III SA/Łd 478/25

III SA/Łd 478/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2483
art. 37a ust. 30, art. 37ge
Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 145 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 75
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 23 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 6 maja 2025 roku nr 1001-IUCKOD-3.4812.102.2025.2 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 14 stycznia 2025 roku nr 1001-IUCKOD-2.4811.4181.2024.2; 2. umarza postępowanie administracyjne.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 maja 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 14 stycznia 2024 r. odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu J. J. (dalej: strona lub skarżący) od wezwania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 4 października 2024 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.
W niniejszej sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 4 października 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał stronę do uiszczenia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2483 ze zm., dalej: ustawa o autostradach). Wezwanie wystosowane zostało w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd 8 grudnia 2021 r. na płatnym odcinku autostrady A4 (węzeł O.) o godz. 9:39 pojazdu o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 t, o numerze rejestracyjnym [...], którego strona była właścicielem w dniu odnotowania naruszenia.
Od ww. wezwania strona złożyła sprzeciw, w którym stwierdziła, że skoro samochód został automatycznie namierzony, to dlaczego nie otrzymała w ciągu tygodni czy miesięcy po popełnieniu wykroczenia żadnej informacji, mandatu czy upomnienia do zapłaty. Strona zastanawiała się, czy uzasadnione i etyczne jest przetrzymywanie takich danych i po 3 latach żądanie wysokich dodatkowych opłat od kierowców nie za to, że jechali bez biletu, ale za to, że po tak długim czasie nie potrafią udowodnić faktu posiadania biletu. Przypadkowo, strona tych biletów autostradowych nie wyrzuciła, bo zawieruszyły się w teczce z dokumentacją leczenia psa. Fakt wykupienia i posiadania przez stronę biletów na przejazd autostradą 8 grudnia 2021 r. i równocześnie fakt żądania uiszczenia "opłaty dodatkowej" za brak obowiązku wniesienia tej opłaty, które to naruszenie zostało zweryfikowane pod względem merytorycznym na podstawie danych systemowych SPOE KAS, świadczy o wadliwości działania tego systemu w tamtym okresie, ponieważ gdyby system działał prawidłowo, to fakt zakupu tego biletu powinien być zarejestrowany w ww. systemie i takie żądanie opłaty dodatkowej nie powinno było mieć miejsca. Strona oświadczyła, że jeżeli korzysta z autostrady, to zawsze wykupuje bilet na przejazd.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi decyzją z 14 stycznia 2025 r. odmówił uwzględnienia sprzeciwu.
4 lutego 2025 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Do wniosku dołączyła bilety autostradowe dotyczące grudnia 2021 r.
Decyzją z 6 maja 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 14 stycznia 2024 r., wyjaśniając, że regulacje ustawy o autostradach mają zastosowanie do przejazdów państwowymi autostradami A2 i A4, rozpoczętych przed dniem 1 lipca 2023 r., na mocy art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1193, dalej: ustawa zmieniająca), który stanowi, że w przypadku przejazdu autostradą na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 rozpoczętego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Organ wyjaśnił, że na podstawie danych widniejących w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że 8 grudnia 2021 r., tj. w dniu zarejestrowania przez system e-Toll przedmiotowego przejazdu, strona była właścicielem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], zatem była zobowiązana za wniesienie należnej opłaty za przejazd płatnym odcinkiem autostrady A4.
Organ stwierdził, że w aplikacji CRM Service, która gromadzi dane dotyczące przejazdów państwowymi autostradami płatnymi A2 i A4, opłacanych w trybie przedpłaty pojazd o nr. rejestracyjnym [...] nie został w ogóle zarejestrowany, więc opłata za przejazd w tym trybie nie została uiszczona. Z kolei w aplikacji Infolinia e-bilet, która gromadzi dane dotyczące przejazdów i biletów autostradowych, odnotowany został przejazd pojazdu o nr. rejestracyjnym [...] węzeł B.-O., natomiast bilet autostradowy za ten przejazd nie został odnotowany. Bilet autostradowy w rozumieniu ustawy o autostradach stanowi potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd autostradą i uprawnia do przejazdu autostradą tylko gdy spełnione są warunki określone w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach. A zatem w celu zakupu biletu autostradowego powinien zostać podany numer rejestracyjny pojazdu, kategoria pojazdu, wskazanie węzła początkowego i końcowego lub całej autostrady, gdzie będzie odbywał się przejazd oraz datę i godzinę początku okresu ważności biletu autostradowego (czyli datę i godzinę planowanego rozpoczęcia przejazdu). Każdy wydany bilet autostradowy zawiera co najmniej ww. dane oraz datę i godzinę końca okresu ważności biletu autostradowego (okres ważności trwa 48 godzin od planowanej daty i godziny rozpoczęcia podróży), liczbę kilometrów oraz kwotę opłaty za przejazd, numer indywidualny biletu autostradowego. Do sprzeciwu, jak i do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona załączyła bilety autostradowe wykupione w systemie e-TOLL PL BILET na samochód osobowy o nr. rejestracyjnym [...]. Na bilecie nr [...] wskazany został węzeł wjazdowy B. węzeł wyjazdowy O.1. Wystosowane zaś do strony wezwanie z 4 października 2024 r. dotyczy nieopłaconego przejazdu na dłuższym odcinku autostrady płatnej niż wskazany na ww. bilecie nr [...]. Przejazd odcinkiem autostrady (sekcja O.1-O.), za który nie została uiszczona opłata, jest traktowany jak przejazd autostradą bez wniesienia opłaty za ten przejazd. W ocenie organu przedłożony przez stronę bilet nie może stanowić potwierdzenia prawidłowego opłacenia przejazdu, o którym mowa w ww. wezwaniu. Bilet autostradowy w rozumieniu ustawy o autostradach stanowi potwierdzenie wniesienia opłaty za przejazd autostradą i uprawnia do przejazdu autostradą, jedynie gdy spełnione zostały warunki określone w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach. Organ podkreślił, że za poprawność informacji podawanych w momencie zakupu biletu autostradowego strona odpowiada jako osoba dokonująca zakupu biletu autostradowego. Każdy wydany bilet autostradowy zawiera wskazanie autostrady lub jej odcinka za przejazd, którymi została pobrana opłata (czyli konkretną, właściwą trasę przejazdu). Zatem zakupiony przez stronę bilet autostradowy powinien wskazywać prawidłowy odcinek płatny autostrady A4, tj. węzeł wyjazdowy O.. Na przedłożonym bilecie nr [...] został wskazany krótszy odcinek o sekcję O.1 –O.. Pozostałe załączone bilety autostradowe również dotyczą innych odcinków autostrady płatnej A4, czyli nie potwierdzają opłaty za przejazd wskazany w wezwaniu z 4 października 2024 r., tj. bilet nr: [...] (K.-G.), [...] (K.1-K.), [...] (O.1-W.).
Jak wskazał organ okoliczność niewniesienia wymaganej opłaty skutkuje nałożeniem opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł. Odstąpienie od naliczenia opłaty dodatkowej ma miejsce w przypadku, gdy na kierującego pojazdem podczas kontroli na drodze nałożona została kara grzywny w drodze mandatu karnego za brak ważnego biletu autostradowego lub brak prawidłowo funkcjonującego urządzenia lub systemu, zapewniających przekazywanie danych geolokalizacyjnych do SPOE KAS. W przypadku przejazdu 8 grudnia 2021 r. okoliczność ta nie wystąpiła. Możliwość nienaliczenia opłaty dodatkowej występuje również w przypadku, gdy opłata za przejazd autostradą została wniesiona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Opłatę można było dokonać w formie biletu autostradowego wykupionego z mocą wsteczną lub poprzez doładowanie konta IKK odpowiednią kwotą, pozwalającą na pokrycie opłaty za przejazd w całości. Z tej możliwości również nie skorzystano.
Odnosząc się do zarzutu otrzymania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej po upływie 9 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, organ wyjaśnił, że art. 13n ustawy o drogach publicznych odnosi się do przedawnienia kar pieniężnych, bowiem stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. Natomiast wystosowane do strony wezwanie z 4 października 2024 r. dotyczyło wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd pojazdu płatnym odcinkiem autostrady i zostało wystawione na podstawie ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Strona została wezwana do wniesienia opłaty dodatkowej za brak opłaty za przejazd, a nie do opłacenia kary pieniężnej. Ustawa o drogach publicznych jest bowiem innym aktem prawnym, który nie ma zastosowania do wezwań wystawianych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi. Do wezwań w zakresie opłat za przejazd na państwowych autostradach pojazdami o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 t ma zastosowanie art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach stanowiący, iż obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona. Zatem w tym czasie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, działając w imieniu Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, może wystawić wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą. Wbrew zatem twierdzeniu strony, zdaniem organu, wezwanie z 4 października 2024 r. do wniesienia opłaty dodatkowej zostało wystawione prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przetwarzania danych osobowych strony, organ stwierdził, że każde kierowane do strony pismo zawiera "informację o przetwarzaniu danych osobowych", z której wynika że ogólna klauzula informacyjna, która dotyczy przetwarzania danych osobowych, znajduje się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (https://www.lodzkie.kas.gov.pl) w zakładce Organizacja- Ochrona Danych Osobowych oraz na tablicach informacyjnych w siedzibie organu. Klauzula informacyjna Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w związku z przetwarzaniem danych osobowych do celów zapobiegania i zwalczania przestępczości (DODO) wskazuje jako podstawę art. 22 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (dalej: ustawa DODO). Klauzula ta informuje o zasadach przetwarzania danych osobowych oraz o przysługujących prawach. Wskazuje, że Administratorem danych jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, zaś Współadministratorem danych jest Minister Finansów oraz Szef Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie Porozumienia w sprawie Współadministrowania w zakresie przetwarzania danych osobowych zawartego 23 kwietnia 2019 r. Ponadto w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi wyznaczony został Inspektor Ochrony Danych. Klauzula zawiera informacje o celach przetwarzania danych osobowych wskazując na podstawę prawną, z której wynika, że dane osobowe będą przetwarzane w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, zgodnie z ustawowymi zadaniami określonymi w art. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawy o KAS). Klauzula ta wskazuje na przysługujące prawa jednocześnie informując o ograniczeniach w zakresie dostępu do danych osobowych. Na wskazanej stronie (https://www.lodzkie.kas.gov.pl) znajdują się również informacje zgodne z art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.), dalej: RODO. W związku z powyższym Administratorem danych osobowych jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, który wyznaczył Inspektora Ochrony Danych (IOD), zaś Współadministratorem jest Minister Finansów. W klauzuli wskazano cele przetwarzania danych osobowych i podstawy prawne. Dane osobowe są przetwarzane, gdyż jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na Administratorze zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. c i art. 9 ust. 2 lit. g RODO oraz wykonywaniem przez administratora zadań realizowanych w interesie publicznym lub sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. e RODO). Przetwarzanie danych osobowych odbywa się w szczególności w celach określonych w art. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS). W kontekście powyższego organ zauważył, że dane gromadzone w systemie SPOE KAS dotyczące opłat za przejazd autostradą płatną nie stanowią danych, o których mowa w ustawie DODO i rozporządzeniu RODO. Dane te przechowywane są na okres potrzebny do weryfikacji opłaty za przejazd autostradą, który trwa 5 lat od dnia naruszenia, zgodnie z ww. art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach.
Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 6 maja 2025 r. złożyła do sądu strona, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że 10 października 2024 r. otrzymał wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej dotyczące wydarzenia z 8 grudnia 2021 r., polegającego na naruszeniu obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą. Ponieważ zdarzenie to miało miejsce 3 lata wcześniej, skarżący nie pamięta, czy w danym dniu poruszał się autostradą, a ponadto nie posiada już żadnych kwitów, biletów, czy paragonów pochodzących z tak odległego okresu. Jak zauważył skarżący na jego zarzut, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej otrzymał 3 lata po zdarzeniu, w decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu organ niesłusznie stwierdził, że obowiązek wniesienia opłaty dodatkowej zgodnie z art. 37ge ust. 13 ustawy o autostradach przedawnia się z upływem 5 lat od wydarzenia, i w tym czasie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej może wystawić wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą. Ponadto, mając na uwadze art. 37a pkt 30 ustawy o autostradach, skarżący stwierdził, że przechowywanie jego danych w systemie KAS po grudniu 2023 r. i ich wykorzystanie w 2024 r. do naliczenia opłaty dodatkowej (wszczęcia postępowania) jest niezgodne z ustawą i jest naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nadto, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 3 p.p.s.a. przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję odmawiającą uwzględnienia sprzeciwu skarżącego od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej doń decyzji uznał, że zachodzą podstawy do jej uchylenia, jak również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji odmawiającej uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej.
W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organów wynika, że skarżący nie dokonał opłaty za przejazd 8 grudnia 2021 r., o godzinie 9:39 płatnym odcinkiem autostrady A4 węzeł O.. Z kolei skarżący stoi na stanowisku, że nie pamięta, czy w danym dniu poruszał się autostradą, a ponadto nie posiada już żadnych kwitów, biletów, czy paragonów pochodzących z tak odległego okresu, tym bardziej, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej otrzymał 4 października 2024 r. Ponadto, mając na uwadze art. 37a pkt 30 ustawy o autostradach, skarżący stanął na stanowisku, że nie powinien zostać obciążony opłatą dodatkową, gdyż przechowywanie jego danych w systemie KAS po grudniu 2023 r. i ich wykorzystanie w 2024 r. do naliczenia opłaty dodatkowej (wszczęcia postępowania) jest niezgodne z ustawą i jest naruszeniem prawa.
Wobec tak zakreślonego przedmiotu sporu przypomnieć należy, że postępowanie związane z wnoszeniem opłat za przejazd autostradą płatną, pobieraniem opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za przejazd, wnoszeniem sprzeciwu oraz postępowaniem w przedmiocie tego sprzeciwu zostało uregulowane w rozdziale 5a ustawy o autostradach płatnych. Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu) za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd. Postępowanie związane z brakiem opłaty w terminach i trybie przewidzianym ustawą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym wyłącznie do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. - w zakresie określonym w art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach - dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą, to również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1818/23, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin do zgłoszenia sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej - przez adresata wezwania, o którym jest mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej) - w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do uiszczenia tej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie jest czystym "postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym", o którym mowa w k.p.a., chociaż kończy się – w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak przepisy k.p.a. stosuje się w nim "odpowiednio" i we wskazanym w ustawie zakresie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1383/24, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do treści art. 37ge ustawy o autostradach płatnych za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Z kolei w myśl art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach płatnych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany:
1) właściciel pojazdu albo
2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albo
3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym
- zwany dalej "wnoszącym opłatę".
Przy czym w myśl art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych bilet autostradowy zawiera: 1) numer rejestracyjny pojazdu; 2) kraj rejestracji pojazdu, jeżeli jest inny niż Rzeczpospolita Polska; 3) kategorię pojazdu, o której mowa w ust. 6 - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą ze względu na tę kategorię; 4) wskazanie autostrady lub jej odcinka, za przejazd którymi została pobrana opłata; 5) liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na liczbę osi; 6) poziom emisji zanieczyszczeń - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na ten poziom; 7) datę i godzinę początku okresu ważności tego biletu; 8) datę i godzinę końca okresu ważności tego biletu; 9) liczbę kilometrów oraz kwotę opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem; 10) unikalny numer. Istotne jest również to, że art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach płatnych wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio – jak już podkreślano - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Równocześnie sąd zwraca uwagę na treść art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych. Przepis ten stanowił, iż dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2021 r. (zob. art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021 r., poz. 1005) i obowiązywał do 30 czerwca 2023 r. (por. art. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 16 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1193). Tym samym, w świetle powyższego, od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r., a więc w okresie obowiązywania tego przepisu, dane, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach płatnych (a więc dane, które powinien zawierać bilet autostradowy), mogły być gromadzone i przechowywane w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, ale równocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca w sposób wyraźny pozwolił na dłuższy okres przechowywania tych danych – tj. dłuższy niż 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem – jedynie w przypadku, gdy przed upływem 24 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zostało: wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7; wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne – w takim jednak przypadku dane te są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Zatem jeśli ustawodawca przed wskazanym w treści tego przepisu okresem (tj. przed upływem 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) nie podjął określonych działań (tj. gdy nie wystawił wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych; bądź nie wszczął postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego, w którym dane te są niezbędne), to tym samym nie może w sposób legalny wykorzystywać wskazanych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być już wykorzystywane przez organ, a więc nie mogą być podstawą żądania opłaty dodatkowej. Z treści art. 37a ust. 30 in fine ustawy o autostradach płatnych wynika bowiem, że nawet w przypadku wystosowania przed upływem wskazanego terminu (tj. 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych, czy wszczęcia postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego (w którym dane te są niezbędne) organ może przechowywać wskazane dane jedynie do czasu zakończenia danego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu do projektu zmian, które spowodowały dodanie do art. 37a ustawy o autostradach płatnych ust. 30 (zob. druk sejmowy nr IX.1073, opubl. Lex/el a także https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1073) wskazano, m.in. iż dane zawarte na biletach będą przechowywane nie krócej niż 12 i nie dłużej niż 24 miesięcy, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny pojazdu, są niezbędne do poboru opłaty za przejazd. Nie powinny one być przetwarzane bez ograniczenia czasowego. Z drugiej jednak strony w momencie, kiedy dane te zostaną usunięte, Szef KAS bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Biorąc pod uwagę, że jest to zachowanie podlegające sankcji, w przypadku jej błędnego nałożenia, po usunięciu danych, Szef KAS nie będzie miał możliwości ponownego sprawdzenia, czy opłata została uiszczona. Z tego względu w interesie obywateli zasadne jest, aby okres retencji tych danych nie był zbyt krótki.
W świetle powyższego nie może być wątpliwości co do tego, że dane zawarte na biletach nie mogą być przez organ przetwarzane bez ograniczenia czasowego, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny takie ograniczenie czasowe wprowadził. Zastrzegł on jednak, że czas ten – z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być zbyt krótki, gdyż z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być on zbyt krótki, gdyż usunięcie tych danych powoduje, że organ bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Z drugiej jednak strony czas ten nie powinien być zbyt długi, ponieważ trudno przyjąć, że organ może w sposób nieograniczony przechowywać i korzystać ze zgromadzonych danych w celu uruchamiania procedury poboru opłaty dodatkowej. Wskazane założenia ustawodawcy, zdaniem sądu, zapewniły organom odpowiedni czas na podjęcie działań zmierzających do uzyskania opłaty dodatkowej za przejazd bez uiszczenia opłaty, gdyż dane zawarte na biletach muszą być przechowywane minimum przez 12 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, a jednocześnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, dane te nie mogą być przechowywane w nieskończoność – bez żadnego ograniczenia czasowego, a jedynie przez ściśle określony czas, tj. maksymalnie przez 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca przewidział w sposób wyraźny przypadki, w których termin ten ulega wydłużeniu, o których już wspominano. Przy czym, wprowadzenie wskazanego ograniczenia miało zdaniem sądu na celu pozbawienie organu możliwości wykorzystania wskazanych danych po upływie określonego w przepisie terminu - przepis ten został więc wprowadzony w interesie obywatela. Uznać zatem należy, że skoro okres wskazany w treści tego przepisu upłynie, to organ zobligowany będzie do usunięcia wskazanych danych (tj. danych zawartych na konkretnych biletach związanych ze ściśle określonymi przejazdami wykonanymi przez określone ustawą podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za przejazd autostradą, a nie danych związanych z całościowym funkcjonowaniem kont tych podmiotów zarejestrowanych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS), a co za tym idzie nie będą one mogły być podstawą uruchomienia procedury zmierzającej do uzyskania opłaty dodatkowej, w tym do wystawienia wezwania do jej uiszczenia – organ nie będzie już bowiem miał możliwości oparcia się na zgromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS danych zawartych na biletach, gdyż z upływem wskazanego przez ustawodawcę okresu utracił on podstawę do ich przechowywania i wykorzystywania. Z tego też powodu należy uznać, że wykorzystywanie danych, które powinny zostać usunięte z systemu, a co za tym idzie, którymi organ nie ma już prawa dysponować, narusza porządek prawny. Wykorzystanie takich danych ocenić należy jako wykorzystanie dowodu sprzecznego z prawem. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc otwarty katalog środków dowodowych opatrzył ustawodawca warunkiem niesprzeczności dowodu z prawem. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż określenie, którym posłużył się ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a., tj.: "nie jest sprzeczne z prawem" należy rozumieć szeroko – jako sprzeczność z wszelkiego rodzaju przepisami prawa, a nie wyłącznie z przepisami prawa administracyjnego. Jeśli więc idzie o sprzeczność środka dowodowego z prawem procesowym, to chodzi głównie o niezgodny z określonymi procedurami sposób jego pozyskania. Gdy zaś chodzi o sprzeczność środka dowodowego z prawem materialnym, to tyczy się to sprzeczności z przypadkami, gdy przepisy prawa z różnych względów wyłączają możliwość pozyskania lub posłużenia się określonym środkiem dowodowym. Dowód może być więc sam w sobie sprzeczny z prawem, jak również może to być dowód uzyskany w sposób sprzeczny z prawem (por. np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 75 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2025 r.; a także chociażby K. Budziarek, Dowód sprzeczny z prawem, czyli kilka słów na temat art. 75 § 1 k.p.a., [w:] Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka z 2017 r., nr 1, s. 50–67. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Oprócz powyższego sąd zauważa, że pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu odpowiada w istocie stanowisku samego organu zaprezentowanym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na jego internetowej stronie podmiotowej pod adresem: https://e-toll.mf.gov.pl/inne-dokumenty/klauzula-informacyjna-szefa-krajowej-administracji-skarbowej/ (dostęp aktualny na dzień wyrokowania). W ramach zamieszczonej tam klauzuli informacyjnej dotyczącej przetwarzania danych osobowych użytkowników Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) oraz danych pozyskanych za pośrednictwem strony internetowej obsługującej system SPOE KAS lub Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta (TCOK) przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach dodatkowej informacji zamieszczonej po punkcie 11 klauzuli, oznaczonej dodatkowo słowem "UWAGA" informuje się użytkowników wskazanego systemu, a więc de facto korzystających z autostrad płatnych, o przywoływanych tam i szeroko omówionych ramach czasowych związanych z gromadzeniem i przetwarzaniem danych związanych z przejazdem autostradą, zaznaczając, że są one przechowywane nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. W przypadku jednak, gdy przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, do uiszczenia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą bez wniesienia wymaganej opłaty, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne, w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania.
Wypada na koniec zauważyć, że stanowisko sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest sprzeczne w stosunku do przepisów ustawy o rachunkowości, w szczególności do jej art. 74, ponieważ unormowania te nie mogły mieć w sprawie zastosowywania. Trzeba bowiem zauważyć, że wspomniany przepis reguluje okresy przechowywania danych znajdujących się w zatwierdzonych rocznych sprawozdaniach finansowych oraz pozostałych zbiorach, ustanawiając w większości przypadków, w tym w odniesieniu do tzw. pozostałych dowodów księgowych i sprawozdań, których obowiązek sporządzenia wynika z ustawy (ust. 2 pkt 8) pięcioletni okres przechowywania. Przyjmując nawet, że bilety autostradowe stanowią dowody księgowe, o jakich mowa w niniejszych przepisach, stanowiąc przy tym podstawę do rozliczania partnerów sprzedających te bilety, należy mieć na względzie, że przepisy ustawy o rachunkowości mogą w niniejszej sprawie stanowić co najwyżej lex generalis wobec postanowień zawartych w ustawie o autostradach. Z tego powodu jako lex specialis należy dać pierwszeństwo stosowania przepisowi art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, jako derogującemu regulację zawartą w ustawie o rachunkowości, poprzez wprowadzenie w przypadku danych zawartych na biletach autostradowych odmiennych okresów przechowywania tych danych niż przewiduje to ustawa o rachunkowości.
Z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i w związku z tym postępowanie to umorzył. Mając na względzie powyższe sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Obligowało to sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił więc, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przy czym sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W wyniku dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził bowiem, że organ niezasadnie nałożył na skarżącego opłatę dodatkową, w sytuacji gdy organ naruszył art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach płatnych – nie mógł on bowiem oprzeć ustaleń faktycznych na danych gromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, gdyż w dacie wystawienia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej (tj. 4 października 2024 r.) nie miał już podstaw do ich przechowywania. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania od strony opłaty dodatkowej. Równocześnie sąd zwraca uwagę na to, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie stoi w kontrze do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 1 lipca 2021 r. w sprawie dokonywania zwrotu opłaty dodatkowej oraz rozpatrywania sprzeciwu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1205), gdyż w dacie wydania wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej (4 października 2024 r.) opłaty tej dochodzono nienależnie – w chwili sporządzania wskazanego powyżej wezwania organ nie mógł już dysponować danymi będącymi podstawą wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej.
ds