nieuzasadnione ekonomicznie nakłady finansowe. Rozszerzenie kształcenia o wnioskowane dwa zawody stanowiłoby realizację interesu strony, lecz interesu tego nie można uznać za słuszny i zasługujący na aprobatę ze strony państwa oraz w kontekście oceny przez pryzmat zasad współżycia społecznego. Rozszerzenie kształcenia o wskazane kierunki nie wpłynie korzystnie na uzupełnienie sieci szkół publicznych w powiecie, gdyż inne istniejące już jednostki oświatowe zapewniają możliwość kształcenia w ww. zawodach.
W ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty, nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a. uzasadniające zmianę zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę inną niż jednostka samorządu terytorialnego wydanego 21 lutego 2019 r. nr WE.4321.1.19 poprzez rozszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie od 1 września 2025 r. o następujące zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji.
Fundacja Bx. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania, a mianowicie: a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez:
• brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy i nieustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, iż dodanie 2 nowych zawodów nie jest korzystnym uzupełnieniem sieci szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, a także, iż poszerzenie oferty edukacyjnej w miejscowości wskazanej przez wnioskodawcę nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia;
2. art. 155 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 6 u.p.o. oraz § 6, § 7 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż nie zaistniały przesłanki do dokonania zmiany prawomocnej decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie Publicznej Szkoły Policealnej Ax. w B.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że za zmianą decyzji w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej przemawiają zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, które w przedmiotowej sprawie można uznać za tożsame. Mając bowiem na uwadze działalność Fundacji w zakresie kształcenia, zwiększenie liczby zawodów, w których kształci szkoła jest jednocześnie zgodne z prawem i zasadami współżycia społecznego, jak i leży w interesie lokalnej społeczność miasta poprzez zwiększenie możliwości pozyskiwania kwalifikacji w nowych zawodach. Dodanie nowych zawodów, w jakich szkoła miałaby kształcić bez wątpienia pozytywnie wpłynie na realizację celów społecznych wskazanych w statucie Fundacji ukierunkowanych na rozwój edukacji na terenie miasta B. i okolic. Cele Fundacji mieszczą się w zakresie działalności w interesie społecznym. Jednocześnie rozszerzenie działalności Szkoły o nowe zawody wspierać będzie działalność statutową Fundacji, co stanowi obiektywnie słuszny interes strony w uzyskaniu zmiany w zezwoleniu w zakresie dodania nowych zawodów. Strona skarżąca zauważyła, że poprzez powiększenie struktury zawodów, w których ma podjąć kształcenie szkoła publiczna prowadzona przez Fundację, nastąpi także rozwój lokalnego rynku pracy. Poza tym o potrzebie kształcenia we wnioskowanych zawodach pozytywnie wypowiedziała się Powiatowa Rada Rynku Pracy i lokalni przedsiębiorcy.
Fundacja Bx. podkreśliła, że brak jest podstaw do uznania, iż wniosek o zmianę decyzji poprzez dodanie dwóch nowych zawodów jest niezasadny i nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 88 u.p.o. oraz § 4 ust. 1 pkt 6) rozporządzenia umożliwiające dokonanie przez organ wnioskowanej zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W ocenie strony w kontekście § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia zmiana w zezwoleniu wymaga oceny przez organ w konkretnym stanie faktycznym, tego czy dodanie nowych zawodów w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, powinna obejmować szczegółowe zbadanie, jakie jednostki oświatowe tego typu lub rodzaju już istnieją na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego właściwej do ich prowadzenia, ilu mają uczniów, ile wolnych miejsc oferują, a także jaki mają program nauczania i zajęcia ponadprogramowe. Powyższe zdaniem strony nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W przekonaniu Fundacji wnioskowane rozszerzenie oferty kształcenia nie będzie stanowiło powielenia istniejącej oferty edukacyjnej w B. Powielenie oznacza bowiem, iż musiałaby powstać taka sama szkoła, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia takiego twierdzenia.
W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.1267) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja Łódzkiego Kuratora Oświaty z 13 maja 2025 r. nr II/13/2025 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bełchatowskiego z 10 marca 2025 r. nr WE.4321.1.2025 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej odpowiada prawu.
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu administracji zmiany decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego wydanego 21 lutego 2019 r. nr WE.4321.1.19 poprzez rozszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie od 1 września 2025 r. o następujące zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja ostateczna jest decyzją przyznającą prawo, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy od nowa, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie (por. wyroki NSA: z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2293/21 i z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1809/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wklucza możliwość uwzględnienia wniosku, a co za tym idzie dokonanie zmiany decyzji. Tryb z art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony.
Dokonując oceny żądania przez stronę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć na uwadze, że za zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może przemawiać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, przy czym te przesłanki mogą wystąpić łącznie lub oddzielnie, zaś wystąpienie jednej z nich jest wystarczające do uznania, że ten warunek został spełniony. Jak wynika z treści art. 155 k.p.a. wskazany interes strony musi być "słuszny", co oznacza, że nie powinien być sprzeczny z interesem społecznym. Słuszny interes strony to interes zgodny z zasadami współżycia społecznego, mający oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Interes ten nie może być postrzegany, jako każdy interes strony, sprowadzający się do chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony. Za uchyleniem lub zmianą decyzji ma przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie jedynie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (por. wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 561/14 i z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 650/19, dostępne w CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2024, wyd/el).
W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie za zmianą decyzji w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły przemawiają zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Dodanie nowych zawodów, w jakich szkoła zamierza prowadzić kształcenie, dodatnio wpłynie bowiem na realizację celów społecznych określonych w § 9 Statutu Fundacji Bx., ukierunkowanych na rozwój edukacji na terenie miasta B. i okolic. Poprzez powiększenie struktury zawodów, w których ma podjąć kształcenie szkoła publiczna nastąpi też rozwój lokalnego rynku pracy, gdyż potencjalni absolwenci kierunków technik administracji oraz opiekun medyczny są poszukiwani. Zdaniem strony jednocześnie rozszerzenie działalności szkoły o nowe zawody wspierać będzie działalność statutową fundacji, co stanowi obiektywnie słuszny interes strony w uzyskaniu zmiany zezwolenia na założenie szkoły w zakresie dodania nowych zawodów.
Powyższe stanowisko strony nie zasługuje na aprobatę.
Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o zmianę decyzji w sprawie zezwolenia na założenie Publicznej Szkoły Policealnej Ax. w B., wystąpiła Fundacja Bx. z siedzibą w S., która jest organem prowadzącym tej szkoły. Wniosek obejmował rozszerzenie katalogu zawodów, w których kształci Szkoła o zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji.
Stosownie do art. 88 ust.1 pkt 4 u.p.o. założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z § 5 rozporządzenia zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej określa m.in. założyciela, typ szkoły lub rodzaj placówki, jej nazwę, adres jej siedziby i termin rozpoczęcia działalności, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – zawód lub zawody, w których kształci szkoła.
Zakładanie i prowadzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne ma charakter wyjątkowy, gdyż zadanie to, co do zasady zostało zastrzeżone dla organów samorządu terytorialnego (zadania własne gmin czy powiatów – art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, 1907). W związku z powyższym ustawodawca wymaga, by założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną podlegało kontroli właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, która wydaje stosowne zezwolenie na jej założenie w drodze decyzji administracyjnej.
Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest decyzją administracyjną, która w sposób ścisły określa ramy funkcjonowania tych podmiotów. Nie jest to akt, który udziela generalnej zgody na prowadzenie działalności oświatowej przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, lecz akt ściśle reglamentujący zakres uprawnień takiego podmiotu. Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej umożliwia prowadzenie działalności edukacyjnej jedynie w zakresie określonym w zezwoleniu. Mamy bowiem do czynienia ze szkołą lub placówką publiczną, która wprawdzie prowadzona przez podmiot inny niż publiczny – to jednak realizuje zadania oświatowe zastrzeżone dla podmiotów publicznych czy korzysta ze środków publicznych w postaci dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 25 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 439).
Szkoła publiczna nie może funkcjonować w zakresie niezgodnym z treścią decyzji administracyjnej, na podstawie której została założona. Zawód lub zawody wykazane w zezwoleniu oraz w statucie szkoły, a także te, w ramach których realnie w danym roku szkolnym następuje kształcenie muszą być ze sobą spójne. Oznacza to także, że zarówno organ jednostki samorządu terytorialnego, jak i kurator oświaty nie mogą być pomijani przy zamiarze dodania do dotychczasowej oferty nowych zawodów, których kształcenia zamierza się podjąć szkoła prowadzona przez osobę prawną lub osobę fizyczną (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 2797/23, dostępny w CBOSA). W przypadku gdy zezwolenie określa zawód lub zawody, w których kształci szkoła – rozpoczęcie kształcenia w zawodzie nieujętym w zezwoleniu wymaga uzyskania nowego zezwolenia w tym zakresie, co wynika z celowościowej oraz systemowej wykładni przepisów Prawa oświatowego. Zdaniem Sądu przez "nowe zezwolenie", należy rozumieć również zmianę dotychczasowego zezwolenia w zakresie określenia zawodów, w których kształci szkoła na podstawie art. 155 k.p.a.
Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. prowadzi działalności w zakresie kształcenia od 1 września 2019 r. na podstawie zezwolenia Starosty Bełchatowskiego na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego z 21 lutego 2019 r. nr WE.4321.1.19, zmienionego decyzjami z: 18 lipca 2019 r. nr WE.4321.3.2019, 26 października 2023 r. nr WE.4321.1.2023, 10 kwietnia 2024 r. nr ŁKO.DPT.542.1.2024.EG oraz 4 października 2024 r. nr WE.4321.1.2024. Zezwolenie określa zawody, w których kształci szkoła: 1) w systemie stacjonarnym: terapeuta zajęciowy – symbol: 325907, technik masażysta – symbol: 325402, asystentka stomatologiczna – symbol: 325101, higienistka stomatologiczna – symbol: 325102, 2) w systemie zaocznym: technik usług kosmetycznych – symbol: 514207, florysta – symbol: 343203, opiekunka dziecięca – symbol: 325905.
Wbrew temu co strona podnosiła w toku postępowania przed organami administracji wymogu uzyskania zmiany zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną nie zmienia treść art. 68 ust. 7 u.p.o., który dotyczy wszystkich szkół publicznych, niezależnie od organu prowadzącego. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu dyrektor szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, z wyjątkiem szkoły artystycznej, w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ustala zawody, w których kształci szkoła, po uzyskaniu opinii wojewódzkiej rady rynku pracy o zasadności kształcenia w danym zawodzie zgodnie z potrzebami rynku pracy, o której mowa w art. 22 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214), oraz nawiązaniu współpracy odpowiednio z pracodawcą lub osobą prowadzącą indywidualne gospodarstwo rolne, których działalność jest związana z danym zawodem lub branżą, w ramach umowy, porozumienia lub ustaleń, o których mowa w art. 120a ust. 1, obejmujących co najmniej jeden cykl kształcenia w danym zawodzie. Uprawnienia dyrektora określone w art. 68 ust. 7 u.p.o. nie wyłączają obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na kształcenie w danym zawodzie. Zmiana katalogu zawodów, w ramach których będzie kształcić szkoła, w przypadku szkół dla których organem założycielskim jest osoba prawna inna niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoba fizyczna, stanowi zmianę istotnych elementów stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego poprzez uzyskanie zezwolenia jednostki samorządu terytorialnego na założenie szkoły i wymaga dokonania stosownej zmiany zezwolenia.
Zdaniem Sądu w organy administracji prawidłowo przyjęły, że wniosek Fundacji Bx. o zmianę decyzji w sprawie udzielenia jej zezwolenia na założenie szkoły publicznej poprzez rozszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie o zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji nie zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, że ograniczenia wynikające z obowiązku uzyskania zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły publicznej przez podmioty wskazane w 88 ust.1 pkt 4 u.p.o. wiążą się z koniecznością ochrony interesu publicznego, który determinowany jest przez dwie przesłanki, tj. poprawę warunków kształcenia oraz korzystne uzupełnianie sieci szkół publicznych. W myśl § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia jedynym z warunków udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej jest bowiem poprawa warunków kształcenia oraz korzystne uzupełnianie sieci szkół publicznych w odpowiednio w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, w których ma zostać utworzona szkoła lub placówka. By doszło do wydania zezwolenia na założenie i prowadzenie szkoły publicznej wskazane wyżej przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Interes publiczny, o którym mowa jest zgodnie z wolą ustawodawcy wyższą wartością niż potrzeba zróżnicowania systemu podmiotów wykonujących zadania oświatowe. Ochrona tego interesu wynika z obowiązku pokrywania kosztów funkcjonowania szkół publicznych ze środków publicznych. W konsekwencji takich rozwiązań prawnych w zakresie finansowania ustawodawca uznał, iż sieć szkół publicznych musi być zorganizowana racjonalnie, tj. musi być m.in. dostosowana do potrzeb, zaś te wynikają z ilości potencjalnych uczniów, którzy korzystają lub w przyszłości będą korzystać z usług oświatowych. W związku z tym, co do zasady wyklucza się tworzenie szkół publicznych ponad potrzeby, gdyż utrzymywanie ze środków publicznych szkół w ilości przekraczających potrzeby danej wspólnoty nie jest w interesie publicznym (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4720/21, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie trafne jest stanowisko organu, że za zmianą decyzji we wnioskowanym zakresie nie przemawia interes publiczny ani słuszny interes strony, o których mowa w art. 155 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawy do przyjęcia, że rozszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie od 1 września 2025 r. o zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji, nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych działających na terenie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie organ prawidłowo przeanalizował dostępność kształcenia w zawodach opiekun medyczny oraz technik administracji na terenie powiatu [...], w którym działalność prowadzi Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. Jak wynika z wyjaśnień organu oraz dokumentacji zgromadzonej w sprawie kształcenie w ww. zawodach znajduje się w ofercie Szkoły Policealnej w B., wychodzącej w skład Zespołu Szkół Ponadpodstawowych nr [...] w B., której organem prowadzącym jest powiat [...] od września 2021 r. na podstawie uchwały Rady Powiatu w Bełchatowie z 3 marca 2021 r. Nr XXIX/186/2021. W roku szkolnym 2025/2026 ww. Szkoła dysponuje wolnymi miejscami w zawodach: technik administracji oraz opiekun medyczny w liczbie co najmniej 30 wolnych miejsc dla każdego zawodu, co w pełni zaspokaja potrzeby edukacyjne na przedmiotowym obszarze. Ponadto Łódzki Kurator Oświaty słusznie zauważył, że kształcenie w zawodach technik administracji oraz opiekun medyczny na terenie powiatu [...] jest również możliwe w szkołach niepublicznych. Według danych na 1 stycznia 2025 r. w zawodzie technik administracji naukę pobiera 109 słuchaczy w czterech szkołach niepublicznych, w tym: 44 słuchaczy w Szkole Policealnej Ax. w B. prowadzonej przez Fundację Bx., 43 słuchaczy w Szkole Policealnej Dx. w B. prowadzonej przez Dx. s.c., 10 słuchaczy w Szkole Policealnej Ex. w B. prowadzonej przez Ex. sp. z o.o., 12 słuchaczy w Niepublicznej Szkole Policealnej Fx. w B. prowadzonej przez Fx. sp. z o.o. Natomiast w zawodzie opiekun medyczny naukę pobiera 119 słuchaczy w 3 szkołach niepublicznych, w tym: 36 słuchaczy w Szkole Policealnej Ax. w B. prowadzonej przez Fundację Bx., 76 słuchaczy w szkole Policealnej Dx. w B. prowadzonej przez Dx. s.c., 7 słuchaczy w Niepublicznej Szkole Policealnej Fx. w B. prowadzonej przez Fx. sp. z o.o.
Z powyższych danych jednoznacznie wynika, że liczba dotychczas oferowanych miejsc w zawodach technik administracji oraz opiekun medyczny w szkołach publicznych i niepublicznych na terenie powiatu [...] jest wystarczająca. Oferta edukacyjna w zakresie ww. zawodów istniejąca na obszarze, o którym mowa, pokrywa zapotrzebowanie wspólnoty samorządowej na kształcenie w tych zawodach. O powyższym świadczy ilość wolnych miejsc w Szkole Policealnej wychodzącej w skład Zespołu Szkół Ponadpodstawowych nr [...] w zawodach: technik administracji oraz opiekun medyczny, jak również szeroka oferta kształcenia w tych zawodach dostępna w szkołach niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu [...], w tym także przez Fundację Bx. W związku z tym uznać należy, że zbędne jest tworzenie dodatkowych miejsc w zakresie kształcenia w ww. zawodach, jako uzupełnienie istniejącej sieci szkół w tym zakresie. Prawidłowe jest więc stanowisko organu, że nie jest zbieżne z interesem publicznym tworzenie nowych kierunków kształcenia w zawodach technik administracji i opiekun medyczny w Publicznej Szkole Policealnej Ax. w B. Powyższe nie wniosłoby widocznych korzyści społecznych i spowodowałoby niezasadne zwiększenie wydatków publicznych. Rozszerzenie kształcenia o nowe kierunki w Szkole, o której mowa, nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół w sytuacji, gdy nauczanie w zakresie wnioskowanych zawodów jest już prowadzone przez szkoły publiczne i niepubliczne, a ilość miejsc w tych zawodach w pełni zaspokaja potrzeby wspólnoty samorządowej. Brak także dowodów pozwalających stwierdzić, że poszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie od 1 września 2025 r. będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia na terenie powiatu [...]. Argumentacja strony, że rozszerzenie działalności Szkoły o nowe zawody będzie wspierać działalność, polegającą m.in. na podnoszeniu poziomu wiedzy i umiejętności oraz zdolności do przyszłego zatrudnienia oraz przyczyni się do rozwoju lokalnego rynku pracy nie znajduje odzwierciedlenia w efektach kształcenia w Szkole. Z analizy przeprowadzonej przez Starostę Bełchatowskiego w zakresie kształcenia w Publicznej Szkole Policealnej Ax. w B. wynika, że w szkole tej w zawodach 4-semestralnych medycznych występuje znaczny odsetek słuchaczy, którzy rezygnują z nauki w jej trakcie, a egzaminy zawodowe zdaje znikomy ich odsetek, co świadczy o tym, że szkoła nie zapewnia wysokiej efektywności kształcenia. Analiza wysokości dotacji przekazywanych na każdego ucznia w szkołach działających na terenie powiatu [...] dokonanej przez Starostę Bełchatowskiego wskazuje na wyraźną tendencję zanikania kształcenia w prowadzonej przez Fundację Bx. niepublicznej szkole policealnej i dokonywanie naboru w tych samych zawodach w szkole publicznej finansowanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
W świetle powyższego niezasadny jest zarzut skargi błędnego zastosowania art. 155 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 6 u.p.o. oraz § 6, § 7 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, że rozszerzenie kształcenia o wnioskowane dwa zawody nie będzie służyło realizacji interesu publicznego (społecznego) ani słusznego interesu strony zgodnego z zasadami współżycia społecznego i zasługującego na aprobatę ze strony państwa. We wskazanych we wniosku zawodach na terenie powiatu [...] jest prowadzone nauczanie w szkołach zarówno publicznych, jak i niepublicznych, które w pełni zaspokaja potrzeby edukacyjne wspólnoty samorządowej.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie niezbędnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana przez organy ocena okoliczności sprawy jest prawidłowa i logiczna. Ocena ta została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób odpowiadających wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie o odmowie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na założenie szkoły nie nosi cech dowolności, bowiem mieści się w granicach przewidzianych przepisami prawa i zostało uzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie, prawidłowo stwierdzając, że za wnioskowaną zmianą decyzji nie przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. W konsekwencji powyższego trafna jest konkluzja organów, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a. uzasadniające zmianę zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę inną niż jednostka samorządu terytorialnego wydanego przez Starostę Bełchatowskiego w dniu 21 lutego 2019 r. znak: WE.4321.1.19 poprzez rozszerzenie katalogu zawodów, w których Publiczna Szkoła Policealna Ax. w B. zamierza podjąć kształcenie od 1 września 2025 r. o zawody: opiekun medyczny oraz technik administracji.
Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.
d.cz.