III SA/Łd 513/25

III SA/Łd 513/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 25 ust. 2, art. 85, art. 89
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 6 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 roku sprawy ze skargi Z. w Z. na uchwałę Rady Gminy Ozorków z dnia 29 maja 2025 roku nr XVII/109/25 w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Ozorków na rzecz strony skarżącej Z. w Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 7 kwietnia 2025 r. Dyrektor Z. w Z. wystąpił, w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej u.s.g., do Przewodniczącego Rady Gminy [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę zawartej z L. W. - Radną Rady Gminy [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że L. W. jest zatrudniona jako nauczyciel początkujący (kontraktowy) w wymiarze jednego etatu – jako nauczyciel języka niemieckiego. Nauczyciel ten posiada także uprawnienia do pracy jako nauczyciel wspierający. Konieczność rozwiązania stosunku pracy ze wskazanym nauczycielem wynika z kwestii organizacyjnych placówki edukacyjnej w roku szkolnym 2025/2026. Dyrektor wskazał na brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości godzin pracy nauczycielowi, ponieważ w placówce edukacyjnej na stanowisku nauczyciela germanisty zatrudnieni pozostają trzej inni nauczyciele (dwóch dyplomowanych i jeden mianowany). Dodatkowo nie istnieje organizacyjna możliwość kontynuacji zatrudnienia L. W. w charakterze nauczyciela wspierającego z uwagi na aktualne zatrudnienie na tym stanowisku trzech innych nauczycieli. Dyrektor dodał, że poza planowanym zamiarem rozwiązania stosunku pracy z L. W., planowane jest również zakończenie stosunku pracy z innym nauczycielem wspierającym - pedagogiem specjalnym, z uwagi na brak możliwości zapewnienia stosownej ilości godzin dla nauczyciela początkującego. Rozwiązanie stosunku pracy z L. W. nie jest związane z wykonywaniem przez nią mandatu Radnej Rady Gminy [...].
Uchwałą nr XVII/109/25 z 29 maja 2025 r. Rada Gminy [...], na podstawie art. 25 ust. 2 zdanie 2 u.s.g. odmówiła się wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną L. W. zatrudnioną w Z. w Z.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z uzasadnienia wniosku z 7 kwietnia 2025 r. wynika, że przyczyną ewentualnego rozwiązania stosunku pracy z radną są kwestie i zmiany organizacyjne placówki edukacyjnej w roku szkolnym 2025/2026 i jako taka nie jest związana z wykonywaniem mandatu radnej przez nauczyciela. Następnie Rada Gminy [...], przytaczając treść art. 25 ust. 2 u.s.g. oraz orzeczenia sądowe zapadłe na tle tego przepisu, stwierdziła, że po przeanalizowaniu wniosku Dyrektora Z., doszła do przekonania, że przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radną L. W. nie są rzeczywiste i realne. Stąd Rada Gminy postanawia odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy w radną.
Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. w Z., zarzucając naruszenie:
1/ art 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały i uznania, że istnieje podstawa do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;
2/ art. 25 ust. u.s.g., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalnym była odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wyłącznie z przyczyn dotyczących zmian organizacyjnych placówki edukacyjnej.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr XVII/109/25 Rady Gminy [...]z 29 maja 2025 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że choć stosunek pracy radnego na mocy ustawy samorządowej podlega szczególnej ochronie, polegającej na obowiązku uzyskania zgody rady gminy - każdorazowo w przypadku powzięcia zamiaru rozwiązania zawartego z nim stosunku pracy, to jednak przepis ten stanowi jednoznacznie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wyciąg z orzecznictwa sądowego, a w odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną – zawiera praktycznie dwa zdania. W pierwszym akapicie znajduje się odniesienie do uzasadnienia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, zaś w jednym z końcowych akapitów uzasadnienia Rada Gminy wskazuje, że "doszła do przekonania, że przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radną (...) nie są rzeczywiste i realne". Są to nie tylko jedyne odniesienia się Rady Gminy do stanu faktycznego, ale i jedyne stwierdzenia dotyczące przyczyn rozwiązania stosunku pracy radnego. W żadnym innym fragmencie uzasadnienia uchwały nie ma odniesienia się do przyczyn związanych z byciem zainteresowanej radną Rady Gminy [...].
Uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.
Błędne jest zatem stanowisko organu, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawione jest swobodnemu uznaniu rady. Uzasadniając swoje stanowisko organ pominął całkowicie utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, a ponadto wykroczył poza swoje kompetencje, rozstrzygając to, czy przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym są rzeczywiste i realne, czy też nie.
Skarżący wskazał na koniec, że Z. w Z, jako pracodawca radnego, z którym łączy go stosunek pracy, i którego dotyczy zaskarżona uchwała, posiada interes prawny we wniesieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuznania za skuteczny wniosku o odrzucenie - o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że skarżący dokonał zaskarżenia niewłaściwej uchwały Rady Gminy [...]. W dniu 24 kwietnia 2025 r. na XVI sesji Rady Gminy [...] został przedłożony projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W wyniku głosowania 1 głos był za, 9 przeciw i 4 głosy wstrzymujące, co za tym idzie uchwała nie została podjęta.
W wyroku z 2 lipca 2009 r. I PK 25/09, Sąd Najwyższy uznał, że niepodjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od daty doręczenia przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 u.s.g. Natomiast zgodnie z wyrokiem NSA z 20 stycznia 2011 r.; II OSK 1019/10, nieuzyskania przez projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaganej większości głosów nie jest równoznaczne z bezczynnością rady gminy w sprawie, ale z niepodjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody, tym samym nie wyrażenia tej zgody.
W realiach sprawy 24 kwietnia 2025 r. na sesji Rady Gminy [...] uchwała w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy nie została podjęta. W tym stanie rzeczy zaskarżeniu winna podlegać uchwała przedstawiona na sesji 24 kwietnia 2025 r. lub uznanie, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 2 lipca 2009 r., że Rada Gminy wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy radną.
Dlatego skarga powinna ulec odrzuceniu z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.
Ponadto, w ocenie organu, skarżący wnosząc skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 maja 2025 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Tym samym ustawodawca sformułował dwie podstawy prawne do podjęcia uchwały przez organ gminy i mające znaczenie przy kontroli jej zgodności z prawem. Po pierwsze rada gminy mogła przystąpić do podjęcia uchwały w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym, o ile pracodawca chciał rozwiązać stosunek pracy. Po drugie, odmowa wyrażenia zgody była możliwa, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Kontrola sądów administracyjnych w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wynika z dualizmu przyczyn związanych z rozwiązaniem stosunku pracy radnego. Z jednej bowiem strony warunkiem rozwiązania stosunku pracy z radnym jest uzyskanie zgody organu władzy publicznej jakim jest rada gminy – i uchwała w tym zakresie podlega kontroli sądów administracyjnych; z drugiej – pracodawca musi w sposób uzasadniony (niezależnie od innych formalnych warunków) rozwiązać stosunek pracy – i w tym zakresie rozwiązanie stosunku pracy podlega kontroli sadów powszechnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli stosunki pracy są kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych, to stosowne uchwały w tym zakresie podlegają kontroli sądów administracyjnych nawet w sytuacji, gdy uchwały te wywołują również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r., I OSK 800/16; wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1103/15, oraz wyrok NSA z 3 września 2013 r., I OSK 1084/13).
Przechodząc więc do kontroli zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że zasadą jest, że organ władzy publicznej działa tylko na podstawie wyraźnych przepisów prawa. Skoro wyraźny przepis prawa (ww. art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g.) stanowi, że odmowa wyrażenia zgody następuje, jeżeli "podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu", to nie jest możliwe odmówienie wyrażenia zgody w innych sytuacjach faktycznych.
Ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., II OSK 847/16; z 24 października 2018 r., II OSK 659/17, z 18 czerwca 2024 r., II OSK 2827/21).
W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się również, że uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., II OSK 336/12, oraz A. Wierzbica, Komentarz do art. 25 [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, wyd. II, Warszawa 2018). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06).
Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że rada uznała, że: "przyczyny rozwiązania stosunku pracy z Radną L. W. nie są rzeczywiste i realne". Jednakże ani z akt sprawy ani z uzasadnienia uchwały nie wynika, dlaczego organ doszedł do takiego przekonania.
Podkreślić należy, że we wniosku z 7 kwietnia 2025 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, wnioskodawca szczegółowo opisał okoliczności, które zostały uznane jako uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy. Wskazano, że konieczność rozwiązania stosunku pracy ze wskazanym nauczycielem wynika z kwestii organizacyjnych placówki edukacyjnej w roku szkolnym 2025/2026 i jako taka nie jest związana z wykonywaniem mandatu radnej przez nauczyciela. Dyrektor wskazał na brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości godzin pracy nauczycielowi, ponieważ w placówce edukacyjnej na stanowisku nauczyciela germanisty zatrudnieni pozostają trzej inni nauczyciele (dwóch dyplomowanych i jeden mianowany). Dodatkowo nie istnieje organizacyjna możliwość kontynuacji zatrudnienia L. W. w charakterze nauczyciela wspierającego z uwagi na aktualne zatrudnienie na tym stanowisku trzech innych nauczycieli.
Zdaniem Sądu, skoro są to w istocie okoliczności dotyczące kwestii organizacyjnych placówki edukacyjnej w danym roku szkolnym, to rada gminy nie miała podstaw do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tym bardziej, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną nie została uzasadniona jakimkolwiek argumentem organu odnoszącym się do przyczyn związanych z wykonywaniem funkcji radnego. Trudno powiem za taki argument uznać arbitralne stwierdzenie, że wskazane we wniosku przyczyny nie są "rzeczywiste i realne".
Należy podkreślić, że kwestia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu rady. Akt (tu: uchwała rady gminy) organu władzy publicznej musi mieć zawsze wyraźną podstawę prawną i akt ten musi być podjęty w granicach wyznaczonych przez wyraźny przepis prawa. Przedmiotem skargi jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego, a więc akt administracji publicznej, podlegający ocenie co do zgodności z prawem, a nie zasadność rozwiązania stosunku pracy. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Radny, jak każdy inny pracownik, będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Nie jest rolą rady rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ocena okoliczności uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje sądu pracy. Do kompetencji organu należy jedynie ocena, czy przyczyny rozwiązania z radnym stosunku pracy nie są jednak związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego (por. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., III OSK 383/22; z 26 listopada 2021 r., III OSK 4632/21, z 26 września 2018 r., II OSK 2196/17, z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16).
Uzasadnienie zaskarżonej uchwały z 29 maja 2025 r. nie wskazywało okoliczności powołanych przez pracodawcę stanowiących podstawę wniosku, jak również nie wskazywało na konkretne motywy, którymi kierowała się rada rozpoznając wniosek pracodawcy i uznając, że brak jest podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Nie wiadomo, dlaczego rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały nie powołano argumentów wskazujących, na czym opiera się odmowa, w szczególności rada nie przywołała żadnego z argumentów pracodawcy, które zakwalifikowałaby jako zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu radnego. Twierdzenie rady nie zostało w uzasadnieniu uchwały oparte na żadnych faktach, czy przywołanych przez wnioskodawcę okolicznościach.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, pozwala ono bowiem na zweryfikowanie zgodności z prawem podjętej uchwały.
Dlatego Sąd nie miał wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest arbitralna i jako taka istotnie narusza przepis art. 25 ust. 2 u.s.g.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się na koniec do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, Sąd stwierdza, że nie znalazł do tego podstaw.
Zdaniem Sądu, do uchwały, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ma zastosowania przepis art. 89 u.s.g. Przepis ten stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, wynosi 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1a). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (ust. 2). Do zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania przez organy gminy rozstrzygnięć innych organów przepisy ust. 1, 1a i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 3).
Przepis ten znajduje się w rozdziale 10 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Z art. 85 u.s.g. wynika, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Według art. 86 u.s.g., organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
Zdaniem Sądu, kwestii tej nie można ignorować przy wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. Po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy nie jest "rozstrzygnięciem", o którym mowa w art. 89 ust. 1a w zw. z ust. 1 i 3. Po drugie, "zgoda rady gminy", o czym mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest "zatwierdzeniem, uzgodnieniem lub zaopiniowaniem" rozstrzygnięcia innego organu, bo skarżący nie jest "innym organem" w rozumieniu art. 89 ust. 3 u.s.g. Nie może więc być mowy o tym, że niepodjęcie uchwały na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. oznacza uchwałę "milczącą".
Jest tak dlatego, że zainteresowani w treści tej uchwały mają prawo do jej zaskarżenia – a interes każdego z nich jest odmienny. O ile pracodawca będzie zainteresowany w uzyskaniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy, o tyle radny wręcz przeciwnie. Dlatego w orzecznictwie NSA tak mocno akcentuje się kwestie pisemnego uzasadnienia uchwały. Przykładowo w wyroku NSA z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2535/11 stwierdzono, że "motywy, dla których podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny nie zgadzający się z rozstrzygnięciem rady w tym zakresie mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia ją pod kątem legalności", w związku z czym "działanie rady powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków płacy radnemu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.".
Również w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 202/17 podkreślono, że "zgoda albo odmowa zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały". Sąd wskazał, że "sprawa dotycząca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (...) to sprawa indywidulana, nie dotycząca realizacji zadania z zakresu użyteczności publicznej i nienakierowana na zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej. Rada powiatu nie może odwołać radnego lub w żaden inny sposób ingerować w pełnienie przez niego swojego mandatu. Adresatem takiej uchwały jest tylko pracodawca i ten radny, z którym może być rozwiązany stosunek pracy. W związku z tym niezależnie od zapatrywań rady powiatu zawsze powinna ona w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. wyrażać swoje stanowisko, a sposobem wyrażenia stanowiska jest podjęcie uchwały. Odrzucenie uchwały nie stanowi o podjęciu innej uchwały (...). Musiałby obowiązywać wyraźny przepis ustawowy, który z odrzuceniem uchwały wiązałby skutek w postaci niejako "automatycznego" podjęcia innej uchwały. Taki przypadek reguluje u.s.p. w art. 13 ust. 2 stanowiąc, że odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Ten przepis wyraźnie stanowi, że w przypadku złożenia projektu uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium zarządowi powiatu i przegłosowaniu odrzucenia tego projektu, skutkiem takiego działania rady powiatu jest podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium mimo, że projekt uchwały zakładał tylko głosowanie nad udzieleniem absolutorium. Taka sytuacja nie ma miejsce w tej sprawie, w której wniosek dotyczył udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a Rada Powiatu ten wniosek odrzuciła. Musiałby więc istnieć analogiczny przepis jak powołany art. 13 ust. 2 u.s.p. aby uznać, że odrzucenie przez radnych Rady Powiatu wniosku o udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest równoznaczne z podjęciem uchwały o odmowie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Takiego jednak przepisu nie ma".
Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z 2 lipca 2009 r., I PK 25/09, w którym stwierdzono, że "niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 u.s.g.". Wprawdzie podobny pogląd wyrażono także w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 25.06.2024 r., III OSK 2014/22), jednak nie jest to pogląd dominujący. Zdaniem Sądu, znacznie więcej argumentów przemawia za tym, by w art. 25 ust. 2 u.s.g. upatrywać podstawy do podjęcia uchwały wyrażonej wprost i nie łączyć go z – mającą inny cel, przedmiot i adresatów – regulacją z art. 89 u.s.g.
Z akt sprawy wynika, że podobnego zdania była Rada Gminy [...], w związku z czym można wnosić, że tylko na potrzeby niniejszej sprawy zmieniła zdanie. Mianowicie w piśmie z 25 kwietnia 2025 r. Rada zawiadomiła skarżącego, że jego wniosek z 7 kwietnia 2025 r. był przedmiotem obrad XVI sesji w dniu 24 kwietnia 2025 r., ale Rada Gminy [...] nie podjęła żadnej uchwały (pismo z 25 kwietnia 2025 r.). Skarżący zwrócił się w związku z tym do Rady z pytaniem, kiedy może spodziewać się uchwały o braku zgody wraz z uzasadnieniem (wiadomość e-mail z 28 kwietnia 2025 r.). W odpowiedzi Rada poinformowała go o wyniku głosowania ze wskazaniem, że "uchwała nie została podjęta" i "w związku z niepodjęciem w/w uchwały, na najbliższej sesji Rady Gminy [...] zostanie przedłożony projekt uchwały w sprawie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wraz z uzasadnieniem" (pismo z 29 kwietnia 2025 r.). W aktach znajduje się pismo oznaczone nagłówkiem "projekt" i dalej: "uchwała Nr XVI/107/25 Rady Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2025 r. w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym", z odręcznymi poprawkami i bez podpisu przewodniczącego Rady Gminy [...]. Nie ma w aktach nawet wzmianki o doręczeniu tego dokumentu skarżącemu. Przeciwnie, dalsze działania organu zmierzały do podjęcia uchwały w tej sprawie na kolejnej sesji. Uchwałę podjęto na sesji XVII w dniu 29 maja 2025 r.
Twierdzenie w tych okolicznościach, że uchwała została podjęta "milcząco" w dniu 24 kwietnia 2025 r., a skarga na wydaną następnie uchwałę podlega odrzuceniu z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, byłoby – zdaniem Sądu – nadużyciem o negatywnych – i nieakceptowalnych w tych okolicznościach – skutkach procesowych dla skarżącego. Skoro organ twierdził, że uchwały nie podjęto, informując skarżącego, że zostanie to uczynione na kolejnej sesji rady gminy, odrzucenie skargi byłoby przerzuceniem na skarżącego skutków błędów organu, a nadto godziłoby w sytuację prawną radnej. Jest to najlepszy dowód na to, że poglądu organu o uchwale milczącej zaakceptować nie można, bo godziłoby to w interesy wszystkich zainteresowanych jej treścią. Dlatego Sąd nie ma wątpliwości, że do uchwał, o których mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie stosuje się art. 89 u.s.g. Uchwała "milcząca" nie wchodzi zatem w grę.
Po drugie, nie sposób było uznać, że skarżący nie posiadał interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z 29 maja 2025 r. Wręcz przeciwnie, jako pracodawca radnej, której dotyczy zaskarżona uchwała, niewątpliwie posiadał on interes prawny we wniesieniu skargi – nawet jeśli stosunek pracy z radną został już rozwiązany. Zasadność tego stanu rzeczy nie podlega jednak ocenie przez sąd administracyjny, lecz przez sąd pracy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Na wniosek skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania w wysokości obejmującej wpis i koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).
e.o.