III SA/Łd 483/20

III SA/Łd 483/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1113/21 - Postanowienie NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1440
art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 1 i 2, art, 4 pkt 1 i pkt 23
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 189f i art. 81a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 2 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] w przedmiocie nałożenia na A Sp. z o.o. Sp.k. kary pieniężnej w wysokości 214.863 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy wielkoformatowej na budynku położonym w Ł. przy ul. A.
Z akt sprawy wynika, że 2 września 2016 r. pracownicy Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł. przeprowadził kontrolę w terenie, w trakcie której stwierdzono, że w pasie drogowym ul. A i ul. B znajduje się reklama wielkoformatowa na konstrukcji zlokalizowanej na elewacji posesji przy ul. A. Z kontroli została sporządzona notatka służbowa i dokumentacja fotograficzna, które zostały przekazane zarządcy drogi. 12 września 2016 roku pracownicy Zarządu Dróg i Transportu dokonali oględzin w terenie, które potwierdziły powyższe ustalenia. Dodatkowo ujawniono, że na konstrukcji reklamy znajduje się oznaczenie firmy A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. przy ul. C. W wyniku przeglądu witryny internetowej spółki ustalono, że oferuje ona wynajem powyżej powierzchni reklamowej o wymiarach 34,45 m x 18,90m tj. o powierzchni 651,10 m2
Zawiadomieniem z 12 września 2016 r., doręczonym 3 października 2016 r. A Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnego zajęcia pasa drogowego ulicy A (tj. dz. nr [...] obręb S-7) oraz ul. B (tj. dz. nr [..] obręb S-7).
W odpowiedzi na zawiadomienie w piśmie z 14 października 2016 r. spółka wskazała, że dysponentem reklamy jest spółka B Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., a wobec tego A Sp. z o.o. Sp.k. nie powinna być stroną wszczętego postępowania.
Decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o wymierzeniu A Sp. z o.o. Sp.k. kary pieniężnej w wysokości 214.863 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B 31 (tj. dz. o nr ewid. [..] obr. S-7) oraz drogi powiatowej ul. A (tj. dz. o nr ewid. [...] w obr. S-7) o powierzchni 651,10m2 pod reklamę wielkoformatową zainstalowaną na elewacji posesji w okresie od 2 do 12 września 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nie uwzględnił lakonicznego wyjaśnienia strony z pisma z 14 października 2016 r. wobec braku przedstawienia dowodów na potwierdzenie związku B Sp. z o.o. z przedmiotową reklamą, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że to A Sp. z o.o. Sp.k. jest właścicielem reklamy: umieszczono na niej znak firmowy strony, a ponadto spółka oferuje na swojej stronie internetowej wynajem tej powierzchni reklamowej. Zarządca drogi podał, że ul. A (teren dz. Nr [...] w obr. S-7) i al. B (teren dz. nr [...] obr. S-7) to drogi powiatowe będące we władaniu Zarządu Dróg i Transportu w Ł. i w myśl art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) – dalej "u.d.p." tereny tych działek stanowią pas drogowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wykazania granic pasa drogowego, powierzchni reklamy i ustalenia w sposób jednoznaczny podmiotu, który umieścił reklamę.
Wyrokiem z 25 października 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 434/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A Sp. z o.o. Sp.k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...].
W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji skarżąca nadesłała kserokopię umowy o współpracy zawartą 30 grudnia 2015 roku pomiędzy A Sp. z o.o. Sp.k., a B Sp.z.o.o. Realizując wytyczne organu odwoławczego oraz tutejszego sądu organ przeprowadził postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu pasa drogowego. Następnie decyzją z [...] ponownie nałożył na spółkę A Sp. z o.o. Sp.k. karę pieniężną w wysokości 214.863 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego.
W toku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji strona złożyła kserokopię faktury z 13 września 2016 r. dotyczącej "Usługi montażu reklamy wielkoformatowej Mazda w miesiącu Wrzesień 2016 przy ul. A w Ł.", kserokopie przelewów dokonywanych pomiędzy A Sp. z o.o. Sp.k. a B Sp. z o.o. w likwidacji przed zawarciem umowy o współpracy (tj. 11 maja 2015 i 22 maja 2015 r.), kserokopię zlecenia wykonania usługi reklamowej typu Wielki Format z 7 marca 2016 r., zlecenie montażu/demontażu reklamy na elewacji budynku przy ul. A w Ł. z 29 sierpnia 2016 r.
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że dotychczasowe ustalenia w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne określenie podmiotu, który dokonał umieszczenia przedmiotowej reklamy.
Prezydent Miasta Ł. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) – dalej "u.d.p."b ponownie nałożył na A Sp. z o.o. Sp.k. karę pieniężną w wysokości 214.863 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B (tj. dz. o nr ewid. Nr [...] obr. S-7) oraz drogi powiatowej ul. A (tj. dz. o nr ewid. [...] w obr. S-7) o powierzchni 651,10m2 pod konstrukcję reklamową pod reklamę wielkoformatową zainstalowaną na elewacji posesji w okresie od 2 do 12 września 2016 r.
Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie przesłanek określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p., ale również w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Kara pieniężna wymierzana jest bowiem określonemu podmiotowi za zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego albo reklamę w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.
Zdaniem organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w okresie od 2 do 12 września 2016 r. na południowej ścianie szczytowej (od strony al. B) na budynku przy ul. A była umieszczona na wspornikach konstrukcji siatka reklamy wielkoformatowej o powierzchni 651,1 m2. Reklamę wykonaną na siatce umocowano na konstrukcji wsporczej na ścianie szczytowej budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. A w ten sposób, że powierzchnia tej reklamy wchodziła w przestrzeń nad gruntem działek o numerach ewid. 41/24 i 42/43. Zgodnie z definicją reklamy zawartą w u.d.p. oraz orzecznictwie sądowym przedmiotowa siatka reklamowa umocowana na konstrukcji wsporczej stanowiła reklamę.
W odniesieniu do powierzchni reklamy organ wskazał, że informacje na stronie internetowej firmy A sp. z o.o. wykazały, że A Sp. z o.o. Sp.k. oferuje wynajem powierzchni reklamowej na konstrukcji reklamowej o wymiarach 34,45 m x 18,90 m, tj. 651,10 m2. Kolegium podzieliło więc ustalenia zarządcy drogi dotyczące powierzchni reklamy 651,10 m2, wskazując, że fakt ten potwierdza również treść umowy najmu części powierzchni obiektu w celach reklamowych z 1 sierpnia 2006 r. zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A jako wynajmującym, a najemcą C sp. z o.o., której stroną na podstawie aneksu zawartego w dniu 31 października 2013 r. stała się A Sp. z o.o. Sp.k.
Kolegium wskazało następnie, że ustalenia dotyczące umiejscowienia reklamy, wizualizacji reklamy i jej powierzchni znajdują potwierdzenie zgłoszeniu z 20 listopada 2013 r. przez inwestora A Sp. z o.o. Sp.k. zamiaru wykonania robót budowlanych montażu siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A oraz oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 19 listopada 2013 r. z załączonymi informacjami o umiejscowieniu reklamy i wizualizacji powierzchni reklamowej na budynku przy ul. A w Ł..
Organ zgodził się również z analizą i wnioskami zarządcy drogi, że nośnik — konstrukcja przeznaczona do ekspozycji siatki reklamowej wielkoformatowej — umocowana do ściany budynku stanowiąca reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. została umieszczona w pasie drogowym.
W odniesieniu do zakwalifikowania działek nr ewid. [...] w obr. S-7 i nr [...] obr. S-7 jako pas drogowy Kolegium stwierdziło, że mimo braku naniesienia linii rozgraniczających na mapie, zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy zostało jednoznacznie wykazane. W tym zakresie organ wskazał, że budynek przy ulicy A od strony południowej usytuowany jest w granicy z dz. nr 41/24 i nr 42/43. W okresie od 2 do 12 września 2016 r. jak wynika z informacji z [...] Ośrodka Geodezji w Ł., działki [...] i [...] w obr. S-7, były zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów sklasyfikowane jako drogi i oznaczone symbolem "dr", zaś jako właściciel przedmiotowych działek w tym okresie figurowała Gmina Miasto Ł., a jako władający Zarząd Dróg i Transportu. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że w okresie od 2 do 12 września 2016 r. działki nr [...] i [...] w obr. S-7 stanowiły pas drogowy w rozumieniu u.d.p. Na szczytowej ścianie budynku została zamontowana na istniejącej konstrukcji reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodziła w przestrzeń nad gruntem. Linia południowej granicy działki, na której posadowiony jest budynek przy ul. A była i jest granicą tej działki z przylegającymi do niej granicami działek nr [...] i dz [...] w obr. S-7. Wobec powyższego organ stwierdził, że granica terenu działki i ściana budynku, na którym była umieszczona reklama, wyznaczała granicę pasa drogowego, zaś siatka materiałowa z reklamą wielkoformatową znajdowała się w pasie drogowym i jej umieszczenie wymagało zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji na umieszczenie na budynku przy ul. A w Ł. tj. w pasie drogowym reklamy wymagane było uzyskanie zezwolenia od zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p.) i uiszczenie opłaty ustalonej w tym zezwoleniu zgodnie z art. 40 ust. 3, 6 i 1 u.d.p. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi takiego zezwolenia nie wydał.
Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych co do legitymacji strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., Kolegium stwierdziło, że organ I instancji skierował decyzję do właściwej strony, tj. do sprawcy deliktu administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł zwróciło uwagę, że skoro strona neguje ustalenia organów w niniejszej sprawie to powinna przedstawić dokumenty, z których wynikałyby odmienne okoliczności. Wśród złożonych przez stronę kserokopii załączona była nieuwierzytelniona kserokopia umowy o współpracy z 30 grudnia 2015 r. zawarta z B Sp. z o.o. w likwidacji. W części zawierającej oświadczenia stron umowy wskazano okoliczność stanowiącą podstawę zawarcia tej umowy: "Zważywszy, że [...] (A Sp. z o.o. Sp. k.) posiada prawo do dysponowania elewacją budynku przy ul. A w Ł. na cele reklamowe". Zdaniem organu z tego zapisu wynika jednoznacznie, że to tylko stronie można przypisać odpowiedzialność, gdyż jej działania nacechowane są celowością. Strona jest i była traktowana przez B Sp. z o.o. jako profesjonalny podmiot świadczącym usługi w branży reklamowej. Ponadto przedmiotowy zapis umowy wprowadza kontrahentów w błąd, sugerując, że skoro A Sp. z o.o. Sp.k. posiada prawo dysponowania powierzchnią reklamową, to posiada wszelkie wymagane uprawnienia, w tym uprawnienie to zajmowania pasa drogowego w postaci odpowiedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W odniesieniu do przedłożonych przez stronę w toku postępowania faktur dotyczących usługi montażu i demontażu reklam, w których jako nabywca wskazana jest spółka B, organ II instancji podkreślił, że faktury te są kserokopiami zmodyfikowanymi poprzez zatarcie kwot i niesygnowane są żadnym podpisem. Okoliczność, kto dokonuje faktycznej czynności umieszczenia reklamy na elewacji jest bez znaczenia w przypadku próby ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Ponadto większość z załączonych faktur w ogóle nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Jedynie faktura (jej nieuwierzytelniona kopia) z 13 września 2016 r. dotyczy "Usługi montażu reklamy wielkoformatowej Mazda w miesiącu Wrzesień 2016 przy ul. A w Ł.". Wobec powyższego organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że bez względu na to, kto dokonał montażu reklamy, dysponentem lokalizacji dalej pozostaje A Sp. z o.o. Sp.k.
Zdaniem Kolegium również wskazywana przez stronę historia przelewów dokonywanych pomiędzy A Sp. z o.o. Sp.k. a B Sp. z o.o. w likwidacji przed zawarciem umowy o współpracy (tj. 11 maja 2015 i 22 maja 2015 r.) nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy dotyczącej reklamy na ul. A i al. B w Ł. umieszczonej w okresie od 2 do 12 września 2016 r. Operacje bankowe mogą stanowić tylko potwierdzenie tego, że A Sp. z o.o. Sp.k. płaciła określone kwoty określonemu podmiotowi.
W zakresie nieuwierzytelnionej kserokopii zlecenia wykonania usługi reklamowej typu Wielki Format z 7 marca 2016 r. organ II instancji wskazał, że w treści tego dokumentu zleceniodawca (A Sp. z o.o. Sp.k.) zlecił firmie B Sp. z o.o. w likwidacji ekspozycję materiału w okresie kampanii i druk materiału. Zlecenie dotyczy okresu od 1 września 2016 r. do 30 września 2016 r. i lokalizacji przy ul. A w Ł. Zdaniem organu zapis zlecenia stanowi jednak potwierdzenie słuszności stanowiska organów administracji publicznej o odpowiedzialności strony za brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. A Sp. z o.o. Sp.k. jest bowiem zarówno zleceniodawcą, zamawiającym i inicjatorem wykonania usługi reklamowej.
Z powyższych przyczyn Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił A Sp. z o.o. Sp.k. jako podmiot odpowiedzialny za samowolne zajęcie pasa drogowego ul. A i al. B w okresie od 2 do 12 września 2016 r. i w konsekwencji adresata decyzji orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej za ten delikt.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A Sp. z o.o. Sp.k. zarzuciła:
1) rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] pomimo niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, bowiem strona nie została zawiadomiona o zgromadzeniu przez organ I instancji materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co de facto uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się odnośnie zebranych dowodów i zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych, strona została jedynie zawiadomiona pismem z 12 września 2016 r. o zgromadzeniu materiału dowodowego przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z [...] nr [...];
b) art. 7 k.p.a., to jest naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 81 k.p.a, poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy:
- organ I i II instancji nie wykazał przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy dz. nr [...] w obr. S-7 i dz. nr [...] w obr. S-7 za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego aktualnego na dzień wydania decyzji, a przebieg granic pasa drogowego ustalony został w oparciu o mapę ewidencyjną z 1974 r., na której nie zostały naniesione linie rozgraniczające;
- nie wykazano za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego kolizji linii granicznych pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. z liniami granicznymi umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu - reklamy wielkoformatowej na budynku położonym w Ł. przy ul. A, pozwalającej stwierdzić przypadek zajęcia przez stronę pasa ruchu drogowego, co nie mogło prowadzić do ustalenia przez organ I instancji, że reklama wielkoformatowa znajdowała się w pasie drogowym;
c) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, zarówno przez organ I jak i II instancji, kompleksowego postępowania dowodowego w sprawie, a w efekcie zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w niezbadaniu, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki konieczne do wydania zaskarżonej decyzji, a w tym w szczególności:
i. niezbadanie przez organ I i II instancji książki drogi, o której nowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), podczas gdy dokument ten mógł przesądzić kwestię granic pasa drogowego drogi publicznej i mógłby być przydatny dla celów określenia tych granic, w szczególności w zakresie zmian, które nastąpiły w pasie ruchu drogowego drogi powiatowej, po ukończeniu przez Miasto Ł. budowy i przebudowy układu drogowo-torowego wraz z niezbędną infrastrukturą w ramach Rozbudowy i modernizacji trasy tramwaju w relacji wschód-zachód [...] wraz z systemem zasilania oraz systemu obszarowego sterowania ruchem w październiku 2015 r., tj. przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji nr [...] z [...] podczas gdy powyższe informacje mogą potwierdzać fakt, że działki o nr ewid.[...] , [...] i [...] w obr. S-7 znajdowały się w dniu 7 listopada 2016 r. poza pasem drogowym;
ii. niezbadanie przez organ I i II instancji, czy nastąpiły zmiany, a jeśli tak to w jakim zakresie, przebiegu pasa ruchu drogowego drogi powiatowej al. B/D, podczas budowy i przebudowy układu drogowo-torowego wraz z niezbędną infrastrukturą w ramach Rozbudowy i modernizacji trasy tramwaju w relacji wschód-zachód [...] wraz z systemem zasilania oraz systemem obszarowego sterowania ruchem w październiku 2015 r., podczas gdy powyższe informacje mogą potwierdzać fakt, że działki o nr ewid.[...][...][...] w obr. S-7 znajdowały się w dniu 7 listopada 2016 r. poza pasem drogowym;
iii. niezbadanie przez organ I i II instancji przyczyn przekazania protokołem zdawczo - odbiorczym w dniu 24 maja 2018 r. przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. działek o nr ewid. [...][...][...] w obr. S-7, a także niezbadanie celu tego przekazania, podczas gdy powyższe informacje mogą potwierdzać fakt, że działki o nr ewid. [...][...][...] w obr. S-7 znajdowały się w dniu 7 listopada 2016 r. poza pasem drogowym;
iv. niezbadanie przez organ I instancji przyczyn, dla których zmieniono oznaczenie i przeznaczenie działek o nr ewid. [...][...][...]w obr. S-7 z nieruchomości gruntowej do użytku "dr" (droga) na nieruchomość użytkową, w szczególności niezbadanie, czy przedmiotowe zmiany nastąpiły w związku z budową i przebudową
układu drogowo-torowego wraz z niezbędną infrastrukturą w ramach Rozbudowy i modernizacji trasy tramwaju w relacji wschód-zachód [...] wraz z systemem zasilania oraz systemu obszarowego sterowania ruchem w październiku 2015, podczas gdy powyższe informacje mogą potwierdzać fakt, że działki o nr ewid. [...][...][...] w obr. S-7 znajdowały się w dniu 7 listopada 2016 r. poza pasem drogowym;
v. błędne ustalenie przez organ I i II instancji powierzchni reklamy wielkoformatowej, w oparciu wyłącznie o informacje umieszczone na stronie internetowej strony oraz w oparciu o treść umowy najmu części powierzchni obiektu w celach reklamowych, zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową dla nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. A jako wynajmującym a najemcą C Sp. z o.o., podczas gdy powyższe informacje mogą potwierdzać wyłącznie ewentualną możliwą a nie rzeczywistą powierzchnię reklamy wielkoformatowej do udostępnienia osobom trzecim;
vi. pominięcie przez organ I i II instancji treści umowy współpracy z 30 grudnia 2015 r. zawartej pomiędzy A Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Warszawie a B Sp. z o.o. z siedzibą w W., w szczególności pominięcie § 2 wskazanej umowy, który stanowi, iż nośnik reklamowy i eksponowane na nim reklamy stanowią wyłączną własność B Sp. z o.o. z siedzibą w W., a także faktu przyjęcia pełnej odpowiedzialności za nośnik reklamowy przez spółkę B Sp. z o.o. z siedzibą w W.;
d) art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie strony postępowania administracyjnego, tj. podmiotu w stosunku do którego zachodzą ewentualne podstawy przy spełnieniu wszystkich przesłanek do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy;
e) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z [...] nr [...] nakładającej na stronę administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ I i II instancji nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granic pasa drogowego al. B/D, a jedynie organ I i II instancji dysponowały mapą ewidencyjną z 1974 r., na której nie zostały naniesione linie rozgraniczające, a tym samym jednoznacznie nie można potwierdzić zajęcia przez stronę pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co w tym zakresie prowadzi do konstatacji, iż wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony;
f) art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ I i II instancji do biegłego - posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geodezji - o wydanie opinii lub analizy w przedmiocie ustalenia kolizji linii granicznych pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. z liniami granicznymi umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu – reklamy wielkoformatowej na budynku położonym w Ł. przy ul. A, w sytuacji gdy organ I i II instancji dysponował wyłącznie udostępnioną przez [...] Ośrodek Geodezji w Ł. kopią mapy zasadniczej z 20 kwietnia 1974 r., której po pierwsze nie można uznać za aktualną na dzień wydania przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji nr [...] z [...] a po drugie na której nie zostały naniesione linie rozgraniczające pas drogowy, a tym samym zaniechanie zbadania zajęcia przez stronę pasa ruchu drogowego, podczas gdy ustalenie tej - istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy – okoliczności wymagało wiadomości specjalnych;
g) art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ I i II instancji nie był wystarczający do jednoznacznego ustalenia powierzchni reklamy wielkoformatowej na budynku położonym w Ł. przy ul. A, podczas gdy organ I i II instancji dysponował wyłącznie wydrukiem ze strony internetowej dotyczącym ewentualnej a nie rzeczywistej powierzchni reklamy wielkoformatowej do udostępnienia osobom trzecim;
h) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi
na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, w szczególności poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji powodów z jakich organ uznał, że waga naruszenia nie jest znaczna w kontekście zastosowania art. 189 f k.p.a.;
i) art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa reklama umieszczona była na elewacji budynku przy ul. A, na podstawie zgłoszeń do odpowiednich organów państwowych, o czym organ administracyjny miał wiedzę i nie były podjęte wcześniej w tym zakresie żadne działania, co może prowadzić do konstatacji, iż waga wskazanego naruszania miała znikomy charakter, a co więcej stronie nie można przypisać umyślności działania, skoro, żaden inny organ państwowy nie pouczył jej przed wszczęciem postępowania kontrolnego o ewentualnych skutkach zajęcia pasa ruchu drogowego, a po uzyskaniu takiej informacji strona niezwłocznie zaniechała naruszenia prawa;
2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego, a to:
a) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez arbitralne przyjęcie przez organ I instancji i powielenie tej konkluzji przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy z materiału dowodowego nie można jednoznacznie wywnioskować, że reklama wielkoformatowa ze względu na swoje położenie znajdowała się w granicach pasa drogowego.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, przy jednoczesnym zawarciu w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do uzupełnienia postępowania dowodowego m.in. poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (specjalisty) ds. geodezji w przedmiocie ustalenia linii rozgraniczających pas drogowy, a także ustalenia kolizji linii rozgraniczających z liniami granicznymi umieszczonego w pasie drogowym urządzenia bądź obiektu - reklamy wielkoformatowej na budynku położonym w Łodzi
przy ul. A, a w sytuacji uznania zarzutu błędnego ustalenia stron postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł wniosło o jej oddalenie.
Pismem z 21 września 2020 r. A Sp. z o.o. Sp.k. podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842) zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 22 stycznia 2021 r. i doręczone stronom. Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje oddaleniem skargi.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] wymierzającą skarżącej karę pieniężną w wysokości 214.863 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A oraz drogi Powiatowej ul. B pod reklamę wielkoformatową o powierzchni 651,10 m2 zainstalowaną na elewacji posesji w okresie od 2 do 12 września 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.
Podstawę materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności: czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego.
Wskazać należy, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4486/16, opublikowane: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Realizacja deliktu administracyjnego "zajęcie pasa drogowego" następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego (zob. W. Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, publikowane w ZNSA/2014/2).
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.
W niniejszej sprawie niespornym jest fakt umieszczenia reklamy we wskazanym w tej decyzji miejscu i czasie. Spór w sprawie natomiast koncentruje się wokół kwestii czy sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym oraz czy to strona skarżąca jest odpowiedzialna za jej umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi.
Na wstępie wskazać należy, że w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 23), reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W świetle tego unormowania reklamą jest zatem każdy nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (poza tego rodzaju nośnikiem będącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gmin lub o formie ochrony zabytków, a także tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody).
O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu, obejmującym pas drogowy, w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji danej reklamy, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza granicą pasa drogi, a także na obiektach znajdujących się w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie tylko w płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale także w przestrzeni nad tą powierzchnią. Dlatego też ustalenie przez organ administracji zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, jest elementem kluczowym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiej normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Zauważyć należy, iż ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze ( por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1803/12 LEX nr 1450689).
Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być ponadto poprzedzone ustaleniami, co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10 LEX nr 1080103). W rozstrzyganej sprawie w ocenie sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w celu ustalenia przebiegu pasa drogowego, a co za tym idzie zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim spornej reklamy zostało prawidłowo wykazane. Przypomnieć należy, że sporna reklama została umieszczona na budynku w centrum miasta stojącym przy ruchliwym skrzyżowaniu ul. A z al. B. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że budynek przy ulicy A na którym została zlokalizowana reklama od strony południowej usytuowany jest w granicy z działkami: nr [...] i[...] . Jak wynika z protokołu kontroli z 12 września 2016 roku oraz informacji z [...] Ośrodka Geodezji w Łodzi z 26 marca 2019 roku w okresie od 2 do 12 września 2016 r., działki [...] i [...] w obr. S-7, były zgodnie z rejestrem ewidencji gruntów sklasyfikowane jako drogi i oznaczone symbolem "dr", zaś jako właściciel przedmiotowych działek w tym okresie figurowała Gmina Miasto Ł., a jako władający Zarząd Dróg i Transportu. Nie ulega także wątpliwości, że droga jest immanentną częścią pasa drogowego. Z powyższego wynika, jak prawidłowo przyjęły organy, że granica działek nr 41/24 i 42/43 w obr. S-7 wyznaczała granicę pasa drogowego w rozumieniu u.d.p. W rozstrzyganej sprawie na szczytowej ścianie budynku przy ul. A została zamontowana na istniejącej konstrukcji reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodziła w przestrzeń nad gruntem. Linia południowej granicy działki nr ewid.[...], na której posadowiony jest budynek przy ul. A była i jest granicą tej działki z przylegającymi do niej granicami działek nr [...] i dz [...] w obr. S-7. Wobec powyższego prawidłowo organ stwierdził, że granica terenu działki i ściana budynku, na którym była umieszczona reklama, wyznaczała granicę pasa drogowego, zaś siatka materiałowa z reklamą wielkoformatową zamontowana na wspornikach wystających ze ściany budynku znajdowała się w pasie drogowym i jej umieszczenie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.
Z kolei przy ocenie jak wysoko sięga przestrzeń pasa drogowego, należy mieć na uwadze definicję reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., z której wynika, że reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z definicji tej wynika, że celem reklamy jest przekazanie informacji użytkownikom drogi. Drogą zaś jest, w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zatem droga jest częścią pasa drogowego. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, że granicę pasa drogowego wyznaczała ściana budynku, na którym była umieszczona sporna reklama, to w świetle powołanych definicji reklama ta znajdowała się w pasie drogowym. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10 LEX nr 1080103). Wobec powyższego za niezasadne sąd uznał wszystkie zarzuty skargi wskazujące na nieprawidłowe wykazanie przebiegu granicy pasa drogowego w rozstrzyganej sprawie. Granica ta bowiem znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy. Bez wpływu także na jej prawidłowe ustalenie w okresie od 2 do 12 września 2016 roku ma fakt późniejszego przekazania działek nr [...] i [...] jako przeznaczonych do sprzedaży protokołem zdawczo-odbiorczym z 24 maja 2018 roku przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi Wydziałowi Gospodarki Komunalnej UMŁ , który następnie stał się podstawa wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. W okresie bowiem ocenianego zajęcia nieruchomości te stanowiły pas drogowy.
W ocenie sądu prawidłowo także organy przyjęły, że to skarżąca dokonała samowolnego zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia na nim spornej reklamy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest na podmiot, który faktycznie zajmuje pas, a zarazem jest sprwcą czynu objętego tą sankcją (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, u.d.p. Komentarz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wyjątkowo w orzecznictwie sądów administracyjnego dopuszcza się także odpowiedzialność dysponenta obiektu umieszczonego w pasie drogowym, jeśli z okoliczności faktycznych wynika, że to on, a nie właściciel obiektu dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 647/17 , wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 993/14 dostępne w CBOSA).
W rozstrzyganej sprawie w toku postępowania strona skarżąca w celu uwolnienia się od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powołała się na umowę o współpracy z 30 grudnia 2015 r. zawartą ze spółką B Sp. z o.o. w likwidacji, z której w jej ocenie ma wynikać, że to ta spółka jest właścicielem spornej reklamy.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że na okoliczność, że inny podmiot jest odpowiedzialny za umieszczenie spornej reklamy w pasie drogowym spółka po raz pierwszy powołała się w piśmie z 14 października 2016 roku przy czym okoliczność ta nie została wówczas w żaden sposób udokumentowana, a strona nie wskazywała na istnienie umowy z 30 grudnia 2015 roku zawartej ze spółka B. Wcześniej w toku postępowania toczącego się równolegle przed Miejskim Konserwatorem Zabytków skarżąca nie tylko nie kwestionowała bycia właścicielem obiektu, ale wręcz w swoich wystąpieniach wskazywała, że reklama została umieszczona legalnie. 12 września 2016 roku złożyła oświadczenie w którym wskazała, że nośnik reklamowy na elewacji budynku przy ul. A jest inwestycją realizowaną przez spółkę legalnie, w oparciu o prawomocne i ostateczne zgody. Wnioskami z 19 listopada 2013 roku oraz 25 marca 2014 roku to także skarżąca zgłaszała zamiar montażu siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji przy ul. P, załączając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także administrator nieruchomości przy ul. A wskazał skarżącą jako wściela podkonstrukcji do rozwieszania siatek reklamowych jak i samych siatek reklamowych. Nadto przedstawił on umowy najmu części powierzchni obiektu w celach reklamowych z 1 sierpnia 2006 roku wraz z aneksem do tej umowy z 31 października 2013 roku, z których wynika, że to strona była najemcą części ściany południowej prawej oficyny budynku o powierzchni 651,1 m2 wraz z krawędzią dachową stanowiącej część wspólną nieruchomości położonej w Ł. przy u. A. Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji mailowej z 5 września 2016 roku z przedstawicielem agencji reklamowej działającej na zlecenie firmy Mazda, której reklama znajdowała się na spornym nośniku w okresie objętym niniejszym postępowaniem, także wynika, że to skarżąca spółka była właścicielem reklamy. Także załączniki do znajdującego się w aktach sprawy protokołu z kontroli, która miała miejsce 12 września 2016 roku, potwierdzają, że na nośniku reklamowym znajdowała się informacja, że jego realizacja została wykonana przez A.
Wskazać należy, że niepotwierdzona za zgodność z oryginałem oraz niekompletna kserokopia umowy z 30 grudnia 2015 roku została przez stronę po raz pierwszy złożona 27 kwietnia 2018 roku. W toku postępowania dokument ten przedstawiany był także przy piśmie strony z 10 czerwca 2019 roku w takiej samej formie. W umowie tej wskazano, że spółka A posiada prawo do dysponowania elewacją budynku przy ul. A w Ł na cele reklamowe. Z § 1 umowy tej wynika, że A Sp. z o.o. Sp.k oraz B Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie postanowiły nawiązać współpracę w zakresie odpłatnego udostępniania B przez A powierzchni reklamowej do ekspozycji na nośniku reklamowym obrazów reklamowych klientów. Na podstawie tej umowy spółka B nabywa prawo wyłączności do eksponowania reklam na tej powierzchni reklamowej, z tym zastrzeżeniem, że każdorazowo przed ekspozycją zobowiązana jest powiadomić o tym fakcie właściciela budynku. Z kolei w § 2 umowy wskazano, że nośnik reklamowy i eksponowane na nim reklamy stanowią wyłączną własność spółki B i spółka ta oświadcza, że ponosi pełna odpowiedzialność, za nośnik reklamowy oraz eksponowane na nim obrazy reklamowe. Natomiast w § 5 umowy określającym wynagrodzenie wskazano, że z tytułu udostępniania powierzchni reklamowej to spółka B w miesiącach ekspozycji reklamy zapłaci na rzecz strony skarżącej wynagrodzenie, którego wysokość nie została wskazana w umowie.
W ocenie sądu przede wszystkim niekompletna, niepotwierdzona za zgodność z oryginałem umowa nie może stanowić dowodu wyłączającego odpowiedzialność skarżącej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. W przekonaniu sądu przedłożona umowa z 30 grudnia 2015 roku została przedstawiona jedynie na użytek niniejszej sprawy i nie stanowi wiarygodnego dowodu. Umowa ta zawiera wewnętrznie sprzeczne uregulowania z jednej strony wynika z niej bowiem, że to A Sp. z o.o. Sp.k posiada prawo do dysponowania elewacja budynku przy ul. A na cele reklamowe i że przedmiotem tej umowy jest udostepnienie tej powierzchni spółce B, za wynagrodzeniem (które jednak nie zostało wskazane w umowie). Z drugiej strony w § 2 umowy wskazano, że to spółka B jest właścicielem nośnika reklamowego i eksponowanych na nim reklam. Oświadczenie to stoi w całkowitej sprzeczności z treścią wskazanego powyżej pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który w sposób jednoznaczny wskazuje, że to strona skarżąca dokonała nielegalnego zajęcia pasa drogowego, to strona wcześniej występowała o zezwolenia na montaż siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji, to jej znak firmowy widniał pod reklamą jako realizatora reklamy, to wreszcie ją jako właściciela konstrukcji reklamowej zainstalowanej na kamienicy przy ul. A wskazał jej administrator oraz agencja reklamowa działająca w imieniu producenta samochodów Mazda. Fakt zlecenia przez skarżącą wykonania ekspozycji materiału w okresie kampanii (od 1 do 30 września 2016 r.) i druku materiału spółce B, wynikający z także niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii zlecenia wykonania usługi typu Wielki Format z 7 marca 2016 roku oraz dotyczącej jego realizacji faktury VAT, wskazuje w ocenie sądu na okoliczność, że spółka B była co najwyżej podwykonawcą skarżącej i na jej zlecenie usługę montażu/demontażu siatki reklamowej wykonała firma E. Do pisma z 10 czerwca 2019 roku skarżącą dołączyła także kserokopię niepodpisanej faktury nr [...] obrazującą kompensatę dokonaną między skarżącą a spółką B dla sądu nie jest jednak jasne co strona za jej pośrednictwem chciała wykazać.
Z przedstawionych wyżej względów w ocenie sądu organy w rozstrzyganej sprawie prawidłowo ustaliły, że stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, a tym samym podmiotem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia na jego zajęcie, którego brak skutkować musiał nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. była skarżąca spółka.
Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08 LEX nr 518207).
W ocenie sądu niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia powierzchni spornego nośnika reklamowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, powierzchnia ta nie została ustalona jedynie w oparciu o informacje pochodzące ze strony internetowej skarżącej oraz wynikające z umowy zawartej przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A, z firmą C Sp. z o.o. z 1 sierpnia 2006 roku, ale wynika ona także z protokołu kontroli w terenie z 12 września 2016 roku dokonanej przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu, czy chociażby z, dokonanego w dniu 20 listopada 2013 roku przez skarżącą, zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych montażu siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji. Wobec wystarczającego wykazania powierzchni zajętej pod sporną reklamę dowodami zgromadzonymi w toku postępowania w sprawie nie zachodziła także potrzeba przesłuchania na tę okoliczność strony.
Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej w niniejszej sprawie, pomimo iż waga naruszenia prawa była znikoma, a stronie nie można przypisać umyślności działania. Zgodnie z art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138) wprowadza się następujące zmiany po dziale IV dodaje się dział IVa w brzmieniu: Administracyjne kary pieniężne. W dziale tym znajduje się przepis art. 189f k.p.a. dotyczący odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rozstrzyganej sprawie istotnym jest, że powyższy przepis wszedł w życie 1 czerwca 2017 r., zaś postępowanie w sprawie samowolnego zajęcia przez skarżącą pasa drogowego wszczęte zostało 12 września 2016 r. Zgodnie zaś z art. 16 ustawy zmieniającej zawierającej przepis przejściowy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, zatem w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 189 f k.p.a.
Zdaniem sądu w sprawie nie występowała konieczność powołania biegłego z zakresu geodezji w celu ustalenia kolizji linii granicznych pasa drogowego z umieszczoną w pasie drogowym reklamą wielkoformatową, gdyż jak to zostało wskazane powyżej okoliczność ta została prawidłowo wywiedziona przez organ z materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy. Do protokołu kontroli z 12 września 2016 roku załączono wyciąg z rejestru ewidencji gruntów potwierdzający, że działki nr [...] i [...] były sklasyfikowane jako drogi i oznaczone symbolem "dr", w operacie ewidencyjnym jako właściciel wskazane było Gmina Miasto Ł, a jako władający Zarząd Dróg i Transportu. Ze znajdujących się w aktach sprawy zarówno mapy zasadniczej aktualnej na dzień 9 kwietnia 2018 roku jak i mapy archiwalnej aktualnej na 20 kwietnia 1979 roku w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że nieruchomość na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul A znajduje się w granicy z działkami nr [...] i [...] , a zatem granica tych działek jest jednocześnie granicą pasa drogowego. Z materiału dowodowego sprawy w szczególności dokumentacji fotograficznej dotyczącej spornej reklamy w sposób bezsporny wynika, że została ona umieszczona na konstrukcji wsporczej zainstalowanej na szczytowej ścianie budynku usytuowanego w granicy z działkami nr [...] i [...] , a zatem wchodziła w obszar pasa drogowego.
Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego w skardze naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zwrócić należy uwagę, że przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] nie został zgromadzony żaden nowy, nieznany stronie materiał dowodowy, a decyzja ta została wydana w oparciu o ocenę dowodów złożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego od poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...].Sąd nie stwierdził także aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonania jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie.
W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie organy uczyniły zadość nałożonym na nie obowiązkom, w szczególności w sposób wyczerpujący zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, co znajduje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu ocena okoliczności sprawy dokonania przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej i wszechstronnej oceny zebranych w toku postępowania dowodów. Ocena ta nie przekraczała granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. Organ według swojej wiedzy i doświadczenia ocenił wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, rozpatrzył przy tym poszczególne dowody, we wzajemnej łączności, i wyciągnął z nich logiczne wnioski. W ocenie sądu, działania podejmowane przez organ w żadnym razie nie naruszały zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a odmienna od oczekiwanej przez stronę ocena dowodów nie świadczy o tym, że postępowanie organu było wadliwie prowadzone. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ odwoławczy wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do istotnych argumentów odwołania, swoim działaniem nie uchybił przepisom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a ani też art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a.
Jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3031/19 LEX nr 3072130). Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 937/18 LEX nr 2701798). Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał w sposób jednoznaczny, że w wyniku umieszczenia spornej reklamy doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego dróg powiatowych ul. A i al. B w Ł.
Reasumując wskazać należy, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą spółkę. Wbrew zarzutom skargi, sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych też wszystkich powodów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
d.j.