III SA/Łd 527/25

III SA/Łd 527/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 146
art. 132, art. 134, art. 139, art. 140, art. 142, art. 146, art. 148, art. 152, art. 153, art. 154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 450
art. 93-99b
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. j.)
Sentencja
Dnia 2 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 roku sprawy ze skargi "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 maja 2025 roku nr 4/05/2025/OD w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 14 maja 2025 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 154 ust. 1, 2, 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.), dalej ustawa, oddalił w całości odwołanie A Sp. z o.o. w Ł., dotyczące rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia Łódzki Oddział Wojewódzki w trybie konkursu ofert o kodzie postępowania nr [...] w rodzaju Świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na terenie miasta Ł.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Narodowy Fundusz Zdrowia, na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy, ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na terenie miasta Łodzi, na okres od 1 lipca 2025 r. do 30 czerwca 2030 r. W ogłoszeniu konkursu ofert wskazano wartość zamówienia oraz maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 16. W postępowaniu złożono 18 ofert.
W dniu 24 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy, nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ.
W dniu 30 kwietnia 2025 r. do Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie złożone przez A Sp. z o.o. w Ł. Odwołujący zarzucił naruszenie:
1/ postanowień § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,
2/ postanowień pkt 1.4. i 1.5 kategorii 1 Lp. I w części 7. Tabeli nr 1 Załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej),
poprzez błędne przyjęcie, że w ramach kryterium "Jakość" w kategorii "Personel", celem uzyskania punktów w kryterium "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu" lub kryterium "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu", konieczne jest, aby pielęgniarka zatrudniona była w wymiarze 1 etatu już w dniu złożenia oferty (w trakcie trwania postępowania) oraz podstawą zatrudnienia była wyłącznie umowa o pracę.
Oddalając odwołanie organ wskazał, że zgodnie z ustawą, zasadami przeprowadzania postępowania są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie aktów prawnych i zarządzeń określonych w ogłoszeniu oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Prezes NFZ, rozpoznając odwołanie, nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Wobec tego nie powiela czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej. Prezes NFZ bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.
Następnie Organ podał, że w zakresie objętym odwołaniem, de facto w zakresie pytań ankietowych 1.4 i 1.5, kwestionowane jest brzmienie warunku co do określenia: "udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu". Skarżący w przyjętym stanowisku powyższe sformułowanie zastępuje warunkiem: w czasie odpowiadającym pełnemu wymiarowi czasu pracy na etacie w znaczeniu: "równoważnika etatu", mimo że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert (...) nie przewidują takiej regulacji. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 8 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 385) warunek 1.4.: "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze równoważnika 1 etatu", został zastąpiony zapisem: "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu"; analogicznie oceniony warunek 1.5. "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze równoważnika 1 etatu", zastąpiono zapisem: "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu". Dla spełnienia warunku nie jest zatem dopuszczalne wskazywanie etatów przeliczeniowych pielęgniarek realizujących świadczenia w ramach umów cywilnoprawnych. Stanowi to jednocześnie potwierdzenie że kryterium: "w wymiarze 1 etatu" nie można traktować jako równoznaczne z pojęciem "równoważnika etatu". Oceniając warunki zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dotyczące przedmiotu postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa; kryterium: jakość; kategoria: personel (Załącznik 6. Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. Tabela nr 1 - Świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa) oceniany warunek 1.4. oraz 1.5.: Co najmniej 50% (25%) pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu, komisja konkursowa brała pod uwagę pełny wymiar czasu pracy pielęgniarek, w rozumieniu przepisów ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.). Organ wskazał, że czas pracy personelu medycznego został odmiennie uregulowany, niż to ma miejsce w dziale VI ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1510 i 1700). Bezpośrednim źródłem prawa w przedmiocie czasu pracy pracowników ochrony zdrowia stanowi dział III (art. 93- 99b) ustawy o działalności leczniczej, gdzie jednocześnie w zakresie nieuregulowanym powyższą ustawą zastosowanie mają przepisy kodeksu pracy. Ograniczenie tutaj stanowi brzmienie art. 93 i 94 ustawy o działalności leczniczej, wedle których podstawowy czas pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym nie może przekraczać 7 godzin i 35 minut na dobę. Deklaracja udzielania świadczeń w wymiarze 1 etatu oznacza, że powinno się zapewnić personel w wymiarze odpowiadającym wymiarowi czasu pracy pracowników ochrony zdrowia określonym w ustawie o działalności leczniczej. Powyższe stanowisko odnosi się do stosunku pracy w rozumieniu art. 22 § 1 kodeksu pracy. Postanowienia ustawy o działalności leczniczej, jak również kodeksu pracy, nie mają zastosowania do umów cywilno-prawnych.
Tymczasem odwołujący, dokumentując gotowość personelu do realizacji świadczeń od pierwszego dnia realizacji umowy, przedstawił wyłącznie oświadczenia personelu zobowiązujące do podjęcia z odwołującym współpracy w średniotygodniowym wymiarze zatrudnienia 38 godzin, co nie może być uznane za wykazanie warunku udzielania świadczeń w wymiarze 1 etatu. Ponadto skarżąca w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oferty, w uzupełnieniu z 28 marca 2025 r., złożyła oświadczenie, w którym zawarła że "nie posiadamy umów o pracę z pielęgniarkami zgłoszonymi do oferty, wobec czego wnosimy do Komisji o zmianę odpowiedzi ankietowej na pytanie 1.1.1.4 na żadne z powyższych". Komisja konkursowa na tej podstawie dokonała zmiany odpowiedzi ankietowej w dniu 9 kwietnia 2025 r., o czym poinformowała odwołującego, co dodatkowo stanowi o bezzasadności zarzutów podnoszonych w tym zakresie.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła spółka A Sp. z o.o. w Ł.., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1/ § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,
2/ postanowień pkt 1.4. i 1.5 kategorii 1 Lp. I w części 7. Tabeli nr 1 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej),
poprzez błędne przyjęcie, że w ramach kryterium "Jakość" w kategorii "Personel", celem uzyskania punktów w kryterium "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu" lub kryterium "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu" konieczne jest, aby pielęgniarka zatrudniona była w wymiarze 1 etatu już w dniu złożenia oferty (w trakcie trwania postępowania) oraz podstawą zatrudnienia była wyłącznie umową o pracę.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Oferent obowiązany jest na wezwanie komisji prowadzącej postępowanie udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z osób wymienionych w wykazie. Dokumentem potwierdzającym gotowość udzielania świadczeń jest zawarta z oferentem lub podwykonawcą lub współrealizatorem umowa cywilnoprawna, w szczególności umowa o pracę lub pisemne zobowiązanie do zawarcia jednej z ww. umów.
W postępowaniach prowadzonych w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, w przedmiocie pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej, jednym z kryteriów oceny ofert, pozwalającym na uzyskanie dodatkowych punktów jest to, aby co najmniej 50 % (lub odpowiednio 25 %) pielęgniarek udzielało świadczeń w wymiarze 1 etatu. Oświadczenie, że co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu, oznacza, że świadczeniodawca powinien zagwarantować zatrudnienie personelu w wymiarze czasu pracy odpowiadającym wymiarowi czasu pracy pracowników ochrony zdrowia w pełnym wymiarze. Jest to kryterium, które może być premiowane w konkursach na udzielanie świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej. Oznacza, że co najmniej połowa (1/4) pielęgniarek zatrudnionych przez świadczeniodawcę musi pracować w pełnym wymiarze czasu pracy.
Wymiar 50% (25%) pielęgniarek oznacza 50 % (25%) ogólnego czasu pracy wszystkich zadeklarowanych pielęgniarek, czyli 50% (25%) potencjału czasowego. Udzielanie świadczeń w wymiarze 1 etatu oznacza deklarację posiadanego lub planowanego personelu świadczeniodawcy do realizacji świadczeń w wymiarze odpowiadającym wymiarowi zatrudnienia 37,5 h/tyg. W odniesieniu do 7 dni tygodnia, przy zapewnieniu dostępności średnio.5,5 h/dobę. Skarżąca podkreśliła, że deklaracja udzielania świadczeń przez co najmniej 50% (25%) pielęgniarek w wymiarze 1 etatu dotyczy uszczegółowienia ogólnego kryterium "Personel", czyli dotyczy osób wskazanych w wykazie personelu, o którym mowa w § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro zatem oferent obowiązany jest na wezwanie komisji prowadzącej postępowanie udokumentować gotowość udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez każdą z osób wymienionych w wykazie przez przedłożenie dokumentu w postaci zawartej z oferentem lub podwykonawcą lub współrealizatorem umowy cywilnoprawnej, w szczególności umowy o pracę lub pisemnego zobowiązania do zawarcia jednej z ww. umów, to dla udokumentowania spełniania kryterium, o którym mowa w pkt 1.4. i 1.5 kategorii 1 Lp. I w części 7. Tabeli nr 1 Załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wystarczające jest przedłożenie pisemnego zobowiązania do zawarcia umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej z minimum 50% (25 %) zgłoszonego personelu pielęgniarskiego w wymiarze odpowiadającym 1 etatowi (w tym etatowi przeliczeniowemu). Warunek ten został spełniony przez skarżącego - ww. oświadczenia personelu zostały złożone. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt złożenia przez skarżącego na etapie postępowania konkursowego oświadczenia o treści: "nie posiadamy umów o pracę z pielęgniarkami zgłoszonymi do oferty, wobec czego wnosimy do Komisji o zmianę odpowiedzi ankietowej na pytanie 1.1.1.4 na żadne z powyższych". W treści wezwania do usunięcia braków formalnych oferty, wystosowanego do skarżącego przez komisję konkursową 28 marca 2025 r., wezwano do przekazania kopii umów o pracę zawartych z personelem. W kontekście powyższej analizy treść wezwania była nieuprawniona lub co najmniej wprowadzającą w błąd. Na takie zobowiązanie skarżąca nie mogła odpowiedzieć inaczej - umów o pracę (czy nawet umów cywilnoprawnych) na tamtym etapie bowiem nie posiadała. Jednakże na etapie ofertowania umowy te nie muszą być zawarte, wystarczające jest bowiem złożenie oświadczeń (zobowiązań, promes) do zawarcia stosownych umownych w sytuacji wyboru oferty wykonawcy. W świetle § 10 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr [...] nie sposób również uznać, że w ramach kryterium "Jakość" w kategorii "Personel", celem uzyskania punktów w kryterium "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu" lub kryterium "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu", konieczne jest, aby podstawą zatrudnienia personelu była wyłącznie umowa o pracę. Taka interpretacja w sposób nieuprawniony wkraczałaby również w swobodę decydowania przez świadczeniodawcę o sposobie zatrudniania personelu, dyskryminując jednocześnie personel, który z różnych względów wyraża wolę podjęcia współpracy na podstawie umów cywilnoprawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.), dalej ustawa, którego art. 132 ust. 1 stanowi, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4 i art. 132c. Stosownie do art. 139 ust. 1 tej ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159 i art. 159a, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (jak miało miejsce w niniejszej sprawie) albo rokowań.
W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy, zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców.
Zgodnie z art. 142 ust. 1 ww. ustawy, postępowanie konkursowe składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). Z kolei w części niejawnej konkursu ofert, komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). W myśl art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według następujących kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń. Postępowanie konkursowe kończy się z chwilą ogłoszenia przez komisję konkursową jego rozstrzygnięcia, co wynika z art. 151 ust. 5 ustawy.
Stosownie do art. 154 ust. 1 - 4 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja Prezesa Funduszu jest ostateczna, a świadczeniodawcy przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Dodać w tym miejscu trzeba, iż postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie odwołania nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego następnym etapem. Wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Stosownie bowiem do art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania.
Istotą interesu prawnego jest z kolei jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić określone uprawnienia podlegające skonkretyzowaniu w postępowaniu. Szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny, a ponadto powinien on być realny, czyli musi istnieć w dacie stosowania danych norm. Do uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, z którego one wynikają, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 1 i 2 ustawy), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Do postępowania tego mają też zastosowanie przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 139 ust. 9 ustawy w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zarządzenia wykonawcze Prezesa NFZ wydane na podstawie upoważnienia z art. 146 ustawy.
Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jakie zarzuty zostaną podniesione w odwołaniu, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego w znaczeniu materialnym, poprzez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ winien zatem dokonać kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty.
W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że organ, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał zasady i przebieg postępowania konkursowego. Prawidłowe było stwierdzenie, że komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Przedmiot zamówienia został opisany przez zamawiającego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Określenie przedmiotu zamówienia było zgodne z wymogami określonymi w art. 140 ust. 2 i 141 ustawy. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. Dostępne były na tablicach ogłoszeń u zamawiającego (w siedzibie Oddziału) oraz na stronach internetowych Oddziału. Sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącego, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i przejrzyste. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2025 r. poz. 328 ze zm.), dalej rozporządzenie, wskazane zostało, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów. W oparciu o kryteria określone w ww. rozporządzeniu dokonano oceny ofert.
Skarżący w złożonej skardze zarzuca organowi naruszenie § 10 ust. 4 pkt 3 zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2017r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz postanowień pkt 1.4. 1.5 kategorii 1 Lp. I w części 7. Tabeli nr 1 Załącznika nr 6 do rozporządzenia (wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej), poprzez błędne przyjęcie, że w ramach kryterium "jakość" w kategorii "personel", celem uzyskania punktów w kryterium "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze jednego etatu lub kryterium "Co najmniej 25 % pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu", konieczne jest, aby pielęgniarka zatrudniona była w wymiarze 1 etatu, już w dniu złożenia oferty (w trakcie trwania postępowania), zaś podstawą zatrudnienia może być wyłącznie umowa o pracę.
W złożonej ofercie, w zakresie warunku rankingującego 1.1.1.4, skarżący wskazał, że spełnia warunek co do personelu: pielęgniarki udzielające świadczeń w wymiarze 1 etatu - co najmniej 50% pielęgniarek (oferta z 13.02.2025 r.). Skarżący podnosi, że w jego ocenie w tym warunku rankingującym chodzi o: "świadczeniodawca powinien zagwarantować zatrudnienie personelu w wymiarze czasu pracy odpowiadającym wymiarowi czasu pracy pracowników ochrony zdrowia w pełnym wymiarze. Jest to kryterium, które może być premiowane w konkursach na udzielanie świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej. Oznacza, że co najmniej połowa (lub 25%) pielęgniarek zatrudnionych przez świadczeniodawcę musi pracować w pełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie skarżącego 50% (25%) pielęgniarek oznacza 50% (25%) ogólnego czasu pracy wszystkich zadeklarowanych pielęgniarek, czyli 50% (25%) potencjału czasowego". Udzielanie świadczeń w wymiarze 1 etatu oznacza deklarację posiadanego lub planowanego personelu świadczeniodawcy do realizacji świadczeń w wymiarze odpowiadającym wymiarowi zatrudnienia 37,5 h/tyg. W odniesieniu do 7 dni tygodnia, przy zapewnieniu dostępności średnio 5,5 h/dobę
Jednakże Sąd w tym zakresie podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Warunki zawarte w załączniku nr 6 do rozporządzenia dotyczące przedmiotu postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa; kryterium: jakość; kategoria: personel. Tabela nr 1 - Świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej. 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa ) w zakresie ocenianego warunku: 1.4. oraz 1.5 mają następujące brzmienie: "co najmniej 50% (25%) pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu", i punktowane są w następujący sposób: odpowiedź: co najmniej 50% pielęgniarek - 20 punktów; odpowiedź: co najmniej 25% pielęgniarek - 10 punktów; odpowiedź: żadne z powyższych - 0 punktów. Zasadnie podnosi organ, że powyższe brzmienie zostało wprowadzone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 8 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 385) – w myśl § 1 pkt 6 rozporządzenia zmieniającego, załącznik nr 6 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku nr 3 do niniejszego rozporządzenia. W zakresie objętym niniejszą skargą warunek 1.4.: "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze równoważnika 1 etatu", został zastąpiony zapisem: "Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu"; analogicznie oceniany w postępowaniu warunek 1.5. "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze równoważnika 1 etatu", zastąpiono zapisem: "Co najmniej 25% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu".
Dla spełnienia powyższego warunku nie jest zatem dopuszczalne wskazywanie etatów przeliczeniowych pielęgniarek realizujących świadczenia w ramach umów cywilnoprawnych. Stanowi to jednocześnie potwierdzenie że kryterium: "w wymiarze 1 etatu" nie może być traktowane jako równoznaczne z pojęciem "równoważnika etatu", czy też jako wymiar czasu odpowiadający wymiarowi zatrudnienia 37,5 h/dobę.
Czas pracy personelu medycznego został uregulowany odmiennie, niż to ma miejsce w Kodeksie pracy. Czas pracy pracowników ochrony zdrowia reguluje dział III (art. 93- 99b) ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 450). Dopiero w zakresie nieuregulowanym powyższą ustawą zastosowanie mają przepisy kodeksu pracy. Stosownie do art. 93 ust. 1 ww. ustawy czas pracy pracowników zatrudnionych w podmiocie leczniczym, z zastrzeżeniem art. 94 ust. 1, w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie może przekraczać 7 godzin 35 minut na dobę i przeciętnie 37 godzin 55 minut na tydzień w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Jeżeli jest to uzasadnione rodzajem pracy lub jej organizacją, w stosunku do pracowników mogą być stosowane rozkłady czasu pracy, w których dopuszczalne jest przedłużenie wymiaru czasu pracy do 12 godzin na dobę, z zastrzeżeniem art. 93 ust. 3 i 4. W rozkładach czas pracy pracowników, o których mowa w art. 93 ust. 1, nie może przekraczać przeciętnie 37 godzin 55 minut na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym (art. 94 ust. 1).
Zgodzić się należy z organem, że deklaracja udzielania świadczeń w wymiarze 1 etatu oznacza, że powinno się zapewnić personel w wymiarze odpowiadającym wymiarowi czasu pracy pracowników ochrony zdrowia określonym w ustawie o działalności leczniczej. Powyższe stanowisko odnosi się do stosunku pracy w rozumieniu art. 22 § 1 kodeksu pracy (przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem). Regulacje ustawy o działalności leczniczej, jak również kodeksu pracy nie mają zastosowania do umów cywilnoprawnych. Innymi słowy prawidłowe było stanowisko organu, że warunku w pkt 1.4. w kryterium Jakość (Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu), pod pojęciem "1 etat" należy rozumieć pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu przepisów ustawy o działalności leczniczej (to samo odnosi się do pkt 1.5). Organ zwrócił również zasadnie uwagę, że zgodnie z nazewnictwem stosowanym w rozporządzeniu personel jest premiowany albo w określonym wymiarze etatu albo w określonym wymiarze równoważnika etatu. W tym drugim przypadku możliwe jest wskazywanie etatów przeliczeniowych personelu realizującego świadczenia w ramach umów cywilnoprawnych. W związku z powyższym dla spełnienia warunku: Co najmniej 50% pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu - nie jest dopuszczalne wskazywanie etatów przeliczeniowych pielęgniarek realizujących świadczenia w ramach umów cywilnoprawnych.
Analizując poszczególne warunki oceny ofert zawarte w rozporządzeniu, ewidentnie pojęcia "w wymiarze równoważnika 1 etatu" oraz "w wymiarze 1 etatu" nie stanowią tego samego pojęcia, a dwa oddzielne, różne w swojej treści.
Nie ma zatem podstaw, by przyjąć za zasadne stanowisko skarżącego, że w ramach warunku rankingującego: co najmniej 50% (25%) pielęgniarek udziela świadczeń w wymiarze 1 etatu, wystarczy przedłożenie pisemnego zobowiązania do zawarcie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej z minimum 50% (25%) zgłoszonego personelu pielęgniarskiego w wymiarze odpowiadającym 1 etatowi (w tym etatowi przeliczeniowymi).
W skardze skarżący podniósł, że dla udokumentowania spełniania kryterium, o którym mowa w pkt 1.4. 1.5 kategorii 1 Lp. I w części 7. Tabeli nr 1 Załącznika nr 6 do rozporządzenia wystarczające jest przedłożenie pisemnego zobowiązania do zawarcia umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej z minimum 50% (25%) zgłoszonego personelu pielęgniarskiego w "wymiarze odpowiadającym 1 etatowi (w tym etatowi przeliczeniowemu). Warunek ten został spełniony przez skarżącego - ww. oświadczenia personelu zostały złożone.
Jednakże z dokumentacji konkursowej wynika, że skarżący w postępowaniu konkursowym do realizacji świadczeń zgłosił 5 pielęgniarek: 4 oświadczyły gotowość do pracy w wymiarze 38 godz. 0 min., jedna pielęgniarka przedłożyła oświadczenie o gotowości udzielania świadczeń w wymiarze 25 godz. 30 min.
Zgodzić się należy z organem, że wskazanie w oświadczeniu wymiaru zatrudnienia równego 38 godzin wskazuje, że podstawą współpracy między oferentem a personelem nie będzie umowa o pracę, dla której wymiar 1 etatu, w rozumieniu przepisów ustawy o działalności leczniczej, wynosi 37 godzin 55 minut. Zatem musiał to być inny rodzaj umowy niż umowa o pracę, do którego nie odnoszą się ograniczenia w czasie pracy. Również wskazane szczegółowe harmonogramy przedłożone przez oferenta potwierdzały wyższy wymiar godzinowy, niż przeciętnie 37 godzin 55 minut na tydzień w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Prowadzi to do wniosku, że skarżący brał pod uwagę umowy cywilnoprawne, czego zresztą w skardze nie negował.
Skarżący w skardze podnosił również, że złożone przez niego na etapie postępowania konkursowego oświadczenia o treści: "nie posiadamy umów o pracę z pielęgniarkami zgłoszonymi do oferty, wobec czego wnosimy do Komisji o zmianę odpowiedzi ankietowej na pytanie 1.1.1.4 na żadne z powyższych." Nie mogło brzmieć inaczej, skoro w treści wezwania do usunięcia braków formalnych oferty, wystosowanego do skarżącego przez komisję konkursową 28 marca 2025 r., wezwano do przekazania kopii umów o pracę zawartych z personelem. Na takie wezwanie skarżący nie mógł odpowiedzieć inaczej, ponieważ umów o pracę (czy nawet umów cywilnoprawnych) na tamtym etapie bowiem nie posiadał. Jednak na etapie ofertowania umowy te nie muszą być zawarte, wystarczające jest bowiem złożenie oświadczeń (zobowiązań, promes) do zawarcia stosownych umownych w sytuacji wyboru oferty wykonawcy.
Jak jednak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – skarżący złożył przecież w ofercie oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów, przyjęciu ich do stosowania oraz braku zgłoszenia do nich zastrzeżeń, zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr [...] Prezesa NFZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wobec takiego oświadczenia, a oświadczeniami zgłoszonego personelu (5 pielęgniarek), w których w czterech przypadkach zgłoszono wymiar czasu pracy ponad wymiar 1 etatu w rozumieniu przepisów ustawy o działalności leczniczej, trudno uznać twierdzenie skarżącego za wiarygodne, a tym samym brak jest podstaw dla kwestionowania wniosku o zmianę odpowiedzi ankietowej, tym bardziej, że nie doszło do jego wycofania.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), skargę oddalił.
ak