III SA/Łd 489/21

III SA/Łd 489/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
III OSK 7312/21 - Wyrok NSA z 2023-03-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2133
art. 3 ust. 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
Dz.U. 2020 poz 256
art.139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 16 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Paweł Dańczak, , po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K.K. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 2. art. 3. art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 20191"., poz. 2133 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło K.K. przyznania dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 7 stycznia 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wpłynął wniosek K.K. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższy wniosek został przez K.K. uzupełniony w dniu 19 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy Z. Kierownik GOPS w Z. przyznał wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 31 lipca 2021 r. w wysokości 201,74 zł miesięcznie, z czego 97,10 zł miesięcznie będzie wypłacane zarządcy domu, 104,64 zł miesięcznie ryczałtu na zakup opału będzie przekazywane na rachunek bankowy wnioskodawczyni.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji, to jest obrazę art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w skarżonej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego wysokości udzielonej pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, co w ocenie skarżącej pozbawiło ją realnej kontroli wysokości udzielonej pomocy i jej zgodności z prawem. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne. Dodała, że według poczynionych przez nią obliczeń średni miesięczny dochód gospodarstwa z trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku jest w rzeczywistości niższy aniżeli wskazany w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu powinno być wskazanie, dlaczego przyznano jej pomoc w danej wysokości, a nie w innej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady oraz tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 ze zm.).
Stosownie do treści przepisów powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które jednocześnie spełniają następujące warunki:
• posiadają tytuł prawny do zajmowanego lokalu (art. 2 ust. 1 ustawy),
• średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (art. 3 ust. 1 ustawy), z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8,
• normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczby członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać powierzchni określonej według reguł wskazanych w art. 5 ustawy.
Organ stwierdził, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się zatem osobie spełniającej łącznie dwa kryteria: dochodowe i powierzchniowe. Niezmiernie istotne, przy rozstrzyganiu kwestii nabycia uprawnień do omawianego świadczenia, jest ustalenie liczby osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym z wnioskodawcą.
Zgodnie z art. 4 ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Uprawnienie do dodatku mieszkaniowego związane jest z rzeczywistym użytkowaniem, gospodarowaniem lokalu. O tym, czy ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu tego przepisu, decydować będzie konkretny stan faktyczny. W deklaracji o wysokości dochodów z dnia 4 stycznia 2021 r. K.K. oświadczyła, że w skład jej gospodarstwa domowego oprócz niej wchodzą: M.K. (były mąż), Ż.K. (córka), O.H. (wnuk) i F.K. (wnuk). W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Ż.K. z dnia 4 stycznia 2021 r., zgodnie z którym nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem i matką. Zgodnie z umową najmu mieszkania z dnia 24 lipca 2019 r. wszystkie wskazane powyżej osoby mają prawo zamieszkiwania w lokalu pod adresem J. 1/6. Jak wynika z adnotacji urzędowej z dnia 1 lutego 2021 r. K.K. podczas wywiadu oświadczyła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną, zamieszkuje natomiast w części lokalu, tj. komórce, która została dostosowana do celów mieszkaniowych. Zdaniem organu, analiza materiału dowodowego sprawy pozwala na stwierdzenie, że ocena dokonana przez organ pierwszej instancji dotycząca składu gospodarstwa domowego jest prawidłowa. Na potrzeby ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie należy uznać wszystkie osoby wskazane przez K.K. w deklaracji o wysokości dochodów z dnia 4 stycznia 2021 r. za wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Umowa najmu z dnia 24 lipca 2019 r. zawarta została przez K.K. i M.K., pozostałe osoby wywodzą prawo do zamieszkiwania z uprawnień osób wyżej wymienionych. Wydatki związane z zajmowaniem lokalu ponosi K.K. (rachunki za energię elektryczną, bieżącą wodę, wywóz nieczystości stałych reguluje wnioskodawczyni, brak jest podliczników energii elektrycznej czy zimnej wody; adnotacja urzędowa z dnia 1 lutego 2021 r.). Organ dodał, że powyższe stanowisko organu pierwszej instancji jest korzystne dla strony, bowiem w sytuacji uznania, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe niespełniona byłaby przesłanka dotycząca powierzchni lokalu, która dla jednej osoby wynosi 35 m2. Jak wynika z umowy najmu z dnia 24 lipca 2019 r. powierzchnia mieszkalna wynosi 59 m2, do powierzchni tej nie podlega wliczeniu pomieszczenie gospodarcze przynależne do lokalu. Przekroczenie dla 1 osoby nastąpiłoby zatem nawet przy zastosowaniu art. 5 ust. 5 ustawy, a normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego dla 5 osób nie może natomiast przekraczać 65 m2.
Wobec powyższego organ uznał, że w przedmiotowej sprawie spełniona jest przesłanka dotycząca powierzchni lokalu mieszkalnego wnioskodawcy. Trzeba było zatem ustalić, czy dochód członków gospodarstwa domowego nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy.
Definicja dochodu zawarta jest w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111. 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622).
Jak zważył organ, dochód rodziny ustalony na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, tj. w październiku, listopadzie i grudniu 2020 r. kształtował się następująco.
Na dochód M.K. składały się składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane przez PUP w P. w łącznej wysokości 254,43 zł (84,81 zł miesięcznie; zaświadczenie z dnia 27 stycznia 2021 r.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że M.K. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) bezrobotni niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie wskazanej ustawy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który SKO popiera, że składka zdrowotna jest składnikiem dochodu nie podlegającym odliczeniu od ogólnej kwoty dochodu (por. np.: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, LEX Nr 159229, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 643/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1089114; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 511/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 570/08; dostępne CBOSA). W takiej sytuacji do dochodu osoby należy wliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne, odprowadzane przez urząd pracy za zarejestrowanego bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Składki te nie stanowią faktycznego przychodu osoby, ale opłacane są z budżetu państwa i w świetle art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podlegają wliczeniu do dochodu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt lV SA/Po 3/09, LEX nr 536584).
Na dochód Ż.K. składały się składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane przez PUP w P. w łącznej wysokości 254,43 zł (84,81 zł miesięcznie; zaświadczenie z dnia 27 stycznia 2021 r.), zasiłek rodzinny w kwocie 657 zł (254,43 zł miesięcznie; zaświadczenie z dnia 27 stycznia 2021 r.) oraz alimenty na dzieci w wysokości 3900 zł (1300 zł miesięcznie; oświadczenie Ż. K. z dnia 4 stycznia 2021 r.). Łączny dochód Ż.K. wyniósł zatem 4811,43 zł
W ocenie Kolegium, nieprawidłowe są natomiast ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące dochodu wnioskodawczyni.
Na dochód strony w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku składały się składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane przez PUP w P. w kwocie 84,81 zł miesięcznie, tj. 254,43 zł (zaświadczenie z dnia 27 stycznia 2021 r.). K.K. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku.
W listopadzie 2020 r. K.K. otrzymała zadośćuczynienie wraz z ustawowymi odsetkami od Gminy Z. w łącznej kwocie 11 827,07 zł (pismo Wójta Gminy Z. z dnia 14 grudnia 2020 r., znak: [...]). Organ pierwszej instancji uznał, że w takim przypadku zastosowanie znajduje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), w myśl której w przypadku gdy dochód przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, wówczas od miesiąca uzyskania tego dochodu w sumie dochodów strony należy uwzględnić 1/12 otrzymanego dochodu, w przedmiotowej sprawie 1971,18 zł (adnotacja urzędowa z dnia 1 lutego 2021 r.). Powyższe stanowisko organu jest nieprawidłowe przede wszystkich z uwagi na fakt, że w kwestii ustalania dochodu w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a nie ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie słusznie, zdaniem SKO, podnosi się, że ustawodawca uznał za dochód "wszelkie przychody" wnioskodawcy. Nie ma zatem znaczenia, czy dany przychód został otrzymany jednorazowo, incydentalnie, czy też jest on uzyskiwany regularnie, ani czy ma on charakter materialny czy też nie. Istotne jest natomiast, aby strona miała go w dyspozycji w okresie wskazanym przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia II marca 2020 r., sygn. akt I II SA/Gl 842/19. LEX nr 3007152; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA Po 706/19, LEX nr 2780743; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 859119, LEX nr 2734829). Prawidłowe, zdaniem SKO, wyliczenie dochodu strony przedstawia się zatem następująco: 254,43 zł + 11 827,07 zł = 12 081,50 zł.
Wobec powyższego w dalszych wyliczeniach, w ocenie SKO, należało uwzględnić dochód K.K. w wysokości 12 081,50 zł.
Łączny dochód rodziny wyniósł zatem 17 147,36 zł, miesięcznie jest to kwota 5715,79 zł, średni dochód na członka rodziny wynosi 3429,47 zł, natomiast miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny wynosi on 1143,16 zł. Dochód ten nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury, która w dacie złożenia wniosku wynosiła 1200 zł, a zatem kwoty 1500 zł (125% x 1200 zł = 1500 zł). Jak wyżej wskazano gospodarstwo domowe skarżącej składa się z 5 osób. Powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez wnioskodawczynię wynosi 59 m2. Wydatki miesięczne na utrzymanie mieszkania wyniosły 214,09 zł (adnotacja urzędowa z dnia 1 lutego 2021 r.).
W analizowanym przypadku znajduje zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę miedzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą 10% dochodu gospodarstwa domowego.
W lokalu brak jest centralnego ogrzewania, instalacji doprowadzającej ciepłą wodę oraz instalacji gazu przewodowego. W takim przypadku ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 6 ust. 7 przewiduje możliwość przyznania osobie uprawnionej ryczałtu na zakup opału. Wydatki ryczałtowe wylicza się ściśle według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817 z późn. zm.).
Za brak centralnego ogrzewania, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, za wydatek, stanowiący podstawy obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy. W przedmiotowej sprawie będzie to zatem kwota 164,79 zł (5 kWh x 0,5586 zł x 59 m2).
Za brak instalacji doprowadzającej ciepłą wodę, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtów na zakup opału, uznaje sic równowartość 20 kWh energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W analizowanym przypadku będzie to kwota 55,86 zł (20 kWh x 0,5586 zł x 5 osób).
Za brak instalacji gazu przewodowego zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 10 kWh energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym plus równowartość 2 kWh na każdą dodatkową osobę. W analizowanym przypadku będzie to zatem kwota 10,05 zł [(10 kWh + 8 kWh) x 0,5586 zł/kwh).
Wydatki ogółem do podstawy obliczenia dodatku (wydatki na powierzchnię normatywną oraz ryczałt) wynoszą 444,79 zł (214,09 zł + 164,79 zł + 55,86 zł + 10,05 zł = 444,79 zł). Kwota stanowiąca 10% dochodu gospodarstwa domowego wynosi natomiast 571,58 zł (10% z 5715,79 zł = 571,58 zł).
Biorąc pod uwagę powyższe obliczenia, SKO uznało, że K.K. nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, bowiem różnica miedzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą 10% dochodu gospodarstwa domowego jest liczbą ujemną (444,79 zł 571,58 zł = -126,79 zł).
W związku z powyższym SKO zreformowało decyzję organu pierwszej instancji.
Konsekwencją dokonania przez SKO zmiany jest wydanie mniej korzystnego rozstrzygnięcia dla strony, która wniosła odwołanie z uwagi na odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu, powyższe nie stoi jednak w sprzeczności z określonym w art. 139 k.p.a. zakazem reformationis in peius ("Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny."), a to z tego względu, że utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo. Organ uznał, że Kierownik GOPS w Z. naruszył w sposób rażący ww. art. 3 ust. 3 ustawy, który jest jasny, czytelny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w zakresie dotyczącym konieczności wliczenia do dochodu wszelkich uzyskanych przez gospodarstwo domowe przychodów w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego. Nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, aby jednorazowy dochód dzielić w sposób przewidziany w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Takiego rozwiązania przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje, a zatem posłużenie się nim nawet w drodze analogii oraz z korzyścią dla strony postępowania stanowi rażące naruszenie przedmiotowego przepisu.
Organ dodał, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego należy do tzw. decyzji związanych. Oznacza to, iż organ przyznający dodatek mieszkaniowy nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których uzależniona jest wysokość przyznanego dodatku. Przesłanki te są bowiem w sposób szczegółowy określone w powołanych wyżej przepisach. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji nie dopełnił wszystkich ciążących na nim obowiązków, w tym wynikającego z art. 10 k.p.a. obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postepowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ pierwszej instancji był obowiązany poinformować strony o uprawnieniach wynikających z tego przepisu i umożliwić ich realizację. Akta sprawy wskazują, że skarżąca przed wydaniem decyzji, pomimo tego, iż organ pierwszej instancji gromadził materiał dowodowy, nie została powiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe uchybienie zostało usunięte w postępowaniu odwoławczym. Strona nie skorzystała jednak z przysługującego jej uprawnienia w wyznaczonym terminie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.K. zarzuciła decyzji SKO z dnia [...]:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci obrazy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2133) poprzez błędną interpretację tego przepisu polegającą na uznaniu, że wypłacone skarżącej zadośćuczynienie przez Gminę Z. za naruszenie jej dobra osobistego w postaci prawa do prywatności wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie, że zadośćuczynienie jako świadczenie o charakterze kompensacyjnym, od którego nie istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych, nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych;
2/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji w postaci obrazy art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu;
3/ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji w postaci obrazy art. 139 k.p.a. (zasady reformationis in peius) poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy skarżona decyzja nie narusza rażąco prawa i nie narusza rażąco interesu społecznego, co de facto nie zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia [...], ewentualnie również decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, względnie organowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie decyzji organów i orzeczenie co do istoty, przyjmując, iż materiał dowodowy umożliwia takie rozstrzygnięcie.
Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2020 roku, sygn. akt I OSK 379/19, Lex nr 3065109. NSA w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że z treści powołanego art. 3 ust. 3 u.d.m. wynika , że przez dochód należy rozumieć "wszelkie przychody" strony ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie ma przy tym znaczenia czy dany przychód został otrzymany jednorazowo czy też jest on uzyskiwany regularnie. Przy interpretacji zwrotu "wszelkie przychody" nie można jednakże pominąć dalszej części przepisu, w którym zwrot ten został wyrażony. Wskazuje się w nim, że dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe. Taka konstrukcja art. 3 ust. 3 u.d.m. wymaga, aby użyty w nim zwrot "wszelkie przychody" był wiązany z tymi dochodami, od których należy i można odliczyć koszty ich uzyskania, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że termin "wszelkie" ma charakter kwantyfikatora ogólnego, bo odnosi się do wszystkich, jednakże w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o te, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Zakres pojęciowy zwrotu "wszelkie" zostaje osłabiony bowiem w ten sposób, że musi obejmować wszystkie dochody, które uzyskać może podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy. W tej części przepisu ustawodawca wskazał wyłączenia przychodów nie podlegających wliczaniu do dochodu, przy czym wyliczenie to zostało ograniczone do konkretnych form, które ustawodawca wymienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 3022/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w analizowanym przepisie nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych i zdrowotnych. Takiego rozumienia art. 3 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie zmienia zawarte w zdaniu drugim tego przepisu wyliczenie rodzajów przychodów nie podlegających wliczeniu do dochodu, gdyż wskazanie tych przychodów nie stanowi wyjątku od użytego w zdaniu pierwszym terminu "wszelkie przychody", a jest jedynie wskazaniem rodzajów świadczeń, których przyznanie pozostaje bez wpływu na ustalenie dochodu wnioskodawcy.
Skarżąca podniosła, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że zadośćuczynienie za krzywdę ma w istocie charakter kompensacyjny. Od tej kwoty uzyskanej powyższym tytułem nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że zadośćuczynienie za doznaną krzywdę stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu , w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie strony, mimo wezwania sądu, nie złożyły oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji . Dlatego zarządzeniem z 12 sierpnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia spraw.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, na mocy § 2 art. 1 ww. ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a mówiąc ściślej, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2133) – dalej u.d.m.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 u.d.m.
za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, podziela pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2020 r., sygn.. akt I OSK 379/19 , iż w przepisie art. 3 ust. 3 u.d.m. nie chodzi o wszystkie źródła przychodów, ale o przychody, od których istnieje obowiązek odliczania kosztów ich uzyskania oraz składek ubezpieczeniowych.
Analogicznie NSA wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2854/21 (LEX nr 3186643) przyjmując, że pojęcie "przychodu" należy łączyć z korzyścią zewnętrzną w stosunku do majątku wnioskodawcy, czyli korzyścią pochodzącą z innego źródła niż jego majątek. Np. jako korzyści nie należy traktować zwrotu nadpłaconego czynszu. Od zwróconej kwoty z tytułu nadpłaconego czynszu nie odlicza się kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenie społeczne. Tym samym, zdaniem NSA, nie istnieją podstawy prawne do przyjęcia, że tego rodzaju nadpłata stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m.
W rozpoznawanej obecnie sprawie istotne jest ustalenie, czy uzyskana przez stronę, na podstawie orzeczenia sądu powszechnego, kwota tytułem zadośćuczynienia za naruszenie dóbr osobistych jest korzyścią i tym samym stanowi dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.m.
W ocenie WSA w Łodzi kwota otrzymana przez stronę tytułem zadośćuczynienia nie jest jej korzyścią.
Co prawda otrzymane środki finansowe pochodzą od podmiotu zewnętrznego (który naruszył dobra osobiste skarżącej), ale spełniają one funkcję kompensacyjną, wyrównując doznaną krzywdę. Przyjęcie przez stronę kwoty zadośćuczynienia nie może być uznane za przysporzenie majątkowe. Stanowi wyłącznie formę złagodzenia negatywnych skutków doznań wynikających z naruszenia dóbr osobistych. Ponadto, co pozostaje w sprawie niesporne, od kwoty otrzymanej tytułem zadośćuczynienia nie istnieje obowiązek odliczenia kosztów jej uzyskania oraz opłacenia składek ubezpieczeniowych.
Wobec powyższego należy uznać za zasadny zarzut skargi wadliwego ustalenia dochodu, od którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego.
W ocenie sądu trafny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez SKO zasady reformationis in peius sformułowanej w art.139 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco.
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy w wysokości 201,74 zł. miesięcznie. SKO uchyliło tę decyzję w całości i odmówiło przyznania dodatku mieszkaniowego.
Decyzja organu odwoławczego pogorszyła sytuację strony odwołującej się w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania.
Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w kwestii ustalenia przychodu obowiązują przepisy u.d.m., a nie zastosowane przez wójta przepisy ustawy o pomocy społecznej. Powyższe uchybienie nie może być jednak utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Powstało na skutek błędnej interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 u.d.m. Tymczasem tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, zwykłe zaś naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX/e. 2020, do art. 139 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Decyzja organu I instancji nie naruszała także w rażący sposób interesu społecznego. Sytuacja materialna skarżącej jest wyjątkowo trudna. Pozostaje ona bowiem od wielu lat bezrobotna i utrzymuje się głównie ze środków pomocy społecznej. Przyznany decyzją wójta dodatek mieszkaniowy wynosił 201,74 zł., a tym samym ze względu na swą wysokość nie mógł mieć istotnego wpływu na stan finansów gminy.
Poza tym stwierdzić należy (co sąd wcześniej wyjaśnił ), iż decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o błędne założenie, iż kwota otrzymana tytułem zadośćuczynienia stanowi dochód strony, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego.
Skarżąca trafnie wywodzi w skardze, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. Omówienie tych zarzutów i dokonanie ich oceny było wskazane choćby dlatego, że również uzasadnienie organu I instancji było wyjątkowo lakoniczne.
Powyższe uchybienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisom art. 11 i 107§ 3 nie miało jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, bowiem głównie ze względu na naruszenie art. 3 ust. 3 u.d,m, i art. 139 k.p.a. decyzja organu odwoławczego podlegałaby uchyleniu.
Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę uwzględni stanowisko sądu w zakresie wykładni przepisu art. 3 ust. 3 u.d.m. Uzasadniając wydaną decyzję odniesie się także do zarzutów strony zawartych w odwołaniu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję. k.ż.