III SA/Łd 523/20

III SA/Łd 523/20 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) po uwzględnieniu w trybie autokontroli skargi W. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, uwzględniając skargę w całości:
1) odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wnioskiem strony z dnia 3 grudnia 2018 r.;
2) stwierdził, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie miała miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
W dniu 5 maja 2020 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. wpłynęła skarga W. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 3 grudnia 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Po dokonanej analizie treści skargi, organ, którego bezczynność zaskarżono, uznając skargę w całości za uzasadnioną, w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a orzekł o uwzględnieniu skargi w całości i rozstrzygnął żądanie strony wskazane w powyższym wniosku w formie przepisanej prawem., tj. w formie decyzji.
Organ wskazał, że wnioskiem z 3 grudnia 2018 r skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o ponowne przeprowadzenie czynności materialnotechnicznej i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zdaniem skarżącego podstawą do realizacji ww. żądania jest wydany w dniu 30 października 2018 r. wyrok o sygn. akt K 7/15 Trybunału Konstytucyjnego, w którym TK orzekł, iż art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na żądanie, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia 7 stycznia 2019 r., poinformował wnioskodawcę, iż z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15 - Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, dalsze czynności w przedmiotowym zakresie realizowane będą po uzyskaniu przedmiotowej interpretacji, nie później niż do dnia 31 marca 2019 r.
Organ do dnia 31 marca 2019 r. nie uzyskał wytycznych, co do sposobu naliczania oraz wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu. W związku z powyższym organ skierował do skarżącego pisemną informację z dnia 19 marca 2019 r. o braku ówcześnie (i nadal istniejącej) możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania oraz zaznaczył, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania jego wysokości wniosek z dnia 3 grudnia 2018 r. zostanie rozpatrzony.
W odpowiedzi na zawiadomienie, W. K. pismem z dnia 2 marca 2020 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z wnioskiem o ponaglenie żądania rozpatrzenia wniosku z dnia 3 grudnia 2018 r. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu ponaglenia wydał w dniu 16 kwietnia 2020 r. postanowienie, w którym uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie pozostawał w bezczynności.
Z uwagi na niezadawalające rozstrzygnięcie sprawy skarżący 5 maja 2020 r. (data wpływu do KWP w Ł.) wniósł za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu.
Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z przepisami art.66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Wyrok ten odnosi się zatem do ujemnego zakresu przepisu art. 115a ustawy o Policji, a rdzeniem rozstrzygnięcia jest uznanie określenia współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za niezgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą równości i prawa do wypoczynku.
Co istotne, Trybunał Konstytucyjny nie odroczył w czasie utraty przez przepis art. 115a ustawy o Policji mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), w konsekwencji czego automatycznym skutkiem wyroku jest utrata przez przedmiotowy przepis we wskazanym w wyroku zakresie cechy konstytucyjności - to znaczy stwierdzono niekonstytucyjność art. 115a ustawy w zakresie, w jakim określa on współczynnik 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym należnego na ostatnim zajmowanym stanowisku służbowym.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 6 listopada 2018r. pod pozycją 2102 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Komendant wyjaśnił, że przepis art. 115a ustawy o Policji jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie może być od tej pory stosowany, bowiem Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność, a to z kolei bezpośrednio kształtuje nowy stan prawny. Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienia do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Trybunał Konstytucyjny nie może w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku rozstrzygać o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jego brzmienia lub zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP).
Zarówno treść uzasadnienia wyroku, jak i interpretacja jego fragmentu nie może zmieniać treści sentencji wyroku ani też modyfikować wynikających wprost z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez organ wymiaru sprawiedliwości, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. Organ podkreślił, że uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą innych sądów (wyjątek może stanowić sąd pytający w sytuacji wydania orzeczenia na skutek zadania przez ten sąd pytania prawnego), nie istnieją bowiem przesłanki warunkujące takie związanie (por. 1. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne. Poznań 2008, s. 84).
Komendant Wojewódzki Policji w Ł. jako organ administracji publicznej może działać jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W wyniku opublikowania wyroku TK sygn. akt K 7/15 w aktualnym stanie prawnym powstała luka powodująca, iż brak jest regulacji, które określają obowiązujący przelicznik ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu (który przed dniem 6 listopada wynosił 1/30).
Brak jest również przepisów przejściowych, które określałyby podmiotowy zakres obowiązywania przepisów uznanych za niekonstytucyjne (tj. zakres stosowania nowych przeliczników w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed ogłoszeniem wyroku Trybunału). W wyniku braku przepisów przejściowych w tym zakresie jako wykładnię można przyjąć art. 190 ust. 3 konstytucji RP, zgodnie z którym Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.
Zdaniem organu wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-techniczną, oznacza to, iż jego realizacja odbywa się poprzez wypłatę ekwiwalentu. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16).
Organ wyjaśnił, że w sprawie skarżącego nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Do jego stwierdzenia nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. W przedmiotowej sprawie organ udzielał odpowiedzi na wniosek, a także przedłużał termin rozpatrzenia żądania, tym samym pozostawał on w błędnym przekonaniu, że wystosowane do skarżącego informacje pisemne w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK- są wystarczające. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu oraz nie przesądza o lekceważącym traktowaniu wnioskodawcy i ciążących na organie obowiązkach.
Biorąc powyższe pod uwagę organ przyjął, że naliczenia i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop w przypadku skarżącego została dokonana w ramach obowiązujących na dzień wypłaty przepisów prawa i w prawidłowej na dzień wypłaty wysokości. Powyższe w połączeniu ze wskazanym wcześniej brakiem aktualnych regulacji prawnych oraz/lub przepisów przejściowych w przedmiotowym zakresie na dzień wydawania decyzji prowadzi do orzeczenia o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także do stwierdzenia, iż bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie miała miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrokiem z 23 lipca 2020 r. sygn. III SAB/Łd 7/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Sąd stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej.
W skardze na decyzję z 19 maja 2020 r. W. K. wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił organowi działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Skarżący zarzucił także Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Ł. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ocenie skarżącego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13 Lex nr 1798154). Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
W orzecznictwie przyjmuje się, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej domniemania konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie. W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018r. sygn. K 7/15 przyznał prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 100 poz.1084), tj. od dnia 19 października 2001 r., która wprowadziła zmianę systemu urlopu na 30-dniowy.
W ocenie skarżącego w tej sprawie nie doszło do przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, niemniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W rozpatrywanej sprawie taką okolicznością jest wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu.
Skarżący wskazał także, że organ wysłał mu zaskarżoną decyzję dopiero po:
18 miesiącach od złożenia wniosku o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, złożeniu skargi na organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność i przewlekłość postępowania (sygn. akt III SAB/Łd 7/20)
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślono, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane. Aktualnie zaś nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie, którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Do dnia złożenia niniejszej odpowiedzi na skargę nie wydana została nowelizacja Ustawy o Policji, która określiłaby wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero takie zdarzenie da możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom, a zatem także skarżącemu, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.
W piśmie procesowym z 16 listopada 2020 r. pełnomocnik organu wskazała, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która w art. 1 pkt 16 nadała nowe brzmienie art. 115 a ustawy o Policji. Pełnomocnik odwołała się do treści art. 9 ust. 1 tej ustawy i wskazała, że w jej ocenie fakt, że skarżący zakończył służbę 15 kwietnia 2005r. i wypłacono mu w związku z tym ekwiwalent ze niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odmowa wypłaty wyrównania ekwiwalentu jest zasadna.
W odpowiedzi na powyższe, skarżący w piśmie z 20 listopada 2020 r. nie zgodził się z interpretacją przedstawioną przez pełnomocnika i podniósł, że norma z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. stoi w sprzeczności z wyrokiem TK sygn. K 7/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niedopuszczalna.
Stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.)
Z treści powyżej powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa traktowana jest jako element wieńczący system weryfikacji działań (aktów) administracji, a nie pierwszego czy też dominującego ogniwa tego systemu. Z tego względu prawo wniesienia skargi - co do zasady - jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Obowiązek ten, wynika z założenia, że Sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania.
Zgodnie z treścią art. 127 § 1 i 2 oraz art. 129 k.p.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j. ze zm.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie.
W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja z 19 maja 2020 r. została wydana, jak wskazał organ, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., czyli w trybie autokontroli. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że 5 maja 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. polegającą na nierozpoznaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. W dniu 19 maja 2020 r. organ wydał obecnie zaskarżoną do Sądu decyzję, w której w: pkt 1) odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z wnioskiem strony z dnia 3 grudnia 2018 r.; pkt 2) stwierdził, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie miała miejsca bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W pouczeniu wskazał, że skarga przysługuje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Natomiast WSA w Łodzi wyrokiem z 23 lipca 2020 r. III SAB/Łd 7/20 Sąd 1) umorzył postępowanie w sprawie skargi W. K. na bezczynność organu, 2) stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego; 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Wyrok jest prawomocny od 25 września 2020 r.
Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Sąd podziela pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność, uwzględnienie skargi przez organ oznacza wydanie decyzji, która tę bezczynność przerywa, natomiast nie oznacza konieczności orzeczenia zgodnie z żądaniem strony. W przypadku skargi na bezczynność organu, przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć sytuację, w której organ wydaje akt lub podejmuje czynność, której brak stał się przyczyną zaskarżenia. Bez znaczenia jest natomiast okoliczność, czy treść tego aktu (czynności) jest zgodna z żądaniem strony, ponieważ jego wydanie powoduje, że organ przestaje tkwić w bezczynności. Tym samym zostaje osiągnięty cel skargi na bezczynność organu (Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. V, LexisNexis 2011, uwagi do art. 54 § 3 pkt 20).
Z kolei na rozstrzygnięcie autokontrolne, wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględniające skargę na działanie organu, przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji, decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie uruchamia nowego toku instancyjnego.
W sprawie III SAB/Łd 7/20 przedmiotem skargi była bezczynność organu, a skoro tak, to poprzez wydanie decyzji z 19 maja 2020 r. organ odniósł się do wniosku skarżącego -nie uwzględnił żądania strony polegającego na wypłacie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz do stanu bezczynności. Bezczynność została przerwana z dniem doręczenia skarżącemu decyzji z 19 maja 2020 r.
Zdaniem Sądu skarżącemu od tej decyzji przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Policji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, pomimo, że organ w pouczeniu wskazał, że stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 6a ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 t.j. ze zm.) w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są:
1) w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji - komendant wojewódzki Policji;
1a) w stosunku do komendanta rejonowego Policji - Komendant Stołeczny Policji;
2) w stosunku do komendanta wojewódzkiego Policji - Komendant Główny Policji.
Przedmiot sprawy dotyczy odmowy wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, więc stronie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w treści art. 16 k.p.a. W tym stanie rzeczy skarga jest niedopuszczalna z powodu niewyczerpania toku postępowania przed organami administracyjnymi i jako taka podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny nie ma możliwości kontroli merytorycznej decyzji wydanej w I instancji.
Wyjaśnić jednak należy skarżącemu, że w myśl art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżący może zatem wystąpić do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 19 maja 2020 r. i wskazać jako przyczynę uchybienia terminu nieprawidłowe pouczenie dotyczące prawa odwołania od decyzji i jednocześnie wnieść odwołanie od tej decyzji. W wyroku z 23 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1364/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że strona korzystając z właściwych środków procesowych może uniknąć negatywnych skutków uchybienia terminu, jeżeli przyczyną tego uchybienia było błędne pouczenie organu. W przypadku procedury administracyjnej środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia, który organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stwierdzając, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Jako brak winy należy zaś ocenić uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej, stanowiące skutek braku pouczenia o właściwym trybie do dokonania tej czynności (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dalej "ustawa COVID-19", innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zgodnie, z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 t.j. ze zm.).
Reasumując stwierdzić należy, że wobec niewyczerpania toku instancyjnego Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi i poddać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zasadności odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o odrzuceniu skargi.
e.o.