III SA/Łd 517/25

III SA/Łd 517/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Symbol z opisem
6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2, art. 8, art. 53 § 3, art. 147 § 1, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 566
art. 82, art. 81, art. 9, art. 18 pkt 1, art. 89 ust. 1, art. 24 ust. 3, ust. 5, ust. 6, ust. 6a i ust. 7, art. 20
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 16 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 31 lipca 2024 roku nr IV/72/24 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
31 lipca 2024 r. Sejmik Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 24 ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 566), zwanej dalej "u.s.w.", w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834), podjął uchwałę nr IV/72/24 w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego.
W uchwale określono w § 1, że uchwała ustala wysokość oraz zasady obliczania i wypłaty diet dla radnych Województwa Łódzkiego w związku z pełnieniem funkcji radnego, w tym za udział w pracach Sejmiku Województwa Łódzkiego, zwanego dalej "Sejmikiem", i w jego komisjach. Uchwała nie dotyczy radnych pełniących odpłatnie funkcję członka Zarządu Województwa Łódzkiego. Dietę radnego ustala się w stosunku miesięcznym (§ 2 ust. 1). Podstawę do ustalenia wysokości diety stanowi limit wysokości diet określony zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566) (§ 2 ust. 2). W § 3 ust. 1 postanowiono, że dietę dla radnego ustala się w wysokości: 1) 92% podstawy diety; 2) 93% podstawy diety – dla radnego pełniącego funkcję wiceprzewodniczącego komisji (stałej lub doraźnej) powołanej przez Sejmik; 3) 96% podstawy diety – dla radnego pełniącego funkcję przewodniczącego komisji (stałej lub doraźnej) powołanej przez Sejmik oraz dla radnego pełniącego funkcję wiceprzewodniczącego Sejmiku; 4) podstawy diety – dla radnego pełniącego funkcję przewodniczącego Sejmiku. Wysokość diety ustalona zgodnie z ust. 1 podlega zaokrągleniu w dół do pełnych złotych (§ 3 ust. 2). W razie objęcia lub wygaśnięcia mandatu radnego oraz w przypadku objęcia, zmiany lub ustania pełnienia funkcji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2-4 w trakcie miesiąca kalendarzowego, wysokość diety za ten miesiąc ustala się proporcjonalnie do liczby dni posiadania mandatu lub pełnienia funkcji. Do wyliczeń stosuje się rzeczywistą liczbę dni w danym miesiącu (§ 4). W przypadku pełnienia przez radnego jednocześnie więcej niż jednej funkcji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2-4, przysługuje radnemu jedna dieta w najwyższej wysokości odpowiedniej do pełnionych przez radnego funkcji (§ 5). W § 6 ust. 1 określono, że wysokość diety wyliczonej zgodnie z § 3 za dany miesiąc kalendarzowy podlega obniżeniu o: 1) 20% - za każdą nieobecność radnego na sesji Sejmiku; 2) 10% - za każdą nieobecność radnego na posiedzeniu komisji. Jeżeli radny wykonywał inne obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego zlecone przez Sejmik lub uzgodnione z przewodniczącym Sejmiku, które uniemożliwiały mu obecność na sesji Sejmiku lub na posiedzeniu komisji, dieta nie ulega obniżeniu (§ 6 ust. 2). Radnemu, wobec którego zastosowano areszt tymczasowy lub który został osadzony w zakładzie karnym do czasu wygaśnięcia mandatu z powodu utraty wybieralności na skutek skazania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, przysługuje dieta miesięczna w wysokości 1 złotego (§ 7). Wypłata diet za miesiąc kalendarzowy, następuje jednorazowo w terminie do dnia 5 miesiąca następnego (§ 8). Postanowienia § 1 - 8 mają zastosowanie do wysokości diet należnych radnym od dnia 1 sierpnia 2021 roku (§ 9). Traci moc uchwała nr XL/493/21 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 7 grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnych Województwa Łódzkiego (§ 10). Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 11).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 24 ust. 3 u.s.w., art. 7 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na:
1. niepełnym wykonaniu delegacji do stanowienia prawa miejscowego poprzez zaniechanie uregulowania zasad ustalenia wysokości diety Radnych Sejmiku Wojewódzkiego w zakresie obejmującym ich aktywność mandatową wykraczającą poza udział w sesjach rady i posiedzeniach komisji, co w konsekwencji prowadzi do niezasadnego pobierania bądź ograniczenia wymiaru przysługującego radnym wyrównania finansowego za utracone zyski, czy też wynagrodzenie za wykonaną pracę, które wystąpiły w związku z wykonywaniem przez nich mandatu przedstawicielskiego;
2. wyjściu poza upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego i przyznanie aktem prawa miejscowego uprawnienia do części diety radnemu, który nie utracił zysków, czy też wynagrodzenia za wykonaną pracę w związku z wykonywaniem przez niego mandatu przedstawicielskiego z uwagi na zastosowanie tymczasowego aresztowania lub osadzenie w zakładzie karnym.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przyjęcie przez organ stanowiący zasady ustalania wysokości diet w formie ryczałtowej powinno być powiązane z aktywnością radnego związaną z wykonywaniem mandatu lub brakiem takowej. Dlatego uchwała podejmowana w oparciu o art. 24 ust. 3 u.s.w. powinna przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego takich obowiązków. Zaskarżona uchwała uregulowała to zagadnienie częściowo, ograniczając się jedynie do frekwencji radnych na sesjach sejmiku i posiedzeniach komisji. W § 6 zaskarżona uchwała przewidziała potrącenie części należnej diety w przypadkach nieobecności radnego na sesji oraz posiedzeniu komisji, z zastrzeżeniem w ust. 2 nieobecności spowodowanej wykonywaniem innych obowiązków związanych z pełnieniem funkcji radnego, zleconych przez Sejmik lub uzgodnionych z przewodniczącym Sejmiku, które uniemożliwiały mu obecność na sesji Sejmiku lub na posiedzeniu komisji. Zastrzeżenie to dotyczy jednak nadal wyłącznie nieobecności na sesjach i posiedzeniach. Brak jest w zaskarżonej uchwale uregulowania sytuacji, w której w danym miesiącu nie odbywają się sesje lub posiedzenia komisji, a także gdy radny nie wykonuje swojego mandatu z przyczyn od niego nienależnych, np. związanych z chorobą czy innych niezależnych od niego okoliczności, w tym tej wskazanej w § 7 zaskarżonej uchwały. Sejmik Województwa Łódzkiego nie wykonał więc w całości upoważnienia do stanowienia prawa z art. 24 ust. 3 u.s.w. Zastosowanie przepisu § 6 zaskarżonej uchwały może prowadzić do sytuacji, w której radny wbrew ustawie może nie otrzymać diety w przypadkach, gdy będzie wykonywał swój mandat, a jedynie nie był obecny na sesjach i posiedzeniach. Bez dodatkowych regulacji przepis ten prowadzi do domniemania, że diety należą się radnym tylko za udział w posiedzeniach danych gremiów. Ponadto zastrzeżenia budzi także sposób, w jaki przepisem § 6 organ administracji ustalił zasady obniżania diety radnego również przypadkach absencji na posiedzeniach rady czy komisji. W § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przyjęto bowiem, że dieta radnego ulega każdorazowo obniżeniu o 20% i 10% odpowiednio za nieobecność na sesji lub komisji. Sejmik zignorował w ten sposób potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego. Nawet w tak wąskim zakresie, bo ograniczonym jedynie do obecności na sesjach, przywołany przepis sprawdza się tylko w części stanów faktycznych, tj. przy założeniu, że w miesiącu nie odbędzie się więcej niż np. pięć sesji sejmiku czy odpowiedniej ilości komisji. W przeciwnym wypadku na mocy tej regulacji radny, który:
- nie uczestniczył w danym miesiącu na 5 sesjach, a był obecny na 6 i każdej następnej – zostanie pozbawiony diety w pełnym wymiarze;
- nie uczestniczył w 5 sesjach, jak i ten, który nie uczestniczyłby w wielokrotności tej liczby sesji – spotka się z takim samym obniżeniem wysokości diety, czyli nieadekwatnie do stopnia swojej mandatowej aktywności.
Podobna zależność występuje w odniesieniu do frekwencji na posiedzeniach komisji.
Proporcjonalne obniżanie przysługującej diety nie stanowi wady aktu prawa miejscowego. Jest to niezbędny element zasad ustalania wysokości diety oddanych ustawowo do uregulowania prawem miejscowym. Zasady te nie mogą jednak prowadzić do pozbawiania radnego diety w całości w sytuacji, gdyby tylko przez jeden dzień wykonywał swój mandat. Nie do pogodzenia z ustawowym prawem do diety i obowiązującą hierarchią aktów prawnych jest możliwość pozbawienia jej radnego aktem prawnym niższego rzędu.
Dla powyższej oceny nie ma znaczenia z jaką częstotliwością zbiera się dany sejmik czy też komisje oraz jak kształtuje się w tym względzie dotychczasowa praktyka. Konieczność zwoływania liczniejszych niż dotychczasowo sesji (nieplanowanych sesji doraźnych) może wyłonić się w przyszłości na skutek zdarzeń, na które nikt nie ma wpływu. Organ winien w ramach upoważnienia ustawowego tak ukształtować przepisy, aby w razie nieobecności radnego w sferze jego aktywności mandatowej skutkowały proporcjonalnym i rzeczywistym pomniejszeniem diety, zarówno przypadku absencji na sesjach, jak i w przypadku niewykonywania innych zadań objętych mandatem. Jeżeli jednak mandat był wykonywany w danym okresie rozliczeniowym chociażby przez jeden dzień, radny powinien zachować prawo do diety w jej proporcjonalnym wymiarze. Z drugiej strony radny, z uwagi na charakter rekompensacyjny diety, nie może jej otrzymywać, jeżeli w przyjętym okresie rozliczeniowymi nie podejmuje żadnej działalności mandatowej.
Przepis § 7 również został uchwalony na skutek przekroczenia ustawowo zakreślonego uprawnienia. Uchwałodawca przyznał w nim prawo do częściowej diety radnemu, który nie może wykonywać mandatu, czyli za sam fakt posiadania statusu radnego, co kłóci się z naturą samego świadczenia i stanowi naruszenie art. 24 ust. 3 u.s.w., który posługuje się określeniem dieta, poprzestając na wskazaniu samego podmiotu i samego uprawnienia. Zaskarżona uchwała w § 1 wskazuje, że dieta przysługuje "w związku z pełnieniem funkcji radnego". Użycie słów "w tym" powoduje, że udział w pracach sejmiku i komisjach jest tylko jedną z funkcji radnego. Uchwałodawca dostrzegł więc, że pełnienie funkcji radnego jest pojęciem szerszym i nie sprowadza się wyłącznie do udziału w pracach w sesjach sejmiku i jego komisjach. Pomimo tego Sejmik Województwa Łódzkiego zaskarżoną uchwałą uregulował wysokość diet tylko dla jednej z tych funkcji, którą zgodnie z uchwałą jest obecność na sesjach i komisjach. Odrębną regulację poświęcił też radnym tymczasowo aresztowanym i osadzonym w zakładach karnych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Prawo miejscowe może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe i to wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zawsze stanowi istotne naruszenie prawa. Realizacja upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego wynikająca z art. 24 ust. 3 u.s.w. w oczywisty sposób ma również zapewnić realizację art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi w całości.
Organ administracji nie zgodził się z zarzutem skargi, że w sposób niepełny wykonał delegację do stanowienia prawa miejscowego. Wskazał, że ustawa nakazuje, aby sejmik województwa przy ustalaniu wysokości diet radnych brał pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 24 ust. 6 u.s.w.). Jest to jedyne ustawowe kryterium różnicowania wysokości diet radnych sejmiku. W pozostałym zakresie kwestie ukształtowania zasad przyznania diety radnym pozostawione są do regulacji przepisów prawa miejscowego celem dostosowania owych zasad do lokalnych uwarunkowań. Uchwała nr IV/72/24 jest zgodna z art. 24 ust. 6 u.s.w. Przyznaje bowiem radnym prawo do diety, różnicuje jej wysokość w zależności od pełnionej przez radnego funkcji, zaś wysokość diet nie przekracza kwot, o których mowa w 24 ust. 5 u.s.w. Organ administracji zgodził się ze stwierdzeniem, że diety mają charakter kompensacyjny. Zaznaczył jednak, że żaden przepis ustawy o samorządzie województwa nie wskazuje jakiego rodzaju aktywność radnego owej kompensacji wymaga. Decyzja w tym zakresie jest pozostawiona radnym. To radni podejmując stosowną uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego ustalają reguły (zasady) owej kompensacji. Nie ma możliwości, zwłaszcza w sytuacji, gdy dieta została określona w formie ryczałtowej, aby zrekompensować wszystkie czynności radnego, które podejmuje on w związku z wykonywanym mandatem, takie chociażby jak spotkania z mieszkańcami czy aktywności w mediach społecznościowych – zwłaszcza, że o podejmowanych czynnościach decyduje sam radny w ramach wykonywania wolnego mandatu. Konieczność zrekompensowania każdej czynności radnego w istocie wykluczyłaby możliwość ukształtowania diety jako ryczałtu. Niezrozumiałe są przy tym wywody skargi, że brak jest w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczących sytuacji, w której radny nie wykonuje swojego mandatu z przyczyn od niego niezależnych, np. związanych z chorobą. W skardze nie wskazano jakiego rodzaju aktywności, poza uczestnictwem w posiedzeniach komisji i sesjach plenarnych, należy uwzględnić przy ustaleniu zasad przyznawania diet radnym. Żaden przepis ustawy nie nakazuje uwzględnienia tego rodzaju aktywności. To do decyzji radnych pozostawiono, jaki rodzaj aktywności wymaga kompensacji. Nie sposób uznać, że niezgodne z prawem jest przyjęcie, że dieta radnego ulega każdorazowo obniżeniu o 20% lub 10% odpowiednio za nieobecność na sesji lub komisji. Tego rodzaju uregulowanie jest charakterystyczne dla ryczałtu i radni, biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę co do ilości sesji odbywanych w miesiącu, godzą się, aby w przypadku nieobecności na 5 sesjach miesięcznie, zostali pozbawieni diety w pełnej wysokości. W dotychczasowej praktyce funkcjonowania Sejmiku Województwa Łódzkiego nie zdarzyła się sytuacja, aby w miesiącu było 5 posiedzeń czy to Komisji, czy Sejmiku. W związku z przyczynami organizacyjnymi, w tym koniecznością odbycia podróży do siedziby Sejmiku, sesje zwyczajne odbywają się raz w miesiącu, natomiast sesje nadzwyczajne nie częściej niż raz na dwa, trzy miesiące. Odmiennie niż w przypadku rad gmin, ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje delegacji do "ustalenia zasad", na których radnym przysługują diety. W przypadku samorządu gminnego istnieje domniemanie właściwości rady gminy, natomiast w przypadku samorządu województwa – domniemanie właściwości zarządu. Aktywność radnych sejmików wojewódzkich w sposób weryfikowalny (odnosząca się przeciętnie) do każdego radnego przejawia się właśnie w uczestnictwie w posiedzeniach komisji i sesjach plenarnych. Wykładnia nakazująca niewypłacanie diet radnym aresztowanym jest wykładnią kontra legem w stosunku do treści przepisu art. 24 ust. 3 u.s.w. Ratio legis pozostawienia kwoty 1 zł jest właśnie to, że zgodnie z powołanym przepisem art. 24 ust. 3 u.s.w. radnego nie można całkiem pozbawić diety. Radny w tej sytuacji może przejawiać pewną aktywność międzysesyjną, taką jak składanie zapytań czy interpelacji, stąd zasadne jest niepozbawianie go diety w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5–6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi z kolei art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.
Dalej wskazać należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie województwa.
Jak stanowi art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 u.s.w.).
Podstawę stwierdzenia nieważności organu samorządu województwa może zatem stanowić tylko istotne naruszenie prawa. Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść uchwały. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 9 u.s.w. samorząd województwa, na podstawie upoważnień ustawowych, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa. Przepis art. 18 pkt 1 u.s.w. określa, że stanowienie aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Natomiast art. 89 ust. 1 u.s.w. precyzuje, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.
Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16; z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14).
Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów – organów, organizacji publicznych i prywatnych, czy przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16).
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 24 ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 u.s.w. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834).
Zdaniem sądu zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wskazanej w niej funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Diety nie są związane z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Nie jest też aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21).
Zgodnie z art. 24 ust. 3 u.s.w. radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Jak stanowi art. 24 ust. 6 u.s.w., sejmik województwa przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Regulacja ta nakłada obowiązek ustalenia diet dla wszystkich radnych z uwzględnieniem pełnionych przez nich funkcji. Dla ustalenia wysokości diet mają zatem znaczenie funkcje pełnione przez poszczególnych radnych. Sejmik podejmując uchwałę ustalającą wysokość diet na podstawie art. 24 ust. 6 u.s.w. w granicach tego przepisu zobowiązany jest uwzględnić pełnione przez radnych funkcje, do czego zobowiązują go art. 9 i art. 89 ust. 1 u.s.w. Jednocześnie w art. 24 ust. 7 u.s.w. określono sytuację kiedy radnemu dieta nie przysługuje. Przepis ten stanowi, że dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcję członka zarządu w województwie, w którym uzyskał mandat. Wobec tego tylko odpłatne pełnienie funkcji członka zarządu w województwie, w którym uzyskał mandat, pozbawia radnego prawa do diety.
Tymczasem w zaskarżonej uchwały nie określono w ogóle wysokości diety dla radnych pełniących funkcję Wiceprzewodniczących Sejmiku Województwa Łódzkiego. Funkcja wiceprzewodniczącego sejmiku została określona w ustawie o samorządzie województwa, zaś jego wybór jest obligatoryjny. Jak stanowi bowiem art. 20 ust. 1 u.s.w., sejmik województwa wybiera ze swojego grona przewodniczącego oraz nie więcej niż 3 wiceprzewodniczących, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu tajnym. Jednocześnie ustawa o samorządzie województwa nie zezwala na łączenie funkcji wiceprzewodniczącego sejmiku z funkcją członka zarządu województwa stanowiąc w art. 20 ust. 2 u.s.w., że przewodniczący i wiceprzewodniczący sejmiku województwa nie mogą wchodzić w skład zarządu województwa. Radni będący wiceprzewodniczącymi sejmiku nie mogą zatem otrzymywać wynagrodzenia za pełnienie funkcji członka zarządu w województwie, skoro nie mogą być jego członkami, co wprost wynika z powołanego wyżej art. 20 ust. 2 u.s.w.
Sądowi z urzędu wiadomo, że Sejmik Województwa Łódzkiego wybrał ze swojego grona 3 wiceprzewodniczących. Dla tej kategorii radnych Sejmiku Województwa Łódzkiego w zaskarżonej uchwale w ogóle nie określono wysokości diety uwzględniającej pełnione przez nich funkcje wiceprzewodniczących sejmiku.
W § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały została określona jedynie wysokość diety dla, jak można przypuszczać, radnych nie pełniących żadnych funkcji (pkt 1), dla radnych pełniących funkcję przewodniczącego i wiceprzewodniczącego komisji stałej lub doraźnej (pkt 2 i 3) oraz dla radnego pełniącego funkcję przewodniczącego (pkt 4). Zaskarżona uchwała nie jest więc kompletna, skoro ustalając wysokość diet w ogóle nie uwzględnia radnych pełniących funkcję Wiceprzewodniczących Sejmiku Województwa Łódzkiego.
Wskazać też należy, że treść zaskarżonej uchwały nie pozwala uznać, aby została w niej w sposób jednoznaczny uregulowana sytuacja radnych będących członkami zarządu województwa.
W § 1 zdanie drugie zaskarżonej uchwały określono bowiem, że uchwała nie dotyczy radnych pełniących odpłatnie funkcję członka Zarządu Województwa Łódzkiego, co może wskazywać, że są również radni, którzy pełnią taką funkcję nieodpłatnie. Dla tej kategorii radnych nie ustalono w zaskarżonej uchwale wysokości diet z uwagi na pełnioną nieodpłatnie funkcję członka zarządu w województwie. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, z woli ustawodawcy tylko odpłatne pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu w województwie, w którym uzyskał mandat, pozbawia radnego prawa do diety, o czym stanowi art. 24 ust. 7 u.s.w.
Trzeba również zwrócić uwagę na treść art. 24 ust. 6a u.s.w. określającego, że w województwie będącym jednostką zainteresowania publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1035 i 1863) za funkcję pełnioną przez radnego uważa się również członkostwo w komitecie audytu. Ustawodawca w przepisie tym uznał za funkcję pełnioną przez radnego członkostwo w komitecie audytu w województwie będącym jednostką zainteresowania publicznego. Jeżeli zatem są radni będący członkami w komitecie audytu w województwie będącym jednostką zainteresowania publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym, to uchwała ustalająca wysokość diet radnych winna uwzględniać i tę funkcję.
Sejmik Województwa Łódzkiego winien był w uchwale określić wysokości diet w sposób nie budzący wątpliwości i zróżnicowany dla wszystkich kategorii pełnionych przez radnych funkcji. Sejmik zobowiązany był zatem uchwalić takie zasady ustalania diet radnych, które będą uwzględniać pełnione przez nich funkcje (art. 24 ust. 6 u.s.w.).
Tego rodzaju regulacji w zaskarżonej uchwale jednak zabrakło.
Regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały jest natomiast sprzeczna z rekompensacyjnym charakterem diety (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21). Pozwala bowiem na przyznanie radnemu "diety minimalnej" w wysokości 1 złotego miesięcznie niezależnie od tego czy podjął on w danym miesiącu jakąkolwiek działalność mandatową, w tym uczestniczył w sesjach sejmiku i komisjach. Regulacja ta powoduje, że radny, który nie uczestniczy w pracach sejmiku z uwagi na zastosowanie "aresztu tymczasowego" lub "osadzenie w zakładzie karnym do czasu wygaśnięcia mandatu z powodu utraty wybieralności na skutek skazania z przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego" może otrzymywać ową "dietę minimalną". Jednocześnie przepis ten pogarsza znacząco sytuację radnych, którzy przez część miesiąca kalendarzowego uczestniczyli jednak w sesjach sejmiku, posiedzeniach komisji w stosunku, do których zastosowano jak należy się domyślać, tymczasowe aresztowanie i osadzono w areszcie śledczym lub osadzono w zakładzie karnym związku z zastosowaniem tego środka zapobiegawczego lub nawet wykonaniem kary. W zaskarżonej uchwale wprowadzając w § 7 taką regulację nie uwzględniono bowiem w ogóle sytuacji, w których tymczasowe aresztowanie lub skazanie okazało się niesłuszne. Co więcej, sam sposób sformułowania § 7 zaskarżonej uchwały wzbudza istotne wątpliwości interpretacyjne. Nie jest bowiem do końca jasne, czy sejmik podejmując zaskarżoną uchwałę miał rzeczywiście na względzie zastosowanie wobec radnego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania poprzez osadzenie w areszcie śledczym lub zakładzie karnym czy też w następstwie wykonania kary pozbawienia wolności. Nadto w przepisie tym posłużono się pojęciem "aresztu tymczasowego", gdy tymczasem środkiem zapobiegawczym uregulowanym w Kodeksie postępowania karnego jest tymczasowe aresztowanie.
Wskazane uchybienia mają charakter istotny i powodują, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem (art. 82 ust. 1 u.s.w.).
Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
d.j.