III SA/Łd 529/22

III SA/Łd 529/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 837/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 2 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 26 maja 2022 roku nr 202/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie płatności bezpośrednich na 2018 rok po wznowieniu postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 26 maja 2022 r. nr 202/2022 Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 k.p.a., art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej k.p.a., art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.), art. 59 ust. 7, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE z 20 grudnia 2013 r. Nr L 347, str. 549 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania W.K od decyzji Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR z siedzibą w B. nr 0089-00000110883/21 z 15 grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
14 czerwca 2018 r. W.K złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, w treści którego ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do bydła oraz płatności do krów.
30 listopada 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w P. podjął bezskutecznie próbę przeprowadzenia w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy czynności kontrolnych obejmujących weryfikację przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego 19 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania W.K płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jako podstawę prawną ww. decyzji organ wskazał art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w związku z uniemożliwieniem przez stronę przeprowadzenia czynności kontrolnych. Decyzja została doręczona stronie 20 lutego 2019 r. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie.
Pismem z 19 marca 2019 r. strona dołączyła do akt sprawy podanie skierowane do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w P. z 28 listopada 2018 r., złożone w dniu 29 listopada 2018 r., w którym wystąpiła z prośbą o przesunięcie kontroli zapowiedzianej na dzień 30 listopada 2018 r.
Pismem z 8 maja 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR pozostawił odwołanie strony bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie jego braków.
Podaniem z 9 maja 2019 r. oraz z 10 maja 2019 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR o oddanie bezprawnie zatrzymanych dopłat bezpośrednich w całości. 9 maja 2019 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony dołączył do akt sprawy wymagane pełnomocnictwo oraz wystąpił z wnioskiem o przywrócenie 7-dniowego terminu do złożenia ww. pełnomocnictwa. Do wniosku pełnomocnik dołączył zaświadczenie lekarskie z dnia 14 marca 2019 r..
10 czerwca 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr 112/2019 o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych. 11 czerwca 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr 114/2020, w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
18 grudnia 2019 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony złożył pismo zatytułowane "Skarga o wznowienie postępowania". Do pisma dołączył protokół kontroli nr [...] przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym P.K przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. oraz protokół kontroli nr [...] przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym W.K przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P.. Przedmiotowe pismo zostało przekazane w dniu 24 stycznia 2020 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.
9 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2018.
24 czerwca 2021 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wnioskodawca wniósł odwołanie.
19 sierpnia 2021 r. oraz 25 sierpnia 2021 r. do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły podania strony, w których wniosła o przyznanie dopłat za 2018 r., wskazując, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmawiając przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego opierał się na "sfałszowanym raporcie z kontroli weterynaryjnej".
14 października 2021 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR zakończył postępowanie odwoławcze wydając decyzję nr 406/2021 o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 15 grudnia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
12 stycznia 2022 r. wnioskodawca wniósł odwołanie.
W dniach: 8 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego), 17 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego), 2 marca 2022 r. (data stempla pocztowego), 17 marca 2022 r. (data stempla pocztowego) 18 marca 2022 r. (data stempla pocztowego), strona złożyła pisma, w których powiela argumenty podnoszone w toku postępowania dotyczące "sfałszowanego" raportu z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. oraz żąda wypłaty płatności za 2018 r.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez pełnomocnika strony, w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 19 lutego 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku wszczętego na wniosek strony w dniu 9 czerwca 2021 r. postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie, mocą którego wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 19 lutego 2019 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazaną w ww. postanowieniu podstawę wznowienia postępowania na wniosek strony stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., organ I instancji wydał 15 grudnia 2021 r. decyzję, w której na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja ta oznacza, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wskazana przez stronę przyczyna wznowienia postępowania nie występuje. Powyższa decyzja jest przedmiotem odwołania.
Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz argumentami strony organ odwoławczy stwierdził, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ wskazał, że uzasadniając wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie w treści złożonego wniosku pełnomocnik strony wskazał, jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz protokoły kontroli nr [...] i [...] przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w P. - w załączniku - nie stwierdzających w gospodarstwie wnioskodawcy niezgodności oraz wskazał na klęskę suszy, jaka dotknęła gospodarstwa w województwie łódzkim w łatach 2018-2019.
Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony jest spełnienie wymogów określonych w art. 148 k.p.a. Zgodnie z treścią wniosku o wznowienie postępowania, raport kontroli nr [...], z którego wynikają okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., strona otrzymała w dniu 18 listopada 2019 r. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 18 grudnia 2019 r. (data stempla pocztowego). W związku z powyższym jednomiesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania na tej podstawie został przez stronę zachowany. Prawidłowo zatem organ I instancji wydał w dniu 9 czerwca 2021 r. postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek strony.
Organ wyjaśnił, że domagając się wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, w treści wniosku o wznowienie postępowania pełnomocnik strony wskazał na zapis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawę wznowienia postępowania, przy czym wnosząc o wznowienie postępowania na tej podstawie pełnomocnik strony przedstawił protokół z kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości w gospodarstwie rolnym strony (wymieniony w treści wniosku protokół [...] obejmuje wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym P.K - brata strony, i nie dotyczy niniejszego postępowania). Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Przechodząc zatem do oceny wskazanej przez pełnomocnika strony okoliczności, jako podstawy wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w pierwszej kolejności organ zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 i zostało zakończone przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją ostateczną 19 lutego 2019 r. Protokół kontroli nr [...], na który wskazuje pełnomocnik strony, został sporządzony w dniu 27 sierpnia 2019 r. i jest wynikiem czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 21-27 sierpnia 2019 r. W związku z powyższym w dacie wydania decyzji ostatecznej z 19 lutego 2019 r. protokół kontroli nr [...] z 27 sierpnia 2019 r. nie istniał.
Organ wskazał, że przyznanie płatności bezpośrednich, o które w treści wniosku z 14 czerwca 2018 r. wnioskował W.K, jest uzależnione od spełnienia szeregu warunków określonych zarówno w przepisach krajowych, w tym przypadku w szczególności w przepisach ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach wspólnotowych. Organ odwołał się do art. 6 ww. ustawy i art. 93 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1306/2013 i wskazał, że protokół kontroli nr [...], który pełnomocnik strony złożył wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, stanowi odzwierciedlenie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 21-27 sierpnia 2019 r. i potwierdza stan faktyczny w gospodarstwie wnioskodawcy istniejący w tym okresie. Dokument ten nie stanowi więc obrazu stanu faktycznego istniejącego w okresie, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 i tym samym nie może potwierdzać spełnienia przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek. Organ zauważył, że zakres kontroli, której wyniki zostały zawarte w treści protokołu kontroli nr [...] nie pokrywa się z zakresem kontroli, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione. Zgodnie z treścią protokołu nr [...] kontrolą objęto przestrzeganie warunków weterynaryjnych oraz dobrostanu zwierząt, zaś kontrola, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione (por. raport z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności nr [...] ), miała obejmować przestrzeganie przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. W związku z powyższym, kontrola, której wyniki zostały zawarte w treści protokołu nr [...], oprócz tego, że została przeprowadzona w kolejnym roku, po roku którego dotyczył wniosek, nie obejmowała swym zakresem weryfikacji przestrzegania przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zdaniem organu w związku z powyższym protokół kontroli nr [...] z dnia 28 sierpnia 2019 r. oraz wynikające z niego okoliczności nie są istotne dla sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2018.
W opinii organu odwoławczego przedstawiony przez stronę protokół kontroli nr [...] oraz wynikające z niego okoliczności nie wypełniają wskazanej przez pełnomocnika strony przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Po pierwsze dowód ten i wynikające z niego okoliczności nie istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej. Po drugie nie są to okoliczności istotne dla sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2018. W opinii organu odwoławczego również okoliczność wystąpienia klęski suszy, na którą wskazuje pełnomocnik strony uzasadniając wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, nie wypełnia przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem organu klęska suszy nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy, w której podstawą odmowy przyznania płatności było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. W związku z powyższym, zdaniem Dyrektora ARiMR prawidłowe jest wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygniecie organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postępowanie w sprawie przyznania W.K płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 nie jest dotknięte wadą, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej.
Organ wyjaśnił, że podnoszone przez stronę zarzuty dotyczą czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. i stanowią powielenie zarzutów podnoszonych już przez stronę w toku postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2018. Organ zaznaczył, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c). W związku z powyższym zarzuty strony odnoszące się wyników czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P., które już zostały ocenione w toku postępowania przeprowadzonego w trybie zwyczajnym, pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania prowadzonego w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania.
Odpowiadając na argumentację odwołania, w którym pełnomocnik strony podnosi, że z uwagi na podległość służbową i częste uchylenia w niniejszej sprawie - zastępowanie Kierownika Biura Powiatu P. Agencji jego zastępcą nie zapewni bezstronności wymaganej przepisami przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, a zatem zastępca powinien także zostać wyłączony od orzekania w niniejszej sprawie - organ odwołał się do treści art. 24 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, która uzasadniałaby wyłączenie pracownika organu. O ile stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. jest wystarczającą przyczyną wyłączenia pracownika z mocy prawa, a zatem nie jest konieczne wykazanie, że istnienie takiej przyczyny rzeczywiście spowodowało stronniczość pracownika przy rozpatrywaniu sprawy, o tyle wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. W opinii organu argumentacja pełnomocnika strony nie uprawdopodobnienia w sposób wyczerpujący, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
W skardze pełnomocnik W.K zarzucił naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu kontrolnym w roku 2018, zaś okoliczności ujawnione w postępowaniu kontrolnym w roku 2019 nie istniały wcześniej;
2) art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że zastąpienie przy wydawaniu decyzji kierownika Biura jego zastępcą zapewni bezstronność i obiektywność postępowania w tej sprawie.
Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 26 maja 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego P. ARMiR w Bałdrzychowie z 15 grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Wieluniu, po wznowieniu postępowania na wniosek strony, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR w B. z 19 lutego 2019 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., wydane zostały z naruszeniem prawa.
Okolicznością determinującą wynik niniejszej sprawy jest fakt, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania na wniosek strony w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem wznowionego postępowania nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. Inaczej w sposób oczywisty naruszyłoby to zasadę trwałości decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II FSK 47/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice sprawy zakreśla wówczas wniosek o wznowienie postępowania oraz postanowienie organu o wznowieniu postępowania. We wstępnej fazie tego postępowania organ administracyjny wyłącznie ustala, czy w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej (w niniejszej sprawie, z uwagi na treść wniosku strony o wznowienie postępowania, przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stwierdzenie braku wystąpienia tych przesłanek wiąże się z koniecznością odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Instytucja wznowienia postępowania nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości. Podobnie charakterystyczną cechą sądowej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania administracyjnego, jest to, że diametralnie ulega ograniczeniu zakres stanu faktycznego i prawnego ocenianego (badanego) przez sąd administracyjny w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego będącego przedmiotem takiej analizy w sytuacji kontroli decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I GSK 1190/09 i I GSK 1161/09 oraz wyrok WSA w Szczecinie z 14 października 2010 r., I SA/Sz 417/10, publ. jak wyżej).
Skoro zatem wznowienie postępowania jest nadzwyczajną procedurą kontroli decyzji ostatecznych, a zarazem wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., to nie można w tym trybie otwierać możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w zakresie, w jakim organ mógł i powinien je przeprowadzić, wydając decyzję, gdyż nie można wówczas uznać okoliczności niewyjaśnionych przez organ za okoliczność nieznaną temu organowi w dacie wydania.
Prawidłowo w tym kontekście przyjęły organy obydwu instancji, że w niniejszej sprawie zakres rozpoznania zakreślony został przez wniosek skarżącego z 17 grudnia 2019 r., w ocenie którego klęska suszy w latach 2018-2019 dotknęła gospodarstwo skarżącego. Na tę okoliczność skarżący złożył protokół kontroli weterynaryjnej nr [...] z 27 sierpnia 2019 r., który ma potwierdzać powyższe okoliczności. Zdaniem skarżącego w protokole kontroli zostały ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności nieznane w czasie wydawania decyzji w sprawie płatności za 2018 r., gdyż w gospodarstwie skarżącego nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących zwierząt.
Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Nie może to jednak dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną. Za "nową okoliczność" nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności i dowodów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 145 § 1 k.p.a. pod red. M. Wierzbowski, 2019 Legalis i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne).
Sąd zauważa, że złożony przez stronę protokół kontroli nr [...] dotyczy czynności kontrolnych, które miały miejsce od 21 sierpnia 2019 r. do 27 sierpnia 2019 r. Tymczasem skarżący domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 19 lutego 2019 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r. Rację należy przyznać organom orzekającym w sprawie, że protokół kontroli nr [...] stanowi odzwierciedlenie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 21-27 sierpnia 2019 r. i potwierdza stan faktyczny w gospodarstwie wnioskodawcy istniejący w tym okresie. Powyższy protokół kontroli nie potwierdza zatem stanu istniejącego w gospodarstwie skarżącego w 2018 r., czyli okresie, w którym skarżący domagał się przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. (spełnienia wymogów wzajemnej zgodności). Ponadto, co istotnie zauważył organ, zakres kontroli, której wyniki zostały zawarte w treści protokołu kontroli nr [...] nie pokrywa się z zakresem kontroli, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione. Zgodnie z treścią protokołu nr [...] kontrolą objęto przestrzeganie warunków weterynaryjnych oraz dobrostanu zwierząt, zaś kontrola, której przeprowadzenie zostało przez stronę uniemożliwione miała obejmować przestrzeganie przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Przepisy ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 jasno określają, że rolnik zobowiązany jest do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek, a organ administracji obowiązany jest do kontroli przestrzegania tych wymogów w roku, którego wniosek dotyczy. Skoro skarżący domagał się przyznania płatności na 2018 r. powinien umożliwić przeprowadzenia kontroli weterynaryjnej w odpowiednim terminie. Przepisy nie dopuszczają możliwości "wstecznego potwierdzenia" spełnienia wymogów w obszarze rejestracji i identyfikacji zwierząt w roku następnym w trybie weryfikacji decyzji ostatecznej. Jak już powyżej zaznaczono instytucja wznowienia postępowania nie służy ponownej ocenie spełnienia warunków do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że protokół kontroli nr [...] z 27 sierpnia 2019 r. oraz wynikające z niego okoliczności nie są istotne dla sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2018. Zasadne jest także stwierdzenie organu, że protokół kontroli nr [...] nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej. Skarżący powołał się również na okoliczność wystąpienia klęski suszy. Nie jest to okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Klęska suszy nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy, w której podstawą odmowy przyznania płatności było uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt.
W ocenie Sądu zaś wszystkie przedstawiane przez skarżącego okoliczności, powoływane we wniosku o wznowienie postępowania zmierzały do przedstawienia odmiennej oceny dowodów, które organy oceniły już w trakcie zwyczajnego postępowania. Rozważając kluczową w tym zakresie kwestię oceny "nowości" załączonych do wniosku o wznowienie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., II FSK 2687/16, wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., II FSK 1582/10, wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II FSK 933/08, wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., II FSK 300/12, publ. jak wyżej). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01). Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10). Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17).
Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw" oznacza takie dowody, co do których istnienia strona postępowania zwykłego nie posiadała wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym i nie mogła żądać ich uwzględnienia przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Jeśli natomiast jakieś dowody były stronie znane, lecz ich nie ujawniła, to nie można przyjąć, że posiadają one przymiot takich, które "wyszły na jaw", co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (wyrok NSA z 13 listopada 2013r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13). Również doktryna przedmiotu prezentuje tak na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i analogicznego art. 240 § 1 pkt 5 o.p., pogląd, że w przypadku, gdy strona wnioskuje o wznowienie postępowania na podstawie okoliczności lub dowodów jej znanych przed wydaniem decyzji ostatecznej, uznać należy, że wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przyjmowanie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z istotą zwrotu "wyjdą na jaw", który należy rozumieć jako jawne, znane stronie, a więc nie mogące mieć waloru nowych okoliczności (zob. J. Rudowski, Komentarz do art. 240 ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex z dnia 1 września 2017 r., M. Jaśkowska, Komentarz zaktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex z dnia 9 września 2018 r.).
Reasumując stwierdzić należy, że zasadnie podnosi organ, iż powołana we wniosku argumentacja i protokół kontroli nie mogą stanowić nowego nieznanego organowi dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, bowiem nie istniały one w dacie wydania rozstrzygnięcia. Rację ma organ podnosząc, że zarzuty skarżącego dotyczące czynności kontrolnych przeprowadzanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. zostały już ocenione w toku postępowania merytorycznego i nie mogą być ponownie podnoszone w postępowaniu nadzwyczajnym w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Niezasadny jest również zarzut wskazywany w skardze dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro skarżący wnosił o wznowienie postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z ujawnieniem się nowego dowodu w postaci protokołu kontroli.
Nie ma także racji skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że zastąpienie przy wydawaniu decyzji kierownika Biura jego zastępcą zapewni bezstronność i obiektywność postępowania w tej sprawie. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W myśl natomiast art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
W przepisie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. chodzi o pracownika tego organu, przed którym sprawa się toczy, i który podejmuje w tej sprawie decyzję. Powód wyłączenia istnieje wówczas, gdy pracownik pozostaje ze stroną w stosunku prawnym powstałym na drodze czynności prawnej z mocy prawa (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2023 - komentarz, stan prawny: 31 stycznia 2023 r., inne wydania (35) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej). Wobec treści art. 24 § 3 k.p.a., wyłączenie pracownika jest możliwe po uprawdopodobnieniu istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, przy czym wyłączenia takiego nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku bezstronności danego pracownika. Okoliczność w postaci uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie świadczy o braku bezstronności p.o. Zastępcy Kierownika Biura Powiatu P. ARiMR w B. J.K.P. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia, poprzestając jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Ogólnikowy zarzut podważający prowadzenie sprawy przez pracownika organu w sposób obiektywny i rzetelny nie uzasadnia żądania wyłączenia tego pracownika w trybie art. 24 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa COVID-19, z uwagi na brak możliwości technicznych strony do rozpoznania sprawy na rozprawie.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o oddaleniu skargi.
A.M