III SA/Łd 461/08

III SA/Łd 461/08 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2008-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
I OSK 462/09 - Wyrok NSA z 2009-11-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
art. 101 ust. 1 pkt 1, ust. 3
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe po powrocie z urlopu bezpłatnego, związanych z tym świadczeń oraz czasowego powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w zakresie powierzenia G. L. na okres od dnia [...] do dnia [...] czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania kpt. G. L., utrzymał w mocy decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...], Nr [...]
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, decyzją personalną z dnia [...], Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. mianował, z dniem 1 stycznia 2007 roku, G. L. na stanowisko starszego inspektora przy kierownictwie Aresztu Śledczego w Ł. z uposażeniem zasadniczym w wysokości 1.769 zł, dodatkiem za wysługę lat w wysokości 10%, tj. w kwocie 177,- złotych miesięcznie, dodatkiem za stopień służbowy w wysokości 955,00 zł i dodatkiem służbowym z wysokości 400,00 zł miesięcznie i jednocześnie powierzył G. L. na okres od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 15 grudnia 2007 roku, czasowe pełnienie obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego z zachowaniem dotychczas pobieranego uposażenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 31 ust. 1 pkt 4 i art. 35 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2002 roku, Nr 207, poz. 1761 ze zm.), rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 marca 2006 roku w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 56, poz. 394) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż mianowanie G. L. na stanowisko równorzędne z zajmowanym uprzednio nastąpiło w związku z upływem okresu, na jaki został skarżącemu udzielony urlop bezpłatny. Jednocześnie organ powierzył stronie czasowe pełnienie obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego w celu zabezpieczenia prawidłowego funkcjonowania tego działu.
W odwołaniu od powyższej decyzji G. L., wykazując niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji podniósł, że w okresie od dnia 7 listopada 2005 roku do dnia 31 grudnia 2006 roku przebywał na bezpłatnym urlopie wypoczynkowym, a od dnia 10 listopada 2005 roku zostało mu powierzone czasowe wykonywanie obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego w Areszcie Śledczym w Ł. W związku z brzmieniem art. 35 ustawy o Służbie Więziennej należy domniemywać, że okres powierzenia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego upłynął najpóźniej w dniu 9 listopada 2006 roku. Zatem, zdaniem odwołującego się, powierzenie wykonywania obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego na kolejny, prawie dwunastomiesięczny okres, sprzeczne jest z treścią art. 35 ustawy o Służbie Więziennej. Ponadto dodał, iż nie zgadza się z ustaleniem w treści decyzji wymiaru dodatku za wysługę lat w wysokości 10% uposażenia zasadniczego. Nadmienił, iż wcześniej, tj. na dzień 1 stycznia 2003 roku wymiar dodatku za wysługę lat określony był w wysokości 15% uposażenia zasadniczego.
Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 marca 2008 roku, po rozpatrzeniu skargi G. L., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...], w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w zakresie mianowania na stanowisko starszego inspektora oraz związanego z tym uposażenia, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Nadto, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od organu, na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzja z dnia 18 stycznia 2007 roku, w części dotyczącej mianowania skarżącego na stanowisko starszego inspektora oraz należnego uposażenia, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne nieodpowiadające dyspozycji art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie nie zawiera wskazania podstawy prawnej, jak również żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do przyznanego stronie dodatku za wysługę lat w wysokości 10%, mimo że w toku postępowania kwestionował on taką wysokość dodatku podnosząc, iż przed udzieleniem mu urlopu bezpłatnego, otrzymywał dodatek w wysokości 15%. Zaskarżona decyzja mimo, że określała wysokość dodatku za wysługę lat, nie zawierała uzasadnienia odnoszącego się do kwestii okresów pracy jakie zaliczono, bądź odmówiono zaliczono przy obliczaniu wysokości tego dodatku. Z uwagi na to, że skarżący w toku postępowania administracyjnego kwestionował wysokość przyznanego mu dodatku za wysługę lat, organ miał obowiązek ustosunkowania się do tych zarzutów, również poprzez przytoczenie odpowiednich przepisów prawnych i okoliczności faktycznych, uzasadniających zajęte stanowisko.
Następnie Sąd wskazał, że kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie w części odnoszącej się do czasowego powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego, na podstawie art. 35 ustawy o Służbie Więziennej, nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, czasowe powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, należy do kategorii rozstrzygnięć pozostawionych przez ustawodawcę do tzw. "uznania administracyjnego". Wskazuje na to użycie w tym przepisie zwrotu "funkcjonariuszowi można powierzyć". Zgodnie z treścią art. 35 w/w ustawy, możliwe jest powierzenie funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nie przekraczający 12 miesięcy, z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia. Na mocy decyzji powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych starszego wychowawcy działu penitencjarnego w tym samym zakładzie karnym, na okres nie przekraczający 12 miesięcy i z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia. Zdaniem Sądu, decyzja zawiera w tej części należyte uzasadnienie faktyczne i prawne. Wskazane zostały okoliczności i przesłanki, jakimi kierował się organ, nie zostały naruszone wymogi czasowego powierzenia obowiązków służbowych. Sąd nie podzielił poglądu strony skarżącej, iż wobec wydania decyzji personalnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. Nr [...] z dnia [...], o czasowym powierzeniu skarżącemu od dnia 10 listopada 2005 roku pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego, upłynął już 12-sto miesięczny okres, o którym mowa w art. 35 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie Sądu, termin ustalony w decyzji z dnia [...] nie rozpoczął swojego biegu, z uwagi na udzielenie skarżącemu, na jego wniosek, urlopu bezpłatnego w okresie od 7 listopada 2005 roku do 31 grudnia 2006 roku. Decyzja z dnia 4 listopada 2005 roku stała się faktycznie niewykonalna i rację ma skarżący, iż powinna być usunięta z obrotu prawnego. Okoliczność, iż decyzja ta jednak nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie daje jednak podstaw do stwierdzenia, iż na mocy tej decyzji doszło do czasowego powierzenia skarżącemu obowiązków wychowawcy działu penitencjarnego, skoro przed datą wskazaną w tej decyzji skorzystał z urlopu bezpłatnego. Za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie Sąd uznał argumenty strony skarżącej, iż organ winien dokonać ustaleń na okoliczność faktycznego powierzenia skarżącemu obowiązków wychowawcy działu penitencjarnego, które nastąpiło w jej ocenie przed dniem 7 listopada 2005 roku. Skoro decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną i ustala datę powierzenia czynności na dzień 10 listopada 2005 roku, to brak jest obecnie podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Ponadto, przyjęcie tak jak chce tego skarżący, iż znaczenie w sprawie ma nie data powierzenia czynności ustalona w decyzji lecz data faktycznego przejęcia i wykonywania przez niego powierzonych czasowo obowiązków, prowadziłoby do wniosku, że z chwilą udzielenia skarżącemu urlopu bezpłatnego doszło do zawieszenia wszelkich uprawnień, jak i obowiązków wynikających ze stosunku służbowego, a więc także w zakresie czasowego powierzenia wykonywania obowiązków służbowych na innym stanowisku. Brak jest podstaw do przyjęcia, zdaniem Sądu, iż w trakcie korzystania z urlopu bezpłatnego upływa okres czasowego powierzenia pełnienia obowiązków służbowych, o którym mowa w art. 35 ustawy o Służbie Więziennej, niezależnie od tego czy termin powierzenia rozpoczął swój bieg przed udzieleniem urlopu, czy też nie.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 100 ust. 1 lit. "b" i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazując na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 marca 2008 roku wyjaśnił, iż w celu realizacji zaleceń zawartych w tym wyroku, poinformowano skarżącego o możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Nadto, organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2007 roku, w związku z upływem okresu, na jaki został udzielony urlop bezpłatny, należało mianować kpt G. L. na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem zajmowanym przed urlopem i przyznać w/w uposażenie. W tej sytuacji organ I instancji – Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. decyzją personalną z dnia [...] mianował stronę, z dniem 1 stycznia 2007 roku, na stanowisko starszego inspektora przy kierownictwie Aresztu Śledczego w Łodzi, z wskazanym uposażeniem zasadniczym, dodatkiem za wysługę lat w wysokości 10% i określonymi dodatkami za stopień kapitana i dodatkiem służbowym. Do okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat, zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, zaliczono okres służby wojskowej (1 rok 2 miesiące i 18 dni), pracę przed służbą (1 rok i 5 miesięcy). Te dwa okresy dają łącznie 2 lata 7 miesięcy i 18 dni i na dzień przyjęcia G.L. do służby, tj. na dzień 1 lutego 1995 roku, decyzją personalną Nr [...] z dnia [...], zostały zaliczone do wysługi lat. Od dnia przyjęcia skarżącego do służby do dnia 1 stycznia 2007 roku, upłynął okres 11 lat i 11 miesięcy. W czasie służby, w związku z dwukrotnie udzielonym stronie urlopem bezpłatnym (od dnia 1 stycznia 1999 roku do 31 grudnia 2002 roku oraz od dnia 7 listopada 2005 roku do dnia 31 grudnia 2006 roku, łącznie 5 lat, 1 miesiąc i 24 dni), należało okresy te odjąć od ogólnej wysługi. Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2002 roku, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat nie uwzględnia się okresów służby albo zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, za które nie przysługiwało uposażenie, z wyjątkiem okresu korzystania z urlopu udzielonego w celu sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem, przewidzianego w Kodeksie pracy. Wobec tego okres służby skarżącego, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat wynosił, na dzień 1 stycznia 2007 roku, 9 lat 4 miesiące i 25 dni i zgodnie z art. 100 ust. 1 lit. "b" ustawy o Służbie Więziennej stanowił podstawę do przyznania dodatku za wysługę lat w wysokości 10% uposażenia zasadniczego.
W skardze na powyższą decyzję G. L. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, treść rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. W tej sytuacji, rozstrzygnięcia wydane na podstawie tego rozporządzenia, należy uznać za wydane bez podstawy prawnej, zatem są dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skarżący wskazał również, że decyzja została wydana z naruszeniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący został pozbawiony możliwości zaznajomienia i wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych oraz został pozbawiony możliwości zgłaszania własnych dowodów. Postępowanie było prowadzone przez organ z naruszeniem przepisu art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ naruszył również przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 31, 36 i 100 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która doprowadziła do błędnego zastosowania w sprawie. W konkluzji skarżący podniósł, że organ nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach III SA/Łd 268/07 i III SA/Łd 103/08. Wskazując na te uchybienia skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarżący został poinformowany o wpłynięciu do organu prawomocnego wyroku oraz możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, zajęcia stanowiska w sprawie i zapoznania się z aktami postępowania. W dniu 5 czerwca 2008 roku skarżący złożył do akt pismo zawierające jego stanowisko w sprawie, ale nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga G. L. jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji tzn. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w zakresie powierzenia skarżącemu czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego, jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt.3 kpa.
Zgodnie z treścią art.156 § 1 pkt.3 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Należy zaznaczyć, iż wymieniony przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art.16 § 1 kpa. Wynika z niego niedopuszczalność ponownego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną. W przypadku gdy organ administracji rozstrzygnął sprawę decyzją ostateczną to nie może ponownie rozstrzygać tej samej sprawy (tzw. res iudicata). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt.3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia tożsamości sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość obu spraw będzie miała miejsce w sytuacji gdy w obu sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu w nie zmienionym stanie faktycznym Pogląd taki został wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz B.Adamiak, J. Borkowski (Warszawa wyd. C.H.Beck 2003r. str.722-723) oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz M.Jaśkowska, A.Wróbel (Warszawa wyd. Zakamycze 2000r. str.911).
W rozpoznawanej sprawie decyzją personalną nr [...] z [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. mianował G. L. z dniem 1 stycznia 2007r. na stanowisko starszego inspektora przy kierownictwie Aresztu Śledczego wraz z należnym uposażeniem i jednocześnie powierzył mu na okres od 1 stycznia 2007r. do 15 grudnia 2007r. czasowe pełnienie obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego z zachowaniem dotychczas pobieranego uposażenia. Na skutek odwołania skarżącego decyzją nr [...] z [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na wymienioną decyzję skargę wniósł G. L. i wyrokiem z 6 marca 2008r. w sprawie III SA/Łd 103/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w zakresie mianowania na stanowisko starszego inspektora oraz związanego z tym uposażenia zaś w pozostałej części skarga została oddalona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją nr [...] z [...]. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z decyzji organu I instancji wynika, iż zawiera ona rozstrzygnięcie dwóch kwestii. Po pierwsze mianowania G. L. na stanowisko starszego inspektora przy kierownictwie Aresztu Śledczego z dniem 1 stycznia 2007r. oraz po drugie powierzenia G. L. na okres od 1 stycznia 2007r. do 15 grudnia 2007r. czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z [...]. zaś wyrokiem z 6 marca 2008r. jedynie częściowo została uchylona zaskarżona decyzja (tzn. w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w zakresie mianowania na stanowisko starszego inspektora). W pozostałej części skarga została oddalona (tzn. w zakresie powierzenia czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy). Wyrok z dnia 6 marca 2008r. stał się prawomocny. Oznacza to, iż sprawa powierzenia czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną z [...]. Tymczasem decyzją z [...] ponownie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Sentencja tej decyzji dowodzi, iż decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy w całości a więc także w zakresie powierzenia czasowego pełnienia obowiązków wychowawcy. W rzeczywistości decyzja z [...], w zakresie powierzenia czasowego pełnienie obowiązków wychowawcy, rozstrzygnęła ponownie sprawę, która już została rozstrzygnięta decyzją z [...]. Organ odwoławczy w decyzji z [...]. ponownie zatem rozpoznał sprawę już rozstrzygniętą decyzją z [...]. Zaskarżona decyzja, w części dotyczącej powierzenia czasowego pełnienia obowiązków wychowawcy, jest więc dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt.3 kpa (res iudicata). Nie budzi wątpliwości fakt, iż występuje tożsamość spraw rozstrzygniętych przez organ odwoławczy decyzjami z [...] i [...]. Występują bowiem te same podmioty, istnieje ten sam przedmiot oraz ten sam stan prawny przy nie zmienionym stanie faktycznym. W związku z czym, na podstawie art.145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji w zakresie powierzenia skarżącemu na okres od 1 stycznia 2007r. do 15 grudnia 2007r. czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego.
Jeżeli chodzi o skargę w pozostałym zakresie to należy podkreślić, iż sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 marca 2008r. w sprawie III SA/Łd 103/08. W wyroku tym sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego przyznania dodatku za wysługę lat w wysokości 10%. Nie zostało określone jakie okresy pracy zaliczono skarżącemu a jakie odmówiono zaliczenia do obliczenia dodatku za wysługę lat. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd zlecił organowi administracji uzupełnić decyzję o wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do wysokości przyznanego skarżącemu dodatku za wysługę lat.
Zgodnie z treścią art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organy, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja w części dotyczącej mianowania na stanowisko starszego inspektora oraz związanego z tym uposażenia została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie stanowiła wysokość przyznanego skarżącemu dodatku za wysługę lat. Organy administracji uznały, iż G. L. przysługuje dodatek w wysokości 10% uposażenia zasadniczego gdyż posiada on 9 lat 4 miesiące i 25 dni okresów zaliczanych do wysługi lat. Do okresów tych nie zaliczono okresu służby, w których skarżący przebywał na urlopie bezpłatnym (5 lat 1 miesiąc i 24 dni). W ocenie skarżącego natomiast winien on otrzymać dodatek w wysokości 15% uposażenia gdyż powinno mu się również uwzględnić okresy służby, w których był on na urlopie bezpłatnym.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. nr 207 z 2002r. poz.1761 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. nr 14 poz.137).
Zgodnie z treścią art.100 ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy funkcjonariusze otrzymują dodatek za wysługę lat w wysokości:
a. 5% uposażenia zasadniczego – po 2 latach służby
b. 10% uposażenia zasadniczego – po 5 latach służby
c. 15% uposażenia zasadniczego -10 latach służby
d. 20% uposażenia zasadniczego – po 10 latach służby
e. 25% uposażenia zasadniczego – po 20 latach służby
W myśl art.100 ust.2 cytowanej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy.
Zgodnie z treścią art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r. Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przyznawania dodatków o charakterze stałym, o których mowa w ust.1, uwzględniając w szczególności wysokość tych dodatków, sposób ich obliczania a w przypadku dodatku służbowego – także warunki jego obniżania.
W myśl § 2 ust.1 rozporządzenia z 7 lutego 2002r. przy ustalaniu dodatku za wysługę lat nie uwzględnia się okresów służby albo zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze albo wynagrodzenie, z wyjątkiem okresu korzystania z urlopu udzielonego w celu sprawowania opieki nad małoletnim dzieckiem, przewidzianego w Kodeksie pracy.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma wyjaśnienie kwestii czy rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 7 klutego 2002r. nie wykroczyło poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r.
Zgodnie z treścią art.92 ust.1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie określał warunki konstytucyjności i legalności (w stosunku do aktów podstawowych) aktów normatywnych. Aby rozporządzenie mogło zostać uznane za zgodne z Konstytucją musi spełniać kilka istotnych warunków. Po pierwsze – musi być wydane na podstawie wyraźnego tj. opartego nie tylko na domniemaniu czy wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie – brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiające się w nieprecyzyjności upoważnienia musi być interpretowane jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionej. Nie podlega też wykładnie rozszerzającej ani celowościowej. Po trzecie – jeżeli rozporządzenie określa tryb postępowania to winno to czynić w taki sposób aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy. Po czwarte – akt wykonawczy, oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja, nie może być sprzeczny z normami konstytucyjnymi ani z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. Po piąte – sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, w której zakresie dopuszczalna jest jedynie ingerencja ustawowa. Nie może być ona regulowana w aktach podustawowych. Pogląd taki wyraził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach: z 5 marca 2001r. w sprawie P 11/00 (OTK nr 2 z 2001r. poz.33), z 29 października 2002r. w sprawie P 19/01 (OTK nr 2 z 2002r. poz.67) i z 27 czerwca 2000r. w sprawie K 20/99 (OTK nr 5 z 2000r. poz.140).
Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, iż rozporządzenie ma konkretyzować ustawę a nie ją uzupełniać a więc nie może regulować zagadnień pominiętych przez ustawę. Upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie może podlegać wykładni rozszerzającej tylko ścisłej. Nie można domniemywać istnienia upoważnienia. W sytuacji zatem gdy upoważnienie jest nieprecyzyjne to należy to interpretować jako nieudzielenie kompetencji normodawczej. Upoważnienie musi być na tyle szczegółowe aby czytelny był zamiar ustawodawcy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd, w składzie orzekającym, stanął na stanowisku, iż przepis § 2 ust.1 rozporządzenia z 7 lutego 2002r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r. co przesądza o niezgodności wymienionego rozporządzenia z ustawą.
Z przepisu art.100 ust.1 pkt.1 i ust.2 ustawy z 26 kwietnia 1996r. wynika jakie okresy podlegają zaliczeniu do ustalenia dodatku za wysługę lat. Są to okresy: służby w Służbie Więziennej, zasadniczej służby wojskowej oraz zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, o których mowa w art.3 ust.1. Ustawa z 26 kwietnia 1996r. enumeratywnie wylicza zatem okresy jakie należy uwzględnić przy obliczaniu dodatku za wysługę lat. Nie określa natomiast, iż w ramach tych okresów nie uwzględnia jakichś konkretnych okresów(np. okresów urlopów bezpłatnych).
Przepis art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r. zawiera delegację dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia, w którym określi on "tryb i warunki przyznawania dodatków o charakterze stałym, o których mowa w ust.1". Określenie "tryb" oznacza procedurę, sposób załatwienia jakiejś sprawy ("Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. Stanisława Dubisza – Wydaw. PWN Warszawa 2003r. tom 4 str.134). Przez pojęcie "warunek" należy natomiast rozumieć czynnik od którego uzależnione jest istnienie, zajście czegoś ("Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. Stanisława Dubisza – Wydaw. PWN Warszawa 2003r. tom 4 str.354).
W oparciu o delegację z art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r. Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z 7 lutego 2002r., w którym w przepisie § 2 ust.1 określił, iż przy ustaleniu dodatku za wysługę lat nie uwzględnia się okresów służby albo zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze lub wynagrodzenie. Przepis § 2 ust.1 rozporządzenia wprowadził zatem dodatkowe ograniczenie co do okresów, które należy uwzględnić przy dodatkach za wysługę lat. Wymieniony przepis ogranicza więc okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat w stosunku do uregulowania ustawowego. W ocenie sądu Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony do wprowadzenia takiego ograniczenia. Delegacja z art.100 ust.3 ustawy upoważniała Ministra do określenia warunków przyznawania dodatków a więc np. określenia w oparciu o jakie dokumenty jest wyliczany dodatek, a nie do wprowadzenie dodatkowych ograniczeń w zaliczaniu okresów do wysługi lat w stosunku do tego co regulowała ustawa. W ustawie z 26 kwietnia 1996r. ustalono jakie okresy uwzględnia się do wysługi lat i nie ma w niej mowy, iż chodzi tylko o takie okresy służby lub zatrudnienia za które przysługuje uposażenie lub wynagrodzenie. Prowadzi to do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy było aby zaliczać wszystkie okresy służby i zatrudnienia bez względu na to czy w okresach tych funkcjonariuszowi przysługiwało świadczenie pieniężne w czasie służby.
O tym, iż delegacja z art.100 ust.3 nie upoważniała Ministra Sprawiedliwości do wprowadzenia dodatkowego ograniczenia w zaliczaniu okresów służby w stosunku do rozwiązania ustawowego wskazuje treść przepisu art.100 ust.3, z którego nie wynika aby Minister miał prawo do ograniczania okresów zaliczanych do wysługi lat w stosunku do tego co jest w ustawie.
Należy zaznaczyć, iż rozporządzenie wykonawcze ma konkretyzować przepisy ustawy a nie ją uzupełniać o zagadnienia nie uregulowane przez ustawodawcę. W sytuacji natomiast gdy upoważnienie ustawowe jest nieprecyzyjne i ogólnikowe to należy je interpretować jako nieudzielenie kompetencji do uregulowania jakiegoś zagadnienia w akcie wykonawczym. Skoro zatem ustawa z 26 kwietnia 1996r, wymienia jakie okresy należy uwzględnić przy obliczaniu dodatku za wysługę lat i jednocześnie upoważnia Ministra do określenia warunków przyznawania takiego dodatku to oznacza, iż Minister Sprawiedliwości nie został upoważniony do określenie ograniczeń w zaliczaniu okresów, nie przewidzianych w ustawie. Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, iż przepis § 2 ust.1 rozporządzenia z 7 lutego 2002r. jest niezgodny z art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r. gdyż wykracza poza granicę upoważnienia ustawowego wynikającego z art.100 ust.3 wymienionej ustawy. Oznacza to, iż przepis § 2 ust.1 wymienionego rozporządzenia nie ma zastosowania w stosunku do skarżącego.
Podkreślić należy, iż w przypadku innych służb mundurowych do obliczenia dodatków za wysługę lat nie zalicza się okresów służby i pracy za które nie przysługuje uposażenie lub wynagrodzenie (np. w Straży Granicznej czy Policji). W przypadku tych służb, inaczej jednak niż w przepisach regulujących Służbę Więzienną, brzmią przepisy ustawowe i inna jest treść delegacji do wydania aktu wykonawczego. W związku z czym opierając się na rozwiązaniach przyjętych w innych służbach mundurowych, nie można przyjąć, że także w Służbie Więziennej, przy obliczaniu dodatku za wysługę lat, również nie powinno się zaliczać okresów służby lub zatrudnienia za które nie przysługuje uposażenie lub wynagrodzenie. O tym czy takie okresy należy uwzględniać decyduje treść przepisu art.100 ust.1, ust.2 i ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r. a z przepisu tego nie wynika, aby Minister Sprawiedliwości był upoważniony do ograniczenia okresów zaliczanych do wysługi lat w stosunku do uregulowania ustawowego.
Reasumując sąd uznał, iż skarga G. L. jest uzasadniona. Jeżeli chodzi o zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzje organu I instancji w zakresie powierzenia skarżącemu czasowego pełnienia obowiązków starszego wychowawcy działu penitencjarnego, to jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt.3 kpa. Rozstrzyga bowiem sprawę, która w tym zakresie została już rozstrzygnięta decyzją organu odwoławczego z [...].(naruszenie res iudicata). Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Odnośnie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie to organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie na przepisie § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2002r. i w oparciu o tym przepis nie zaliczyły skarżącemu do wysługi lat okresu służby, w którym nie przysługiwało mu uposażenie zasadnicze. Przepis § 2 ust.1 wymienionego rozporządzenia, w ocenie sądu, jest niezgodny z treścią art.100 ust.3 ustawy z 26 kwietnia 1996r., gdyż wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. W związku z czym nie ma on zastosowania w stosunku do skarżącego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1a.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu mając na uwadze treść art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002r., zgodnie z którym organ administracji jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu. W myśl tej oceny przepis § 2 ust.1 rozporządzenia z 7 lutego 2002r. nie ma zastosowania wobec skarżącego. Uwzględniając tę ocenę należy wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie sąd odmówił dopuszczenia adwokata H. K. do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika skarżącego. Adwokat H. K. był wzywany do złożenia pełnomocnictwa do występowania przed sądem w imieniu skarżącego w niniejszej sprawie lecz pełnomocnictwa takiego nie złożył. Powołał się natomiast na pełnomocnictwo złożone do akt sprawy III SA/Łd 103/08 (k.33 akt III SA/Łd 103/08), uznając, iż upoważnia go ono do występowania w niniejszej sprawie . Należy zaznaczyć, iż pełnomocnictwo w sprawie III SA/Łd 103/08 dotyczy skargi na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...], zaś niniejsza sprawa dotyczy skargi na decyzję z [...]. Niniejsza sprawa jest nową sprawą i pełnomocnictwo z 28 marca 2007r. nie upoważnia adwokata H.K. do występowania w sprawie III SA/Łd 461/08. Konieczne jest zatem złożenie nowego pełnomocnictwa. Adwokat H. K. nowego pełnomocnictwa nie złożył. W związku z czym sąd odmówił jego dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika G. L.
a.ł.