III SA/Łd 477/25

III SA/Łd 477/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2483
art. 37a ust. 30, art. 37ge
Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 75
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 23 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2025 roku nr 1001-IUCKOD-3.4812.502.2024.2 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 29 listopada 2024 roku nr 1001-IUCKOD-2.4811.3777.2024.2 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 kwietnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 29 listopada 2024 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu J.J. (dalej: strona lub skarżący) od wezwania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 19 września 2024 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
W niniejszej sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 19 września 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał stronę do uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm., dalej: ustawa o autostradach). Wezwanie wystosowane zostało w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd 1 grudnia 2021 r. na płatnym odcinku autostrady A4 (węzeł [..]) o godz. 8:20 pojazdu o numerze rejestracyjnym[....], którego strona była właścicielem w dniu odnotowania naruszenia.
Od ww. wezwania strona złożyła sprzeciw, w którym stwierdziła, że informacja o konieczności wniesienia opłaty związanej z naruszeniem obowiązku dokonania opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady została przekazana dopiero po 3 latach. Ponadto strona wskazała na przedawnienie kary pieniężnej po upływie 9 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia i na tę okoliczność powołała art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W kolejnych pismach z 21 października 2024 r. i 29 października 2024 r. oraz e-mailu z 12 listopada 2024 r. strona wskazała, że po wielu latach nie dysponuje już dokumentacją i jedynie udało się odszukać bilety zakupione na stacji ORLEN na przejazd płatnym odcinkiem autostrady 8 grudnia 2021 r. Strona zarzuciła także, że system SPOE KAS działał wadliwie, skoro nie powiązał zakupionego biletu z przejazdem z 8 grudnia 2021 r. Stwierdziła także, że dane zgromadzone w systemie SPOE KAS organ powinien wykorzystywać nie dłużej niż 24 miesiące i niezwłocznie po zarejestrowaniu przejazdu pojazdu bez opłaty organ powinien wszcząć postępowanie. Ponadto wskazała, że zdjęcia nie są sygnowane żadną datą, godziną i miejscem zdarzenia i zasugerowała, że mogły pochodzić z dowolnych okresów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi decyzją z 29 listopada 2024 r. odmówił uwzględnienia sprzeciwu.
19 grudnia 2024 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym sformułowała następujące zarzuty:
• otrzymanie wezwania po 3 latach od zdarzenia i nieotrzymanie informacji lub upomnienia niezwłocznie po dacie naruszenia,
• organ nie powinien przechowywać danych przez okres 3 lat (wg treści sprzeciwu dane zgromadzone w systemie SPOE KAS organ powinien wykorzystywać nie dłużej niż 24 miesiące),
• system SPOE KAS błędnie działał, skoro nie zarejestrował właściwie biletów zakupionych na przejazd 8 grudnia 2021 r. i niemożliwe jest, że strona mogła jechać płatnym odcinkiem autostrady 1 grudnia 2021 r. bez wykupionego biletu, jednak z powodu upływu czasu nie jest w posiadaniu dowodu,
• art. 37ge ust. 8 i ust. 13 ustawy o autostradach należy interpretować w ten sposób, że okres 5 lat przedawnienia należy liczyć od momentu doręczenia wezwania, a nie od momentu popełnienia przewinienia,
• w sprawie obowiązują przepisy dotyczące przedawnienia kar pieniężnych, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Obydwie ustawy, tj. ustawa o autostradach i ustawa o drogach publicznych, działają równolegle, tym samym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem w decyzji, że do wezwań wystawianych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. Opłata dodatkowa i kara pieniężna są tymi samymi karami finansowymi i różnią się tylko nazwą,
• w decyzji wskazano, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, gdy tymczasem postępowanie zostaje wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona.
Decyzją z 30 kwietnia 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 29 listopada 2024 r., wyjaśniając, że przejazd autostradą płatną pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5 t o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A4 (węzeł [...]) zrealizowany został 1 grudnia 2021 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1193), dlatego w sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.
Z uwagi na to, że w dniu odnotowania naruszenia strona była właścicielem pojazdu o ww. numerze rejestracyjnym, co ustalono na podstawie danych widniejących w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), to była odpowiedzialna za uiszczenie opłaty za ww. przejazd. Opłaty tej jednak system SPOE KAS nie odnotował. W aplikacji CRM Service, która gromadzi dane dotyczące przejazdów państwowymi autostradami płatnymi A2 i A4, opłacanych w trybie przedpłaty, ww. pojazd nie został w ogóle zarejestrowany, więc opłata za przejazd w tym trybie nie została uiszczona. Z bazy danych "Infolinia e-bilet" wynika również, że w terminie 3 dni od zakończenia przejazdu nie został wykupiony bilet autostradowy na ww. odcinek, co uwolniłoby od obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.
Zdaniem organu bezpodstawny jest zarzut dotyczący błędnego działania systemu, bowiem system ten w sposób precyzyjny odnotował przejazd ww. pojazdem, na co dowodem jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przytoczony przykład związany z przejazdem 8 grudnia 2021 r. nie stanowi dowodu na błędy systemowe, w szczególności 1 grudnia 2021 r. Odnotowany 8 grudnia 2021 r. przejazd ww. pojazdem bez wniesionej opłaty jest przedmiotem odrębnie prowadzonej sprawy.
W złożonym sprzeciwie oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała na przedawnienie kary pieniężnej, o której mowa w ustawie o drogach publicznych. Stwierdziła również, że opłata dodatkowa i kara pieniężna to ta sama kara finansowa i zastosowanie mają przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności dotyczące przedawnienia kary pieniężnej. Organ wyjaśnił, że przywołane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dotyczą wymierzania kar pieniężnych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, natomiast wystosowane wezwanie z 19 września 2024 r. dotyczyło opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd 1 grudnia 2021 r. pojazdem na odcinku autostrady A4 (węzeł [...]) i zostało wystawione na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, obowiązującej w dniu naruszenia. Z przepisów tych nie wynika, że opłata dodatkowa stanowi administracyjną karę pieniężną. Ma ona charakter świadczenia wzajemnego, ponoszonego w zamian za przejazd autostradą, a więc drogą przeznaczoną do szybkiego przemieszczania się pojazdów. Jest ona pobierana jednorazowo, niezależnie od liczby dokonanych przejazdów autostradą lub jej odcinkiem, tym samym pojazdem, w trakcie jednej doby rozumianej jako okres od godziny 0:00 do godziny 24:00 w danym dniu i nie jest pobierana, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten sam przejazd oraz w sytuacji nałożenia kary grzywny na kierującego pojazdem w drodze mandatu karnego. Opłata jest pobierana w niższej wysokości przy spełnieniu warunków opisanych w art. 37ge ust. 9 przywołanej ustawy. Strona została zatem wezwana do wniesienia opłaty dodatkowej za brak opłaty za przejazd, a nie do uregulowania kary pieniężnej. W decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu słusznie wskazano, że ustawa o drogach publicznych jest innym aktem prawnym, który nie ma zastosowania do wezwań wystawianych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi. Tym samym bezzasadne jest stwierdzenie, że nastąpiło przedawnienie prawa do wystosowania wezwania do opłaty dodatkowej, bowiem opłata ta ma charakter świadczenia wzajemnego, a nie sankcyjnego i nie stanowi kary pieniężnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.
Odnośnie zarzutu, dotyczącego przedawnienia prawa do wystosowania wezwania do opłaty dodatkowej, organ stwierdził, że do wezwań w zakresie opłat za przejazd na państwowych autostradach ma zastosowanie art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach stanowiący, iż obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona. Przepis ten wskazuje, że w tym czasie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, działając w imieniu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, może wystawić wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą. Naruszenie miało miejsce 1 grudnia 2021 r., a wezwanie zostało wystosowane 19 września 2024 r. i doręczone 26 września 2024 r., zatem przed upływem terminu przedawnienia. Działając w zgodzie i na podstawie przepisów ustawy, termin przesłania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej został zachowany. Brak jest z kolei podstawy prawnej, zgodnie z którą wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej miałoby być poprzedzone powiadomieniem. Tym samym bezzasadny jest zarzut otrzymania wezwania po 3 latach od zdarzenia i nieotrzymania informacji lub upomnienia niezwłocznie po dacie naruszenia, bowiem z regulacji prawnych nie wynika obowiązek wcześniejszego informowania o naruszeniu.
Organ wskazał, że strona zarzuciła również, że organ swoją decyzję oparł na materiale dowodowym, który stanowią dane, które nie powinny być przechowywane w systemie SPOE KAS dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem (art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach). Zdaniem organu, powyższe stanowi polemikę z ustawodawcą i nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądów, które w sprawach dotyczących opłaty dodatkowej opierają się, m.in. na zdjęciach wykonanych w analogiczny sposób, jak w niniejszej sprawie.
Odnośnie z kolei zakwestionowania wiarygodności wykonanych zdjęć pojazdu, organ podkreślił, że zostały one wykonane przez urządzenie kontrolne systemu SPOE KAS i na bazie tego systemu dokonano identyfikacji i rejestracji pojazdu. Było to możliwe w związku z działaniem SPOE KAS na bazie Automatycznego Systemu Rozpoznawania Numerów Rejestracyjnych (ANPRS), który wykorzystuje technologię optycznego rozpoznawania znaków z tablic rejestracyjnych pojazdów. Technologia ta może być stosowana z odległości i nie wymaga kontaktu ani interakcji z pojazdem. Kamera robi zdjęcia przejeżdżających pojazdów, a procesor wykorzystując optyczne rozpoznawanie znaków przekształca obrazy w tekst. Oprogramowanie porównuje numer tablicy rejestracyjnej z bazą danych CEPIK. Zdjęcia pokazują z przodu i z tyłu pojazd. Opis zdarzenia, z dokładnymi danymi, umieszczany jest w dokumencie "Zasilenie CKD", który znajduje się w materiale dowodowym sprawy, udostępnionym stronie 5 listopada 2024 r.
Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 30 kwietnia 2025 r. złożyła do sądu strona, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że 26 września 2024 r. otrzymał wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej dotyczące wydarzenia z 1 grudnia 2021 r., polegającego na naruszeniu obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą. Ponieważ zdarzenie to miało miejsce 3 lata wcześniej, skarżący nie pamięta, czy w danym dniu poruszał się autostradą, a ponadto nie posiada już żadnych kwitów, biletów, czy paragonów pochodzących z tak odległego okresu. Jak zauważył skarżący na jego zarzut, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej otrzymał 3 lata po zdarzeniu, w decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu organ niesłusznie stwierdził, że obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej zgodnie z art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach przedawnia się z upływem 5 lat od wydarzenia, i w tym czasie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi może wystawić wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą. Ponadto, mając na uwadze art. 37a pkt 30 ustawy o autostradach, skarżący stwierdził, że przechowywanie jego danych w systemie KAS po grudniu 2023 r. i ich wykorzystanie w 2024 r. do naliczenia opłaty dodatkowej (wszczęcia postępowania) jest niezgodne z ustawą i jest naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nadto, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu skarżącego od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej doń decyzji uznał, że zachodzą podstawy do jej uchylenia, jak również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organów wynika, że skarżący nie dokonał opłaty za przejazd 1 grudnia 2021 r., o godzinie 8:20 płatnym odcinkiem autostrady A4 węzeł [...]. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że nie pamięta, czy w danym dniu poruszał się autostradą, a ponadto nie posiada już żadnych kwitów, biletów, czy paragonów pochodzących z tak odległego okresu, tym bardziej, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej otrzymał 26 września 2024 r. Ponadto, mając na uwadze art. 37a pkt 30 ustawy o autostradach, skarżący stanął na stanowisku, że nie powinien zostać obciążony opłatą dodatkową, gdyż przechowywanie jego danych w systemie KAS po grudniu 2023 r. i ich wykorzystanie w 2024 r. do naliczenia opłaty dodatkowej (wszczęcia postępowania) jest niezgodne z ustawą i jest naruszeniem prawa.
Wobec tak zakreślonego przedmiotu sporu przypomnieć należy, że postępowanie związane z wnoszeniem opłat za przejazd autostradą płatną, pobieraniem opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za przejazd, wnoszeniem sprzeciwu oraz postępowaniem w przedmiocie tego sprzeciwu zostało uregulowane w rozdziale 5a ustawy o autostradach płatnych. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd. Postępowanie związane z brakiem opłaty w terminach i trybie przewidzianym ustawą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym wyłącznie do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. - w zakresie określonym w art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach - dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą, to również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1818/23, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin do zgłoszenia sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej - przez adresata wezwania, o którym jest mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej) - w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do uiszczenia tej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie jest czystym "postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym", o którym mowa w k.p.a., chociaż kończy się – w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak przepisy k.p.a. stosuje się w nim "odpowiednio" i we wskazanym w ustawie zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1383/24, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 37ge ustawy o autostradach płatnych za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Z kolei w myśl art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach płatnych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany:
1) właściciel pojazdu albo
2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albo
3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym
- zwany dalej "wnoszącym opłatę".
Przy czym w myśl art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych bilet autostradowy zawiera: 1) numer rejestracyjny pojazdu; 2) kraj rejestracji pojazdu, jeżeli jest inny niż Rzeczpospolita Polska; 3) kategorię pojazdu, o której mowa w ust. 6 - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą ze względu na tę kategorię; 4) wskazanie autostrady lub jej odcinka, za przejazd którymi została pobrana opłata; 5) liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na liczbę osi; 6) poziom emisji zanieczyszczeń - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na ten poziom; 7) datę i godzinę początku okresu ważności tego biletu; 8) datę i godzinę końca okresu ważności tego biletu; 9) liczbę kilometrów oraz kwotę opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem; 10) unikalny numer. Istotne jest również to, że art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio – jak już podkreślano - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Równocześnie sąd zwraca uwagę na treść art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowił, iż dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2021 r. (zob. art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021 r., poz. 1005) i obowiązywał do 30 czerwca 2023 r. (por. art. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 16 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1193). Tym samym, w świetle powyższego, od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r., a więc w okresie obowiązywania tego przepisu, dane, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych (a więc dane, które powinien zawierać bilet autostradowy), mogły być gromadzone i przechowywane w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, ale równocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca w sposób wyraźny pozwolił na dłuższy okres przechowywania tych danych – tj. dłuższy niż 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem – jedynie w przypadku, gdy przed upływem 24 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zostało: wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7; wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne – w takim jednak przypadku dane te są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Zatem jeśli ustawodawca przed wskazanym w treści tego przepisu okresem (tj. przed upływem 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) nie podjął określonych działań (tj. gdy nie wystawił wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych; bądź nie wszczął postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego, w którym dane te są niezbędne), to tym samym nie może w sposób legalny wykorzystywać wskazanych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być już wykorzystywane przez organ, a więc nie mogą być podstawą żądania opłaty dodatkowej. Z treści art. 37a ust. 30 in fine ustawy o autostradach płatnych wynika bowiem, że nawet w przypadku wystosowania przed upływem wskazanego terminu (tj. 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych, czy wszczęcia postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego (w którym dane te są niezbędne) organ może przechowywać wskazane dane jedynie do czasu zakończenia danego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu do projektu zmian, które spowodowały dodanie do art. 37a ustawy o autostradach płatnych ust. 30 (zob. druk sejmowy nr IX.1073, opubl. Lex/el a także https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1073) wskazano, m.in. iż dane zawarte na biletach będą przechowywane nie krócej niż 12 i nie dłużej niż 24 miesięcy, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny pojazdu, są niezbędne do poboru opłaty za przejazd. Nie powinny one być przetwarzane bez ograniczenia czasowego. Z drugiej jednak strony w momencie, kiedy dane te zostaną usunięte, Szef KAS bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Biorąc pod uwagę, że jest to zachowanie podlegające sankcji, w przypadku jej błędnego nałożenia, po usunięciu danych, Szef KAS nie będzie miał możliwości ponownego sprawdzenia, czy opłata została uiszczona. Z tego względu w interesie obywateli zasadne jest, aby okres retencji tych danych nie był zbyt krótki.
W świetle powyższego nie może być wątpliwości co do tego, że dane zawarte na biletach nie mogą być przez organ przetwarzane bez ograniczenia czasowego, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny takie ograniczenie czasowe wprowadził. Zastrzegł on jednak, że czas ten – z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być zbyt krótki, gdyż z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być on zbyt krótki, gdyż usunięcie tych danych powoduje, że organ bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Z drugiej jednak strony czas ten nie powinien być zbyt długi, ponieważ trudno przyjąć, że organ może w sposób nieograniczony przechowywać i korzystać ze zgromadzonych danych w celu uruchamiania procedury poboru opłaty dodatkowej. Wskazane założenia ustawodawcy, zdaniem sądu, zapewniły organom odpowiedni czas na podjęcie działań zmierzających do uzyskania opłaty dodatkowej za przejazd bez uiszczenia opłaty, gdyż dane zawarte na biletach muszą być przechowywane minimum przez 12 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, a jednocześnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, dane te nie mogą być przechowywane w nieskończoność – bez żadnego ograniczenia czasowego, a jedynie przez ściśle określony czas, tj. maksymalnie przez 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca przewidział w sposób wyraźny przypadki, w których termin ten ulega wydłużeniu, o których już wspominano. Przy czym, wprowadzenie wskazanego ograniczenia miało zdaniem sądu na celu pozbawienie organu możliwości wykorzystania wskazanych danych po upływie określonego w przepisie terminu - przepis ten został więc wprowadzony w interesie obywatela. Uznać zatem należy, że skoro okres wskazany w treści tego przepisu upłynie, to organ zobligowany będzie do usunięcia wskazanych danych (tj. danych zawartych na konkretnych biletach związanych ze ściśle określonymi przejazdami wykonanymi przez określone ustawą podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za przejazd autostradą, a nie danych związanych z całościowym funkcjonowaniem kont tych podmiotów zarejestrowanych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS), a co za tym idzie nie będą one mogły być podstawą uruchomienia procedury zmierzającej do uzyskania opłaty dodatkowej, w tym do wystawienia wezwania do jej uiszczenia – organ nie będzie już bowiem miał możliwości oparcia się na zgromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS danych zawartych na biletach, gdyż z upływem wskazanego przez ustawodawcę okresu utracił on podstawę do ich przechowywania i wykorzystywania. Z tego też powodu należy uznać, że wykorzystywanie danych, które powinny zostać usunięte z systemu, a co za tym idzie, którymi organ nie ma już prawa dysponować, narusza porządek prawny. Wykorzystanie takich danych ocenić należy jako wykorzystanie dowodu sprzecznego z prawem. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc otwarty katalog środków dowodowych opatrzył ustawodawca warunkiem niesprzeczności dowodu z prawem. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż określenie, którym posłużył się ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a., tj.: "nie jest sprzeczne z prawem" należy rozumieć szeroko – jako sprzeczność z wszelkiego rodzaju przepisami prawa, a nie wyłącznie z przepisami prawa administracyjnego. Jeśli więc idzie o sprzeczność środka dowodowego z prawem procesowym, to chodzi głównie o niezgodny z określonymi procedurami sposób jego pozyskania. Gdy zaś chodzi o sprzeczność środka dowodowego z prawem materialnym, to tyczy się to sprzeczności z przypadkami, gdy przepisy prawa z różnych względów wyłączają możliwość pozyskania lub posłużenia się określonym środkiem dowodowym. Dowód może być więc sam w sobie sprzeczny z prawem, jak również może to być dowód uzyskany w sposób sprzeczny z prawem (por. np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 75 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2025 r.; a także chociażby K. Budziarek, Dowód sprzeczny z prawem, czyli kilka słów na temat art. 75 § 1 k.p.a., [w:] Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka z 2017 r., nr 1, s. 50–67. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Oprócz powyższego sąd zauważa, że pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu odpowiada w istocie stanowisku samego organu zaprezentowanym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na jego internetowej stronie podmiotowej pod adresem: https://e-toll.mf.gov.pl/inne-dokumenty/klauzula-informacyjna-szefa-krajowej-administracji-skarbowej/ (dostęp aktualny na dzień wyrokowania). W ramach zamieszczonej tam klauzuli informacyjnej dotyczącej przetwarzania danych osobowych użytkowników Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) oraz danych pozyskanych za pośrednictwem strony internetowej obsługującej system SPOE KAS lub Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta (TCOK) przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach dodatkowej informacji zamieszczonej po punkcie 11 klauzuli, oznaczonej dodatkowo słowem "UWAGA" informuje się użytkowników wskazanego systemu, a więc de facto korzystających z autostrad płatnych, o przywoływanych tam i szeroko omówionych ramach czasowych związanych z gromadzeniem i przetwarzaniem danych związanych z przejazdem autostradą, zaznaczając, że są one przechowywane nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. W przypadku jednak, gdy przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, do uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą bez wniesienia wymaganej opłaty, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne, w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania.
Wypada na koniec zauważyć, że stanowisko sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest sprzeczne w stosunku do przepisów ustawy o rachunkowości, w szczególności do jej art. 74, ponieważ unormowania te nie mogły mieć w sprawie zastosowywania. Trzeba bowiem zauważyć, że wspomniany przepis reguluje okresy przechowywania danych znajdujących się w zatwierdzonych rocznych sprawozdaniach finansowych oraz pozostałych zbiorach, ustanawiając w większości przypadków, w tym w odniesieniu do tzw. pozostałych dowodów księgowych i sprawozdań, których obowiązek sporządzenia wynika z ustawy (ust. 2 pkt 8) pięcioletni okres przechowywania. Przyjmując nawet, że bilety autostradowe stanowią dowody księgowe, o jakich mowa w niniejszych przepisach, stanowiąc przy tym podstawę do rozliczania partnerów sprzedających te bilety, należy mieć na względzie, że przepisy ustawy o rachunkowości mogą w niniejszej sprawie stanowić co najwyżej lex generalis wobec postanowień zawartych w ustawie o autostradach. Z tego powodu jako lex specialis należy dać pierwszeństwo stosowania przepisowi art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, jako derogującemu regulację zawartą w ustawie o rachunkowości, poprzez wprowadzenie w przypadku danych zawartych na biletach autostradowych odmiennych okresów przechowywania tych danych niż przewiduje to ustawa o rachunkowości.
Z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i w związku z tym postępowanie to umorzył. Mając na względzie powyższe sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Obligowało to sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił więc, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przy czym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził bowiem, że organ niezasadnie nałożył na skarżącego opłatę dodatkową, w sytuacji gdy organ naruszył art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych – nie mógł on bowiem oprzeć ustaleń faktycznych na danych gromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, gdyż w dacie wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej (tj. 19 września 2024 r.) nie miał już podstaw do ich przechowywania. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania od strony opłaty dodatkowej. Równocześnie sąd zwraca uwagę na to, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi w kontrze do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie dokonywania zwrotu opłaty dodatkowej oraz rozpatrywania sprzeciwu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1205), gdyż w dacie wydania wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej (19 września 2024 r.) opłaty tej dochodzono nienależnie – w chwili sporządzania wskazanego powyżej wezwania organ nie mógł już dysponować danymi będącymi podstawą wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej.
d.j.