III SA/Łd 472/12

III SA/Łd 472/12 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Referenda
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
art. 2, art. 16 ust. 4, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. i innych na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2012 r. J. P., jako pełnomocnik inicjatorów referendum lokalnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Powiatu [...]z dnia [...] nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego.
Powyższą skargę wniósł na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), zwanej dalej u. r. l. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Uchwałę zaskarżył w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uchwale zarzucił naruszenie następujących przepisów:
1. Art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedołożenie staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
2. Art. 16 ust. 4 u. r. l. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie wezwania Inicjatora do usunięcia stwierdzonych uchybień wniosku w terminie 14 dni,
3. Art. 14 ust. 4 u. r. l. poprzez zakwestionowanie podpisów mieszkańców złożonych na listach popierających wniosek o przeprowadzenie referendum z uwagi na niezgodność podanego przez mieszkańca adresu zamieszkania z adresem zameldowania w ewidencji ludności,
4. Art. 16 ust. 3 u. r. l. poprzez uniemożliwienie Inicjatorowi (a także przedstawicielom Inicjatora członkom Komisji) udziału w weryfikacji podpisów w przypadku gmin D. i P., gdzie weryfikacja prowadzona była samodzielnie przez członków Komisji - sekretarzy tych Gmin,
5. Naruszeniu art. 16 ust. 2 u. r. l. oraz postanowień przyjętych przez Komisję Weryfikacyjną Rady Powiatu [...] polegające na weryfikacji podpisów pojedynczo przez członka Komisji R. L. i J. J. wbrew ustaleniom Komisji, iż weryfikacja dokonywana będzie przez utworzone dwuosobowe zespoły.
6. Naruszenie art. 17 ust 1 u. r. l. poprzez przyjęcie, że zadane pytanie referendalne "prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, o czym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy".
Nadto w ocenie skarżącego Rada Powiatu błędnie zinterpretowała ustawę o samorządzie lokalnym, iż "przedmiotem referendum mogą być tylko sprawy koncepcyjnie ukształtowane i stanowiące przedmiot rzeczywistego zainteresowania wspólnoty, jak i jej władz. Chodzi o tzw. sprawy "zawisłe, które są rozpatrywane przez organy samorządowe i są chociażby w fazie projektu".
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków członków Komisji weryfikacyjnej T. P., K. H. i S. Ł. na okoliczność ograniczenia przez Przewodniczącą Komisji jego prawa do składania wyjaśnień poprzez określenie, iż skarżący występuje jedynie w charakterze obserwatora.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uchwałą Nr [...]z dnia [...]w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego Rada Powiatu odrzuciła wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie prywatyzacji i komercjalizacji szpitala A, funkcjonującego w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ł. przy ul. A.
W pisemnym uzasadnieniu do uchwały wskazano, iż wniosek Inicjatorów referendum nie spełnia przesłanek art. 17 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Rada Powiatu przyjęła bowiem, iż na skutek weryfikacji odrzucono 1865 podpisy uznając tym samym za prawidłowo złożone podpisy w ilości 4.188 podczas gdy wymagane przepisami ustawy 10 % liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania stanowiła liczba 4.300.
Drugim z powodów odrzucenia wniosku przez Radę Powiatu [...] było ustalenie, iż zadane pytanie referendalne "prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, o czym stanowi art. 17 ust. 1 ustawy".
W ocenie skarżącego obie z w/w podstaw odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum oparte są na błędnych ustaleniach faktycznych i naruszeniach prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym skarżący wskazał, iż Rada Powiatu podejmując uchwałę opierała się na opinii Komisji do spraw sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzeniu referendum lokalnego odpowiada przepisom ustawy. Skarżący załączył do skargi odpisy protokołów, zgodnie z którymi Komisja stwierdziła, iż inicjator referendum złożył łącznie 6.053 podpisów, stwierdzono uchybienia po stronie 1350 podpisów, a za złożone w prawidłowy sposób uznano 4.703 podpisy.
Zdaniem skarżącego z treści protokołów Komisji (w szczególności protokołu nr 1 z posiedzenia z dnia 2 maja 2012 r.) nie wynika, z jakich powodów odrzucono 1350 podpisów ograniczając się jedynie do wskazania, iż zawierały one uchybienia. Tak wstępnie zweryfikowane podpisy w ilości 4703, zgodnie z postanowieniami Komisji miały być weryfikowane zgodnie z danymi w ewidencjach ludności poszczególnych gmin poprzez 3 zespoły Komisji, każdy po 2 osoby.
Przewodnicząca Komisji zleciła jednak weryfikowanie podpisów poszczególnym członkom Komisji pojedynczo, t. j. J. J. oraz R. L. Zastrzeżenia do powyższego złożył T. P. tworzący zespół wraz z J. J., gdyż przesłane droga mailową jedynie J. J. listy mieszkańców terenu Gminy D. do weryfikacji samodzielnie uniemożliwiło mu udział w weryfikacji tych podpisów (zastrzeżenia odnotowano w protokołach Komisji nr 2 i 3). T. P. nie został poinformowany o weryfikacji podpisów przez J. J. i nie miał możliwości brania w niej udziału. Taka sytuacja doprowadziła do naruszenia przyjętej przez Komisję zasady pracy w Zespołach, stanowiła przekroczenie uprawnień Przewodniczącej Komisji, ale także uniemożliwiła udział w weryfikacji przedstawicielom inicjatora referendum.
Zgodnie z zapisem w protokole nr 3 z posiedzenia Komisji odbytego w dniu 10 maja 2012 r. Komisja uwzględniła uwagi członka Komisji T. P. dotyczące uniemożliwienia mu udziału w weryfikacji listy mieszkańców z terenu gminy D., jednakże nie dokonano powtórnej weryfikacji ustaleń poczynionych przez członka Komisji J. J..
Analogiczna sytuacja dotyczyła weryfikowania podpisów mieszkańców samodzielnie przez członka Komisji R. L., która samodzielnie weryfikowała podpisy mieszkańców bez upoważnienia komisji do samodzielnego jednoosobowego działania w tej sprawie.
W wyniku powyższego nie uwzględniono 11 podpisów mieszkańców z Gminy D. i 203 podpisów mieszkańców z Gminy P..
Wg zapisów zawartych w protokole nr 2 z posiedzenia Komisji odbytego w dniu 9 maja 2012 r. weryfikacja podpisów w ewidencji ludności doprowadziła do odrzucenia 515 podpisów, uchybienia stwierdzono zaś łącznie w przypadku 1.865 podpisów, za ważnie złożone podpisy uznano 4.188. Powodem nie uznania podpisów w większości przypadków - jak podaje w swym protokole Komisja - były błędy w adresie zamieszkania, pomyłki w numerze PESEL, a także widniejące na listach dane osób, które nie figurowały w rejestrach wyborczych.
Skarżący zarzucił Radzie Powiatu podjęcie uchwały Nr [...]z dnia [...]roku w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego z naruszeniem przepisów ustawy o referendum lokalnym.
Wskazał, iż wg procedury określonej w w/w ustawie Rada Powiatu [...]powołała Komisję ds. weryfikacji przedłożonego wniosku, jednakże Komisja ta nie dokonała weryfikacji zgodnie z przyjętymi zasadami a więc poprzez zespoły, a nadto nie umożliwiła przedstawicielowi Inicjatora uczestnictwa w weryfikacji podpisów z terenu Gmin D. i P.
Według art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym "wniosek o przeprowadzenie referendum niespełniający warunków, o których mowa w art. 15, komisja zwraca inicjatorowi referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień". Komisja powołana przez Radę Powiatu [...]pomimo zakwestionowania przedłożonych podpisów głównie ze względu na błędy w adresie zamieszkania, pomyłki w numerze PESEL nie wezwała Inicjatora referendum do usunięcia uchybień.
Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2006 r. (sygn. akt l OSK 151/2006). Wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi analogiczna sytuacja .
W ocenie skarżącego charakter uchybień czyli błędów w adresie zamieszkania i pomyłek w numerze PESEL nie można zakwalifikować jako uchybień nieusuwalnych, a zatem brak podstaw do pominięcia wezwania do usunięcia uchybień. Skoro zaś liczba zakwestionowanych z tego tytułu podpisów doprowadziła do odrzucenia wniosku, to naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym miało wpływ na podjęcie uchwały.
Jako drugą z podstaw odrzucenia przez Radę Powiatu [...]wniosku o referendum skarżący wskazał w jego ocenie rzekome "prowadzenie do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". Uznał, iż zarzut ten należy oceniać według pisemnego uzasadnienia uchwały, w którym wskazano, iż "przedmiotem referendum lokalnego mogą być tylko sprawy koncepcyjnie ukształtowane i stanowiące przedmiot rzeczywistego zainteresowania tak wspólnoty, jak i jej władz". Stanowisko takie jego zdaniem nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o referendum lokalnym, które wprowadzają jedynie ograniczenie dotyczące kompetencji, zgodnie z którym przedmiotem referendum może być sprawa należąca do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego.
Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem, iż wniosek należało odrzucić, gdyż sprawa poruszona w pytaniu referendalnym nie jest "przedmiotem zainteresowania tak wspólnoty, jak i jej władz". Już samo zebranie podpisów przekraczających swą liczbą przeszło 10 % liczby mieszkańców powiatu uprawnionych do głosowania powoduje, że zawarte we wniosku referendalnym pytanie stało się przedmiotem zainteresowania wspólnoty.
Skarżący uznał, że takie stanowisko to nadinterpretacja postanowień przepisów ustawy o referendum lokalnym. Wyjaśnił, iż w chwili podejmowania uchwały w sprawie odrzucenia wniosku referendalnego sprawa prywatyzacji lub komercjalizacji Szpitala była sprawą "zawisłą" w tym sensie, iż pod obrady Rady Powiatu wpłynął wniosek o podjęcie uchwały w sprawie zajęcia stanowiska w tym przedmiocie. Zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej przewidziana jest możliwość przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, to z kolei stanowi pierwszy etap do dalszej komercjalizacji i prywatyzacji szpitala. W/w projekt uchwały został skierowany do procedowania i rozstrzygnięcia podczas kolejnej sesji Rady Powiatu [...].Skarżący załączył również do niniejszej skargi kserokopię artykułu prasowego potwierdzający, iż sprawa przekształcenia szpitala, jego prywatyzacji i komercjalizacji stanowiła przedmiot zainteresowania wspólnoty lokalnej, wbrew twierdzeniom zawartym w pisemnym uzasadnieniu uchwały.
Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 463/2007 (LexPolonica nr 2791664).
Jako oczywiście bezzasadny skarżący wskazał także zarzut, iż treść pytania uniemożliwia zajęcie jednoznacznego stanowiska przez biorącego udział w głosowaniu, bowiem odpowiedz "za" oznaczać będzie aprobatę głosującego dla komercjalizacji ale też i prywatyzacji szpitala, zaś odpowiedź "nie" oznacza sprzeciw i wobec komercjalizacji i prywatyzacji SP Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł. im. A. Treść zadanego pytania i uzasadnienie wniosku referendalnego nie pozwala na potraktowanie zwrotu "lub" w treści pytania jako alternatywy rozłącznej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych w odpowiedzi na skargę na okoliczności w niej wskazane oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w tym kosztach zastępstwa procesowego.
Organ szczegółowo opisał stan faktyczny, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazał, iż skarżący nie wskazał, na czym oparł twierdzenie o braku staranności organu w ustaleniach faktycznych i w jakim względzie został w sprawie naruszony interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zakwestionował zarzut skargi dotyczący zastrzeżeń w zakresie weryfikacji podpisów przez członków komisji J. J. i R. L.
W odniesieniu do zarzutu skarżącego, iż w wyniku weryfikacji podpisów dokonywanej przez członka komisji J. J. w Urzędzie Gminy D. doszło do naruszenia prawa organ podkreślił, że w wyniku pracy w/w członka komisji nie został odrzucony nawet jeden podpis złożony na listach. Ponadto po tej weryfikacji komisja w pełnym składzie przyjęła te listy bez zastrzeżeń. Formułowanie zarzutów na tej podstawie należy zatem uznać za całkowicie bezzasadne.
Organ powołał brzmienie art. 16 ust. 6 ustawy o referendum, zgodnie z którym nie jest możliwe wyznaczenie dodatkowego terminu na usunięcie uchybień, gdy polegają one na niewystarczającej liczbie zebranych podpisów. Powołał się na pogląd z literatury i orzecznictwa, że uzupełnienie brakujących podpisów lub danych (art.16 ustawy) można dokonać jedynie w przypadku jeśli nie upłynął 60-dniowy termin przewidziany na złożenie podpisów (także wskutek zwrotu wniosku przez komisję ds. referendum). Określony przez ustawodawcę w/w termin jest terminem zawitym, niemożliwym do przywrócenia lub przedłużenia. Skoro zatem termin, o którym wyżej mowa upłynął w dniu 15 kwietnia 2012 r., to nie było już możliwości uzupełnienia wniosku o brakujące lub wadliwie złożone podpisy. Ponadto ani inicjatorzy referendum będący członkami komisji ani też biorący udział w jej posiedzeniach pełnomocnik inicjatorów J. P. nie wnosili o zwrot wniosku w celu jego uzupełnienia.
Niezależnie od powyższej argumentacji Rada Powiatu [...]odrzuciła wniosek inicjatora referendum z tej przyczyny, że pytanie referendalne było niejasne, wprowadzało w błąd mieszkańców powiatu a ponadto wynik referendum prowadziłby do skutków sprzecznych z prawem. W ocenie organu istotny jest fakt, że kryterium braku wymaganej prawem liczby prawidłowo złożonych podpisów nie było jedyną podstawą odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum. Ważniejszym powodem odrzucenia wniosku, podnoszonym przez władze powiatu od początku inicjatywy referendalnej była treść pytania: "Czy jest Pan/Pani za prywatyzacją lub komercjalizacją szpitala, im. A, funkcjonującego w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ł. przy ul. A ?".
Rada Powiatu w treści uzasadnienia Uchwały odrzucającej wniosek w sprawie referendum zajęła stanowisko w tej sprawie. Organy powiatu [...]nie podjęły żadnych uchwał lub też innych decyzji, których celem miałoby być chociażby przekształcenie SPZOZ w Ł. w spółkę prawa handlowego. Wszystkie inicjatywy w sprawie szpitala dotyczyły zmniejszenia zadłużenia po to, aby mógł on funkcjonować w dotychczasowej formie prawnej. Okoliczność ta wielokrotnie była wyjaśniana inicjatorom referendum i omawiana na sesjach Rady Powiatu [...].
Mimo tego wskutek prowadzonej w powiecie nieprawdziwej akcji informacyjnej o zamiarze rzekomej prywatyzacji i komercjalizacji SPZOZ w Ł. wielu mieszkańców Powiatu uwierzyło, że taki zamiar będzie przez władze Powiatu realizowany.
Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie ugruntował się pogląd, że aby sprawa dotycząca zakresu działania gminy lub powiatu mogła być przedmiotem referendum musi mieć charakter sprawy "zawisłej". Chodzi o sprawy, które są rozpatrywane przez organy danej jednostki i pozostają co najmniej w fazie projektu, co do którego nie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Bezsporne jest zatem, że sprawa prywatyzacji i komercjalizacji SPZOZ w Ł. nie miała przymiotu sprawy "zawisłej".
Ponadto pytanie referendalne nie może budzić niejasności co do jego treści i wprowadzać w błąd mieszkańców co do zamiarów władzy publicznej. Miało to natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Użyte w pytaniu referendalnym sformułowanie "czy jesteś za prywatyzacją lub komercjalizacją" jednoznacznie wskazywało na przedmiot rzeczywistego zainteresowania władz powiatu tymi formami funkcjonowania szpitala łęczyckiego. Należy też dodać, że zasady prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych określa odrębna ustawa i nie ma ona żadnego odniesienia do regulacji ustawowych, o których mowa w ustawie o działalności leczniczej na podstawie której działa SP ZOZ w Ł.
Niezależnie od powyższego, w wyniku wprowadzającego w błąd, niejasnego pytania referendalnego sam jego wynik prowadziłby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Byłoby tak zarówno w przypadku udzielenia przez mieszkańców powiatu odpowiedzi na pytanie referendalne "tak" lub też "nie". W przypadku bowiem udzielenia odpowiedzi na "tak" władze powiatu byłyby zobowiązane do prywatyzacji szpitala wbrew ustawie i własnemu przekonaniu, a w przypadku odpowiedzi "nie" zmuszone byłyby do zaniechania wszelkich działań w sferze przekształcenia SPZOZ w spółkę prawa handlowego wbrew rachunkowi ekonomicznemu i przepisom ustawy o działalności leczniczej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądów.
W ocenie organu istotny jest również fakt, że w pytaniu referendalnym zadanym mieszkańcom powiatu pojawiają się dwie odrębne formy prawne funkcjonowania szpitala połączone zwrotem "lub". W ten sposób sformułowane pytanie referendalne wyklucza udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w konkretnej sprawie.
Wskazał, iż treść uchwały, oprócz wad prawnych w niej zawartych wymuszała na organach powiatu zajęcie stanowiska w przedmiocie przekształcenia SP ZOZ w Ł., bez rzetelnej i racjonalnej analizy podstaw faktycznych i prawnych takiego przedsięwzięcia. W zamian za podjęcie tej uchwały inicjatorzy deklarowali odstąpienie od referendum. Przedstawiony przez inicjatorów referendum projekt uchwały nie stanowi zatem dowodu, jak to wywodzi skarżący, na okoliczność zawisłości" przed organami powiatu sprawy "prywatyzacji" i "komercjalizacji" szpitala [...]. Może natomiast dowodzić, że dla inicjatorów referendum pojęcia "prywatyzacja", "komercjalizacja" i "przekształcenie SP ZOZ w spółkę ze 100% udziałem powiatu "niczym się nie różnią.
Organ podkreślił, że wykorzystanie w pytaniu referendalnym naturalnej niechęci obywateli do pojęć "prywatyzacji i komercjalizacji", oraz utożsamienie ich z przekształceniem SP ZOZ w spółkę mogło spowodować niemożliwość jakichkolwiek działań zmierzających do przekształcenia SP ZOZ w sytuacji, gdy dług szpitala wymuszałby na organach powiatu takie decyzje. Ważnym interesem dla mieszkańców powiatu [...]jest zapewnienie im funkcjonowania opieki zdrowotnej na tym samym lub lepszym poziomie. Takiemu interesowi nie służy podejmowanie inicjatyw opartych na fałszywych przesłankach, które wywołują odczucie niepokoju o losy szpitala zarówno wśród pracowników służby zdrowia jak też wszystkich mieszkańców powiatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Oceniając kwestionowaną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. 2012, poz. 270), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które eliminowałoby uchwałę Nr [...]Rady Powiatu [...]z dnia [...]w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego.
Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określają przepisy u. r. l.
Stosownie do art. 2 ust 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000, nr 88, poz. 985 z późn. zm.), zwanej dalej u. r. l. - w referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta).
Warunkiem przeprowadzenia referendum jest uzyskanie poparcia inicjatywy referendalnej od stosownej liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania (art. 4 u. r. l. ).
Z uwagi na rozstrzygający charakter referendum, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą wypowiadać się w tej formie wyłącznie w sprawach, które zostały pozostawione do rozstrzygnięcia organom tej jednostki (III SA/Lu 750/11).
W niniejszej sprawie to właśnie kwestia przedmiotu referendum zyskuje zasadnicze znaczenie. Dzieje się tak w związku ze sposobem sformułowania pytania referendalnego we wniosku, będącym jej przedmiotem. Sposób ten istotny jest dla dopuszczalności wniosku. Sprzeczność z prawem przejawia się bowiem w niniejszym przypadku przekroczeniem zakresu przedmiotowego planowanego referendum lokalnego.
W tym miejscu należy wskazać, że sprawy, które mogą być przedmiotem referendum nie zostały określone w sposób enumeratywny, ani w Konstytucji, ani też w przepisach u. r. l. Jest to zatem katalog otwarty. Jednak przedmiot referendum określony został w powołanym już art. 2 u.r.l. jako sprawa dotycząca tej wspólnoty, mieszcząca się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Tym samym niewątpliwe jest, że przedmiot referendum musi istnieć i być realnym przedmiotem zadań organów.
W niniejszej sprawie pytanie referendalne brzmiało: "Czy jest Pan/Pani za prywatyzacją lub komercjalizacją szpitala im. A funkcjonującego w ramach Zespołu Opieki Zdrowotnej w Ł., przy ul. A?". Jak wynika z akt sprawy, kwestia ta nie była nigdy przedmiotem obrad Rady Powiatu[...]. Stało się ono przedmiotem zainteresowania organu dopiero po jego sformułowaniu przez inicjatorów referendum lokalnego. Przedmiot referendum wzbudził ponadto kontrowersje i emocje lokalnej społeczności.
Należy wskazać, że zamiar zajęcia w przyszłości przez Radę Powiatu stanowiska w sprawie przekształcenia ZOZ nie był, wbrew twierdzeniom strony skarżącej równoznaczny z zajęciem stanowiska w zakresie jego prywatyzacji tudzież komercjalizacji. W ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw aby przyjąć, że kwestia dotycząca komercjalizacji lub prywatyzacji ZOZ w Ł. była już przedmiotem obrad Rady, jak utrzymuje skarżący. Nie posiada przy tym mocy wiążącej artykuł w lokalnej prasie, na który powołuje się strona skarżąca. W tym zakresie tak sformułowane pytanie jest zbyt daleko idące, bowiem jak wynika z akt sprawy, organy powiatu [...]nie podjęły żadnych uchwał w celu przekształcenia ZOZ w Ł. w spółkę prawa handlowego, co dopiero jego komercjalizacji lub też prywatyzacji.
Odnosząc się natomiast do sposobu sformułowania pytania referendalnego wskazać należy, iż w świetle prawa polskiego referendum lokalne ma charakter rozstrzygający. Wynika to ze wskazanych już art. 170 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 u.r.l. Ma ono ponadto charakter wiążący dla organu. Dopiero gruntowne zbadanie wniosku i pozytywne ustalenie, iż wniosek ten spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, zobowiązuje organ samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Z art. 17 ust. 1 u. r. l. wynika bowiem jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest wnioskiem o przeprowadzenie referendum.
Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. A contrario, takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza, że ustalenie istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku tworzy dostateczną podstawę do jego odrzucenia (art. 18 ustawy o referendum lokalnym).
Ponadto sprawy, w których mieszkańcy mają się wypowiedzieć w referendum lokalnym, powinny być określone w formie alternatywnych pytań, pozwalających udzielić pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi, albo przybrać postać przedstawionych do wyboru propozycji, wariantów rozstrzygnięć (art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Skoro granice wypowiedzi udzielanej w referendum przez mieszkańców wyznaczają sformułowane pytania lub zaproponowane warianty, ze względu na prawidłowe wykorzystanie instytucji referendum i ochronę prawa uczestników referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie – dostatecznie uzasadniona staje się merytoryczna kontrola zarówno treści, jak i sposobu formułowania pytań referendalnych (zob. A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 2 komentarza do art. 17 tej ustawy), co mieści się w sferze kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 18 i art. 2 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym).
Aby pytania referendalne oraz związane z nimi odpowiedzi nie doprowadziły do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, muszą być tak zbudowane, by nie wprowadzały w błąd uczestnika referendum.
W związku zaś z brakiem w niniejszej sprawie przedmiotu referendum, wprowadzenie w błąd lokalnej społeczności stanowi dostateczną podstawę do uznania wadliwości analizowanego pytania.
Trzeba przy tym zaakcentować, że dostrzeżone wadliwości pytania nie mogą być wyeliminowane w trybie usunięcia braków formalnych wniosku referendalnego.
Ponadto organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku, a więc i zawartymi w nim pytaniami (art. 17 ust. 1 in fine ustawy o referendum lokalnym). W literaturze zauważa się, że według art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym "organ stanowiący jednostki samorządowej jest niejako podwójnie związany wnioskiem o przeprowadzenie referendum" (A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 4 komentarza do art. 17 tej ustawy), jeżeli chodzi o jego treść. Organ stanowiący nie może zatem we własnym zakresie modyfikować wniosku. Nie może również uzależnić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum od jakiejkolwiek zmiany wniosku przez inicjatora. Organ jest także związany samym wnioskiem w tym sensie, że nie może odmówić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum (odrzucić wniosku), jeżeli nie dopatrzy się wad wymienionych w art. 17 ust. 1. Nie wchodzi tu zatem w rachubę działanie organu według uznania albo stosowanie innych jeszcze kryteriów oceny wniosku, np. celowości przeprowadzenia referendum (A. Kisielewicz, j.w.).
Należy także zauważyć, że wobec sformułowania pytania we wskazany powyżej sposób różne mogłyby być konsekwencje prawne udzielonej na nie odpowiedzi. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie determinowałoby bowiem późniejsze działania organu, dotyczące tego zagadnienia. Oznacza to, że w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi mieszkańców, ZOZ w Ł. musiałby zostać skomercjalizowany lub sprywatyzowany, mimo iż rada gminy nie miała wcześniej w planach takiego działania.
Rozpatrzenie wniosku referendalnego polega bowiem na odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej na postawione pytania. Oznacza to, że wyborcy odpowiadają po prostu "tak" lub "nie". W wariancie tym nie ma możliwości wstrzymania się od odpowiedzi na zadane pytanie, choć podobny charakter do wstrzymania się od głosu ma oddanie głosu nieważnego. Przyjmuje się jednak, że głosy osób niezdecydowanych nie będą jednak miały żadnego wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.
Reasumując – organ zobligowany zostałby do podjęcia określonych w pytaniu referendalnym kroków, podczas gdy kwestia poruszana przez inicjatorów referendum w ogóle nie była wcześniej podnoszona. Tym samym pytanie referendalne wyprzedza fakty i zdaje się być w opisywanej sytuacji niedorzeczne.
Referendum lokalne ze swej natury ma charakter wiążący, zaś rozstrzygniecie referendalne jest wyłącznie opowiedzeniem się za jakimś rozwiązaniem, bez możliwości wyczerpania wszelkich, normatywnie określonych, przesłanek jego podjęcia [E. Olejniczak - Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 2002, s. 147-148]. Ponieważ przy osiągnięciu określonej frekwencji jego skutek staje się wiążący, niemożliwe jest jego przeprowadzenie w sprawach, których proces decyzyjny wymaga właśnie takich sformalizowanych procedur.
Należy również odnieść się do kwestii prawidłowości złożonych podpisów. Wniosek inicjatorów referendum nie spełniał przesłanek z art. 17 ust. 1, gdyż na skutek jego weryfikacji odrzucono 1.865 podpisów, uznając za złożone prawidłowo 4.188 a wymagane przepisami ustawy 10% liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania - to 4.300. Powyższe wynika z treści protokołów Komisji (nr 1 z 2 maja 2012 r., nr 2 z 9 maja 2012 r., nr 3 z 10 maja 2012 r.), załączonych przez pełnomocnika inicjatorów do skargi.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 16 ust. 4 u. r. l. poprzez niewezwanie inicjatora do usunięcia uchybień wniosku w terminie 14 dni.
Zgodnie z powołanym przepisem, wniosek o przeprowadzenie referendum niespełniający warunków, o których mowa w art. 15, komisja zwraca inicjatorowi referendum, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień. Przepisu ust. 4 nie stosuje się jednak w przypadku, gdy uchybienia wniosku polegają na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, chyba że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1.
W myśl zaś art. 14 ust. 1 u. r. l. termin ten to 60 dni od dnia powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum.
Uzupełnienia brakujących podpisów lub danych (art. 16 ustawy o referendum lokalnym) można dokonywać do upływu terminu 60 dni (także wskutek zwrotu wniosku przez doraźną komisję), który jest zawitym terminem niemożliwym do przywrócenia ani przedłużenia (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 1673/02, LEX nr 156836).
W tym miejscu wskazać należy, że uchybienia wniosku nie mogły zostać usunięte w powyższym trybie, bowiem wskazany 60 dniowy termin upłynął w dniu 15 kwietnia 2012 r. Ponadto inicjatorzy referendum nie wnosili wcześniej o zwrot wniosku w celu jego uzupełnienia.
Należy ponadto wskazać, iż organ miał podstawy do zakwestionowania prawidłowości złożonych podpisów. Błędy w adresach zamieszkania i numerach PESEL miały bowiem charakter oczywisty. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż dane te mają zasadnicze znaczenie ewidencyjne i ich zadaniem jest jednoznaczna identyfikacja określonych osób fizycznych, ich prawidłowe podanie we wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego miało istotne znaczenie dla tejże inicjatywy.
Nie można przy tym organowi zarzucić błędów w ustaleniach faktycznych. Nie budzi również zastrzeżeń procedura w zakresie rozpatrywania wniosku, którą organ opisał wyczerpująco w odpowiedzi na skargę udzielonej w niniejszej sprawie.
Wskazał bowiem, iż od początku inicjatywy referendalnej radni i pełnomocnik inicjatorów uczestniczyli we wszystkich podejmowanych czynnościach, weszli również w skład komisji ds. referendum a z wniosku jednego z radnych zasięgnięto opinii prawnej w celu wyjaśnienia wątpliwości co do zgodności z prawem pytania referendalnego. Pełnomocnik inicjatorów brał ponadto udział we wszystkich posiedzeniach rady. Tym samym nie można stwierdzić, że organ uniemożliwił inicjatorom referendum działanie w sprawie.
Ponadto komisja kolegialnie określiła zasady weryfikacji podpisów na listach poparcia dla referendum. Ustalono, że sprawdzanie prawidłowości złożonych podpisów będzie odbywało się w zespołach dwuosobowych, po uprzednim powiadomieniu właściwych organów ewidencyjnych gmin. Następnie już w obecności wszystkich członków komisji będzie podejmowana decyzja które z podpisów należy odrzucić.
Ustalono podział komisji na zespoły, które następnie przedstawiały wyniki pracy komisji w pełnym składzie. Podejmowała ona ostateczne decyzje w sprawie odrzucenia podpisów. Tym samym w ocenie Sądu procedura czynności, które podjął organ w zakresie weryfikacji złożonych pod wnioskiem podpisów nie budzi zastrzeżeń.
Reasumując zaś należy stwierdzić, że wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego złożony w niniejszej sprawie, w przypadku jego pozytywnego rozpatrzenia, faktycznie prowadziłby do podjęcia rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, czym naruszyłby art. 17 ust. 1 u. r. l.
Odnosząc się zaś do wniosku inicjatora referendum o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – członków komisji weryfikacyjnej wskazać należy, że w gestii sądu administracyjnego nie leży przeprowadzanie postępowania dowodowego. Sąd ten bowiem dokonuje oceny zaskarżonych do niego aktów pod kątem ich zgodności z prawem. Orzeka on przy tym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Ponieważ wszczęte skargą inicjatora referendum postępowanie sądowe nie dało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...]Rady Powiatu [...]z dnia [...]w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji wyroku.
k.ż.