III SA/Łd 457/25

III SA/Łd 457/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Katarzyna Ceglarska-Piłat /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 4 pkt 1 i 2,art. 19 ust. 1, 2, 5, art. 40 ust. 1, 2, 3, 11, 12
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. Spółki Akcyjnej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2025 roku Nr SKO.4141.170.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. [pic]
Uzasadnienie
Decyzją z 1 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: organ I instancji) z 28 lutego 2025 r. o wymierzeniu A w Ł. (dalej: skarżąca) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją z 28 lutego 2025 r., wydaną w ramach postępowania wszczętego z urzędu, organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 22 146,67 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ulicy W, działka nr [...] w obrębie G-3, w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej - sieci ciepłowniczej. Zajęcie miało miejsce w okresie od 27.02.2024 r. do 27.10.2024 r. W treści rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał sposób obliczenia wysokości kary oraz pouczył o sposobie i terminie jej zapłaty, a także ewentualnych odsetkach za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji opisał szczegółowo stan faktyczny ustalony w sprawie, z którego wywiódł, że istnieje podstawa do wymierzenia stronie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w trybie określonym w art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320), dalej u.d.p. Odniósł się również do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 k.p.a., nie stwierdzając przestanek do zastosowania tej instytucji.
Od ww. decyzji skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:
1/ art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i 5 u.d.p., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika brak podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;
2/ art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 10 i 11 u.d.p., poprzez bezpodstawne uznanie, że na wybudowanie urządzeń ciepłowniczych na prywatnej nieruchomości przewidzianej pod przyszłą drogę w planie miejscowym, nie znajdującej się w zarządzie Zarządu Dróg i Transportu, strona potrzebowała zezwolenia zarządcy drogi w rozumieniu przepisów u.d.p.;
3/ art. 20 pkt 8 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy organ w chwili budowy urządzeń ciepłowniczych nie posiadał statusu zarządcy drogi;
4/ art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, w tym błędną interpretację przepisów prawa materialnego, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem norm prawnych do stanu faktycznego sprawy;
5/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji godzącej w słuszny interes strony, z pominięciem okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
6/ art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania do organów administracji publicznej.
Decyzją z 1 kwietnia 2025 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.
Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.).
Zgodnie zaś z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Kolegium wskazało następnie, że zgodnie art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a sposób jej ustalenia - w zależności od rodzaju zajęcia - został unormowany w dalszej części art. 40 u.d.p. (tj. ust. 4, 5 i 6). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz konieczności stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, a nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne.
W niniejszej sprawie wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego naliczono w momencie określonej sytuacji prawnej wynikającej z obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania uchwały Nr LXVI11/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Następnie organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że na podstawie danych uzyskanych z portalu https://imapa.log.lodz.pl/#/giportal, organ I instancji stwierdził zajęcie pasa drogowego w postaci sieci ciepłowniczej na działce nr [...], obręb G-3. Z dokonanego przez organ pomiaru powierzchni zajętej przez ww. urządzenie wynikało, że całkowita powierzchnia sieci ciepłowniczej w pasie drogowym wynosi 58,28 m2. Zawiadomieniem z 28 października 2024 r. poinformował skarżącą o wszczętym w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p. postępowaniu administracyjnym w sprawie zajęcia pasa ul. [...] w okresie od 28.10.2024 r., bez zezwolenia zarządcy drogi.
W dniu 25 listopada 2024 r do organu wpłynęło pismo strony zawierające wyjaśnienia, że moment wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej na powyższej działce miał miejsce 27 lutego 2024 r, kiedy teren nie posiadał statusu pasa drogowego, a stanowił nieruchomość będącą we władaniu użytkownika wieczystego firmy B S.A. Strona wniosła o umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.
W związku z ww. wyjaśnieniami organ wszczął z urzędu odrębne postępowanie administracyjne obejmujące okres od 27 lutego 2024 r., tj. od daty wskazanej przez stronę jako moment umieszczenia urządzeń, do 27 października 2024 r., tj. dnia poprzedzającego dzień 28 października 2024 r., wskazany w zawiadomieniu z tej daty, jako data początkowa naliczania opłat karnych. O powyższym organ zawiadomił stronę pismem z 27.11.2024 r.
Z danych dotyczących informacji o obiektach, widniejących na stronie Łódzkiego Ośrodka Geodezji organ ustalił, że część sieci ciepłowniczej znajdująca się na działce nr [...], obręb G-3, o długości 62,61 m i średnicy 250 mm została zlokalizowana w 2020 r. (data pomiaru 08.01.2020 r), natomiast część sieci o długości 83,07 m i średnicy 200 mm została zlokalizowana w 2024 r. (data pomiaru 01.03.2024 r). Wobec powyższego organ zaktualizował powierzchnię zajętego pasa drogowego do powierzchni 33,22 m2.
W dniu 20.12.2024 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia, w których strona po raz kolejny przytoczyła okoliczności wybudowania spornych urządzeń, które to nastąpiło za zgodą użytkownika wieczystego firmy B S.A., w okresie kiedy teren nie stanowił pasa drogowego. W ocenie strony "w momencie umieszczania sieci ciepłowniczej przez A S. A., nie miały zastosowania regulacje wynikające z ustawy o drogach publicznych".
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji - jako zarządca drogi – przeanalizował, czy faktycznie teren zajęty przez urządzenie obce - sieć ciepłowniczą należy zakwalifikować jako pas drogowy. Definicja pasa drogowego zawarta w art. 4 ust. 1 u.d.p. określa pas drogowy, jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga". Szczegółowo rozważył ostatnią część definicji, zgodnie, z którą pasem drogowym jest teren, na którym dopiero będzie usytuowana droga. Taki stan faktyczny występuje w niniejszej sprawie. Teren działki nr [...] obręb G-3 jest to przyszły teren drogi publicznej, a więc teren, na którym będzie usytuowana droga. Działka nr [...], zgodnie z księgą wieczystą [...], ma użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Jako pas drogowy należy uznać każdy teren, na którym będzie usytuowana droga. Analizując to zagadnienie zarządca drogi odniósł się do treści uchwały nr XLII/1302/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic:[...], [...], [...]., [...]., [...]. i [...]. Zgodnie z uchwałą teren działki nr [...] jest opisany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako 1KDD. Jak wynika z legendy stanowiącej załącznik do uchwały, symbolem KDD oznaczone są tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ten teren, jako drogę publiczną. W ocenie zarządcy drogi stanowi to potwierdzenie, że jest to teren, na którym będzie usytuowana droga publiczna. W świetle definicji pasa drogowego teren działki nr [...] jest zatem pasem drogowym i należy stosować przepisy o zajmowaniu pasa drogowego, co powoduje, że tereny wskazanych działek są gruntami zlokalizowanymi w wydzielonych liniach granicznych.
W świetle powyższej definicji legalnej konstytutywne znaczenie dla bytu pasa drogowego mają linie rozgraniczające, wyodrębniające (wydzielające) go z gruntów o innym przeznaczeniu, a przez to decydujące o jego przestrzennym zasięgu. Ponadto "wydzielenie", o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p., nie oznacza podziału geodezyjnego nieruchomości.
Pojęcie "linie rozgraniczające" można odnaleźć zarówno w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz.1130 ze zm.), dalej u.p.z.p., jak i ustawy z 10 kwietnia 2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311), dalej ustawa o szczególnych zasadach. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów.
Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. d) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych oznaczone są w ewidencji symbolem Tp. Zasady zaliczania gruntu do użytku gruntowego Tp określone zostały w pozycji 22 załącznika 1 do ww. rozporządzenia, gdzie wskazano między innymi, że chodzi o grunty, które są własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Organ wskazał, że aktualne brzmienie art. 4 pkt 1 u.d.p., obowiązujące od 22.09.2022 r., jest rezultatem nowelizacji dokonanej ustawą z 05.08.2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768 ze zm.). Przed omawianą zmianą "pas drogowy" był zdefiniowany następująco: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Uzasadnienie dla nowelizacji określa jedynie, że jej istota polega na uproszczeniu definicji (poprzez rezygnację z wymienienia wszystkich składowych drogi) oraz na zastąpieniu pojęcia "linie graniczne" pojęciem "linie rozgraniczające" (zob. druk sejmowy nr 2398), jednakże nie sposób nie zauważyć jeszcze innej, bardzo istotnej zmiany. Mianowicie dotychczas pas drogowy był rozumiany jako grunt, w którym jest zlokalizowana droga, natomiast aktualnie mowa jest o gruncie, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Powyższe wyraźnie współgra ze wspomnianym wcześniej faktem, że linie rozgraniczające (a w konsekwencji również pas drogowy, którego z definicji są elementem) pojawiają się już na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), bądź decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach), to jest na etapie, który niewątpliwie chronologicznie poprzedza budowę drogi. Na tej podstawie można stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym o pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. można mówić już wtedy, gdy nastąpiło prawne ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu, chociażby sama droga (budowla) nie została jeszcze na nim usytuowana (wybudowana). W konsekwencji grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną może być uznany za grunt, w którym będzie usytuowana droga w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., a tym samym za pas drogowy.
Następnie Kolegium stwierdziło, że kwestia własności gruntu nie stoi na przeszkodzie, by uznać, że dany grunt stanowi pas drogowy. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. decyzja zezwalająca jest - co do samej zasady - uzależniona jedynie od zgodnego z prawem celu takiego zajęcia oraz uiszczenia stosownej opłaty. Także ustawowo określone pojęcie pasa drogowego, odwołujące się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - także nie wprowadza przesłanki o charakterze prawnorzeczowym w celu wydzielenia pasa drogowego. W konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do wymagania od organu administracji (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie tego pasa w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym zagadnienie własności nieruchomości zajętej jako pas drogowy jest prawnie obojętne.
Zatem w kontrolowanej sprawie nie ma znaczenia, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Nawet jeżeli jest nim strona, i tak pobiera się opłatę za zezwolenie na zajęcie nieruchomości, a w przypadku jego zajęcia bez zezwolenia – wymierza się opłatę karną.
Następnie Kolegium, przytaczając przepisy prawa, wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zarządcą drogi w niniejszej sprawie był Prezydent Miasta Łodzi. Z kolei B S.A. w C., jako użytkownik wieczysty, nie mógł być jednocześnie zarządcą drogi. Działka nr [...] stanowiła bowiem własność Gminy Miasto Łódź. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej spółki, że dopiero z chwilą przejęcia nieruchomości od B S.A. organ miał uprawnienia do nakładania kar administracyjnych. Zdaniem Kolegium takie uprawnienie przysługiwało organowi z chwilą, kiedy została ustanowiona droga bez względu na kwestie własności gruntu. Właścicielem gruntu od samego początku była Gmina Miasta Łódź, a B S.A. w C. użytkownikiem wieczystym.
Kolegium nie podzieliło również zarzutu skarżącej spółki, że brak wiedzy w temacie przeniesienia praw do nieruchomość z dotychczasowego użytkownika wieczystego na Gminę Łódź jest czynnikiem usprawiedliwiającym brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona jako przedsiębiorca prowadzący działalność na dużą skalę powinna znać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz powinna również dochować należytej staranności przy układaniu urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci ciepłowniczej. Jednocześnie brak staranności w działaniu można przypisać spółce w zakresie niepoczynienia wystarczających ustaleń, czy sporny teren posiada status pasa drogowego. Działka nr [...] jeszcze długo przed uzyskaniem przez spółkę pozwolenia na budowę była przeznaczona pod budowę dróg (dowód: załączony do akt sprawy uproszczony wypis z rejestru gruntów z 02.06.2023 r.; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XLII/1302/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12.05.2021 r.; księga wieczysta [...]). Wszelkie ww. dokumenty potwierdzały jej przeznaczenie i były ogólnie dostępne.
Organ odwoławczy wskazał, że nie jest sporne, że w okresie od 27 lutego 2024 r. do 27 października 2024 r. w pasie drogowym ul. W., działka nr [.. w obrębie G-3, umieszczono urządzenie infrastruktury technicznej - sieć ciepłowniczą. Obecność sieci ciepłowniczej w pasie drogowym potwierdzają decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 14.09.2023 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu i udzielająca pozwolenia na budowę dla A S.A., obejmująca budowę osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączem do budynku E przy ul. [...] w Ł., na działkach ew. nr [...] w obrębie G-3. Jednocześnie organ ustalił, że nie wydawano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem sieć ciepłownicza umieszczona została w pasie drogowym bez zezwolenia. Ustalono również wymiary urządzenia infrastruktury technicznej - sieci ciepłowniczej na 33,22 m2. Rozmiar powierzchni nie był sporny między stronami.
Zasadniczym zarzutem strony jest to, że organ administracji wymierzył karę pieniężną niewłaściwemu adresatowi. Zdaniem spółki, nie powinna on ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, gdyż na wykonanie robót budowlanych skarżąca pozyskała zgodę ówczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości B S.A. i jednocześnie jedynego posiadacza tej nieruchomości, wyrażoną 6 września 2023 r.
Odnosząc się do ww. kwestii, Kolegium stwierdziło, że ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną przewidzianą wart. 40 ust. 12 pkt 1, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na cele określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. Zatem podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest kwestią faktu, a nie prawa. Przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia.
Kolegium uznało, że to skarżąca jest podmiotem, który faktycznie dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego. Skoro skarżąca budowała osiedlową sieć ciepłowniczą, to ona winna zostać obciążona karą pieniężną. Przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji, bowiem wykonawca jest odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją i niewątpliwie realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Na koniec Kolegium stwierdziło, że organ I instancji trafnie odmówił zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., obszernie uzasadniając zajęte w tym zakresie stanowisko. Organ rozważył w niniejszej sprawie kwestię ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podkreśliło, że zarządca drogi uznał, że ziściła się przesłanka do uznania naruszenia prawa jako znikomego. Teren, na którym zlokalizowano urządzenie jest dopiero przeznaczony pod budowę drogi. Nie jest tam dopuszczony swobodny ruch pieszy czy też kołowy. Wybudowanie urządzeń nie spowodowało zatem zagrożenia dla użytkowników tego terenu. Strona zaś działając według swojej najlepszej wiedzy uzyskała zezwolenie od właściciela terenu na wybudowanie wskazanych urządzeń. Oznacza to, że nawet mając na uwadze duży rozmiar wybudowanych urządzeń oraz wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego, w ocenie zarządcy drogi należałoby uznać to naruszenie prawa, jako znikome. Strona jednakże nie zaprzestała naruszenia prawa, nie usunęła wybudowanych urządzeń, ani nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi nie mógł zatem zastosować art. 189f k.p.a. i odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ I instancji pouczył przy tym stronę, że w przypadku niezwłocznego wystąpienia z wnioskiem i uzyskania nowego zezwolenia, powstanie możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a.
Na decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:
1/ art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 oraz w zw. z art. 19 ust. 1 i 5 u.d.p., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika brak podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego;
2/ art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 10, 11 u.d.p., poprzez bezpodstawne uznanie, że na wybudowanie urządzeń ciepłowniczych na prywatnej nieruchomości przewidzianej pod przyszłą drogę w planie miejscowym, nieznajdującej się w zarządzie Prezydenta Miasta Łodzi, skarżąca potrzebowała zezwolenia zarządcy drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych;
3/ art. 20 pkt 8 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy organ w chwili budowy urządzeń ciepłowniczych nie posiadał statusu zarządcy drogi;
4/ art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, w tym błędną interpretację przepisów prawa materialnego, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem norm prawnych do stanu faktycznego sprawy;
5/ art, 7, art, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji godzącej w słuszny interes strony, z pominięciem okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
6/ art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zaufania do organów administracji publicznej.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 14 września 2023 r. prowadziła inwestycję pod nazwą Budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej wraz z przyłączem do budynku E przy ul. [...] w Ł., na działkach ewidencyjnych nr [...]. Inwestycja prowadzona była w interesie i na terenie zarządzanym przez ówczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości B S.A. i zmierzała do zasilenia w ciepło systemowe budowanego przez niego osiedla mieszkaniowego. Odnośnie do działki nr [...] na wykonanie robót budowlanych skarżąca pozyskała zgodę ówczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości B S.A. i jednocześnie jedynego posiadacza tej nieruchomości, wyrażoną w 6 września 2023 r.
W ocenie skarżącej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że w dacie realizacji inwestycji przedmiotowy teren nie posiadał faktycznych cech pasa drogowego, a stanowił część nieruchomości pozostającej w wyłącznym władaniu użytkownika wieczystego. B S.A. czuł się w tym czasie jedynym podmiotem uprawnionym do decydowania o zagospodarowaniu nieruchomości. Samo przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą drogę publiczną nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do uznania, że mamy do czynienia z pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Nadto, nie sposób uznać, aby w przedmiotowej dacie Prezydent Miasta Łodzi posiadał faktyczne i prawne władztwo nad tym terenem, który pozostawał przy użytkowniku wieczystym – B S.A. Tym samym brak było podstaw do zastosowania sankcji administracyjnoprawnej właściwej dla zajęcia pasa drogowego.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Ratio legis tego przepisu wiąże się zatem z koniecznością ochrony istniejącej infrastruktury drogowej oraz zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy droga faktycznie nie istnieje, a jej przebieg nie został jeszcze precyzyjnie określony, brak jest przedmiotu ochrony uzasadniającego pobieranie opłat za zajęcie pasa drogowego.
Ustawodawca, dokonując nowelizacji definicji pasa drogowego, nie wprowadził jednocześnie odpowiednich zmian w innych kluczowych przepisach regulujących przedmiotową materię, w szczególności w art. 19 u.d.p., normującym instytucję zarządcy drogi, czy w art. 40 u.d.p., określającym zasady i opłaty związane z zajęciem pasa drogowego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominął tę istotną okoliczność. Brak korelacji zmian legislacyjnych w przywołanych przepisach jednoznacznie wskazuje, iż celem nowelizacji było wyłącznie uporządkowanie siatki pojęciowej i harmonizacja terminologii z innymi aktami prawnymi, nie zaś rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania sankcji administracyjnych. Ponadto analiza uzasadnienia do projektu ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) jednoznacznie wskazuje na ograniczony cel nowelizacji. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu projektu: "uproszczenie definicji pasa drogowego w pkt 1 wynika z nowej definicji drogi, określonej w pkt 2, oraz z konieczności zastąpienia pojęcia "linie graniczne" pojęciem "linie rozgraniczające". Pojęcie "linii rozgraniczających" występuje w szeregu ustaw, m.in. w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 176) oraz ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), zasadne jest zatem stosowanie tego samego pojęcia w u.d.p. Z kolei skoro w pasie drogowym może być zlokalizowana droga, oznacza to, że wszystkie składowe drogi określone w jej definicji mogą być usytuowane w tym pasie". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że celem zmiany było ujednolicenie terminologii z innymi ustawami, nie zaś objęcie obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nieruchomości niepełniących funkcji drogi.
W ocenie skarżącej dokonana przez organ wykładnia art. 4 pkt. 1 u.d.p. pomija istotne, wskazane powyżej wnioski wynikające z wykładni celowościowej i systemowej. Przyjęte przez organ stanowisko, zgodnie z którym "(...) w obecnym stanie prawnym o pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. można mówić już wtedy, gdy nastąpiło prawne ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu, chociażby sama droga (budowla) nie została jeszcze na nim usytuowana (wybudowana)", prowadzi do sytuacji, w której wymóg uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miałby zastosowanie również w przypadku, gdy niemożliwe jest określenie przyszłego przebiegu drogi oraz rozmieszczenia elementów w pasie drogowym, a ponadto wtedy gdy organ administracji publicznej nie ma statusu zarządcy drogi, ponieważ ona nie istnieje. Zarówno doktryna i orzecznictwo odróżnia pojęcie pasa terenu, o którym mowa w art. 35 u.d.p. od pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p. "(...) Nie sposób bezwzględnie przyjąć, iż w każdym przypadku możliwe jest ustalenie, gdzie konkretnie zlokalizowany będzie - w ustalonym w planie miejscowym pasie terenu - pas drogi (...)." (D. J. Kościuk, Ustalanie linii zabudowy w kontekście ustawowej definicji pasa drogowego. Glosa aprobująca do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 28 października 2022 r. (II SA/Ke 225/22), OwSS 2024, nr 3-4, s. 223-231.). Zatem w ramach wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pasa terenu, o którym stanowi art. 35 ust. 2 u.d.p., ustawodawca dopuszcza lokalizację pasa drogowego o parametrach odbiegających od wartości standardowych określonych w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zarówno w kierunku ich zwiększenia, jak i zmniejszenia. Skoro bowiem ustawodawca świadomie rozróżnia pojęcia "pasa terenu" i "pasa drogowego", przypisując im odmienne funkcje, to niedopuszczalne jest ich utożsamianie na niekorzyść skarżącej. Pas terenu wyznaczony w planie miejscowym stanowi plan pod przyszłą inwestycję drogową, której ostateczny kształt i parametry mogą ulec modyfikacji na etapie realizacji. Tym samym nie sposób zgodzić się z organami obu instancji, które w sposób kategoryczny twierdzą, że teren działki nr [...] jest to przyszły teren drogi publicznej, tj. taki, na którym będzie usytuowana droga. Jest to teren przewidziany pod ewentualne usytuowanie drogi w planie miejscowym. Analogiczna sytuacja dotyczy terenów, gdzie działka nie została jeszcze wydzielona, a jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano tam przyszłą drogę. W takich przypadkach tym bardziej widoczna jest różnica między "pasem terenu" a "pasem drogowym", ponieważ pas drogowy w sensie prawnym jeszcze nie istnieje, a jedynie wybrano przestrzeń pod jego potencjalne utworzenie. Brak wydzielenia działki drogowej dodatkowo potwierdza, że mamy do czynienia wyłącznie z planistyczną rezerwą terenu, a nie z faktycznym pasem drogowym. Ostateczny kształt, parametry i dokładna lokalizacja drogi mogą ulec znaczącym modyfikacjom na etapie realizacji inwestycji. Niedopuszczalne jest traktowanie terenu oznaczonego w planie miejscowym jako przyszłej drogi jako tożsamego z pasem drogowym w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. W ocenie skarżącej nie sposób uznać, aby w rozważanym wyżej przypadku organ również miał dokonywać zezwolenia na zajęcie tego hipotetycznego pasa drogowego pod inwestycję liniową.
Skarżąca zakwestionowała także podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy droga publiczna faktycznie nie istnieje, a termin jej realizacji pozostaje nieokreślony. Wskazała na kumulację obciążeń finansowych, przejawiającą się w równoczesnym obowiązku uiszczania opłat administracyjnych za zajęcie pasa drogowego drogi, która dopiero ma powstać, przy jednoczesnej konieczności ponoszenia opłat cywilnoprawnych z tytułu korzystania z nieruchomości na podstawie stosunku prawnego łączącego skarżącą z ówczesnym użytkownikiem wieczystym. Inwestycja przeprowadzona została w całości w czasie, gdy jedynym władającym nieruchomością był jej użytkownik wieczysty. Zmiana stanu prawnego nieruchomości nastąpiła już po zakończeniu inwestycji. Jak podkreślił NSA "sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną, w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała." (wyrok z 27.11.2019 r. II GSK 962/19).
Skarżąca podniosła kwestię faktycznego władania terenem i wykonywania obowiązków zarządcy drogi przez Prezydenta Miasta Łodzi. Pierwsza czynność podjęta przez Prezydenta Miasta Łodzi w charakterze zarządcy drogi miała miejsce dopiero z chwilą faktycznego przejęcia władztwa nad nieruchomością przy ul. [...], podczas gdy u.d.p. nakłada na zarządcę drogi szereg obowiązków o charakterze ciągłym. Okoliczność podjęcia przez organ działań zmierzających do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dopiero po upływie znacznego okresu od rozpoczęcia inwestycji, jednoznacznie wskazuje na brak faktycznego sprawowania zarządu nad spornym terenem we wcześniejszym okresie. Tym samym należy stwierdzić, że z chronologii działań organu wynika, że nie czuł się zarządcą drogi przed faktycznym przejęciem terenu od B S.A.
W ocenie skarżącej organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. poprzez fakt, że mając na uwadze uzasadnienie decyzji organu strony nie mogą przewidzieć konsekwencji swoich działań i prawidłowo zaplanować inwestycji. Jednocześnie mając na względzie art. 8 § 2 k.p.a. zastosowanie wykładni rozszerzającej oraz całkowite pominięcie faktu, że strona działała w zaufaniu do danych ujawnionych w księdze wieczystej i uzyskała zgodę ówczesnego dysponenta nieruchomości, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Jednocześnie organ naruszył art. 7 k.p.a. poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, ograniczając się do wykładni literalnej przepisu, pomijając wykładnię celowościową, systemową oraz praktyczne możliwości określenia przebiegu przyszłej drogi i rozmieszczenia elementów w pasie drogowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja SKO z 1 kwietnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lutego 2025 r. o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Zgodnie z wolą ustawodawcy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1/ prowadzenia robót w pasie drogowym; 2/ umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, 3/ umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4/ zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).
W myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Zatem art. 40 ust. 12 u.d.p. ściśle wiąże się z art. 40 ust. 1 u.d.p. Równocześnie zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a sposób jej ustalenia - w zależności od rodzaju zajęcia - został unormowany w dalszej części art. 40 u.d.p. (tj. ust. 4, 5 i 6). Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa. Ustawodawca zaznaczył również, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Tym samym więc, w świetle powyższego, w przypadku zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego wysokość kary pieniężnej, do uiszczenia której zobowiązany jest podmiot zajmujący pas drogowy, odpowiada - jak stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p. - 10-krotności opłaty za jego zajęcie. Zatem zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Z ww. przepisu nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz konieczności stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Co więcej - nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Z kolei opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób należy obliczać i nakładać karę pieniężną, która jest 10-krotnością tej opłaty.
W niniejszej sprawie wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego naliczono na podstawie obowiązującej w dniu wszczęcia postępowania uchwały nr LXVI11/2022/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2022 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.
Organ wyliczył ją za zajęcie pasa drogowego w postaci sieci ciepłowniczej na działce nr [...], w obrębie G-3. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 33,22 m2, a okres zajęcia obejmował 244 dni (od 27 lutego 2024 r. do 27 października 2024 r.). Stąd opłata wyliczona jakoś iloczyn wynikającej z ww. uchwały stawki – 100 zł, powierzchni zajęcia 33,22 m2, okresu zajęcia 244 dni/366 dni w 2024 r. oraz podniesiona 10-krotnie – daje prawidłową kwotę kary 22 146,67 zł. Co do tych okoliczności – a więc faktu zajęcia, braku zezwolenia, powierzchni zajęcia, czasu zajęcia oraz wysokości samej kwoty kary – nie było sporu między stroną, a organami. Sąd również stwierdza, że okoliczności te zostały ustalone prawidłowo.
Spór dotyczy innych okoliczności. Skarżąca kwestionuje mianowicie zasadność nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego, bo w jej ocenie działka nr [...] nie była działką drogową – była bowiem dopiero przeznaczona pod drogę w planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dacie zajęcia nie była na niej urządzona droga. Skoro zatem wybudowała sieć ciepłowniczą na de facto prywatnej nieruchomości – będącej w użytkowaniu wieczystym firmy B SA – to nie potrzebowała uzyskać zezwolenia zarządcy drogi, a zatem i zajęcie działki nie powinno skutkować nałożeniem kary. Okoliczność ta ma, w ocenie skarżącej, i tę jeszcze konsekwencję, że skoro na działce nie było urządzonej drogi, to Prezydent Miasta Łodzi nie mógł być jej zarządcą, a zatem również i z tego powodu nie mógł wymierzyć kary.
Jednakże Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, a tym samym uznaje argumentację organów obydwu instancji, zawartą w uzasadnieniach wydanych decyzji, za prawidłową.
Definicja pasa drogowego zawarta w art. 4 ust. 1 u.d.p. określa pas drogowy, jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Zatem należy przyznać rację organom, że pasem drogowym jest również teren, na którym dopiero będzie usytuowana droga. Organy ustaliły, że teren działki nr [...] w obrębie G-3 jest to przyszły teren drogi publicznej, a więc teren, na którym będzie usytuowana droga. Działka nr [...] zgodnie z księgą wieczystą [...] ma użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych. Prawidłowy jest zatem wniosek organów, że jako pas drogowy należy uznać każdy teren, na którym będzie usytuowana droga. W uchwale nr XLII/1302/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12 maja 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] teren działki nr [...] jest opisany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako 1KDD, którym to symbolem KDD oznaczone są tereny dróg publicznych - ulice dojazdowe. Wobec powyższego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa ten teren jako drogę publiczną. W świetle definicji pasa drogowego teren działki nr [...] jest w tej sytuacji pasem drogowym (czyli: będzie usytuowana droga) i należy stosować przepisy o zajmowaniu pasa drogowego.
Prawidłowo również organy przyjęły, że teren działki nr [...] jest gruntem zlokalizowanym w wydzielonych liniach granicznych – zgodnie z definicją z art. 4 ust. 1 u.d.p. Organy dokonały wnikliwej analizy prawnej tej okoliczności i prawidłowo uznały, że w świetle ww. definicji legalnej konstytutywne znaczenie dla bytu pasa drogowego mają linie rozgraniczające, wyodrębniające (wydzielające) go z gruntów o innym przeznaczeniu, a przez to decydujące o jego przestrzennym zasięgu. Z kolei "wydzielenie", o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.p., nie oznacza podziału geodezyjnego nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, w ślad za organem I instancji, wskazały, że pojęcie "linie rozgraniczające" można odnaleźć zarówno w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej u.p.z.p., jak i ustawy z 10 kwietnia 2023 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), dalej ustawa o szczególnych zasadach. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów.
Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 7 lit. d) rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych oznaczone są w ewidencji symbolem Tp. Przy czym warto podkreślić, że zasady zaliczania gruntu do użytku gruntowego Tp określone zostały w pozycji 22 załącznika 1 do ww. rozporządzenia, gdzie wskazano między innymi, że chodzi o grunty, które są własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Zatem w ocenie Sądu o pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. można mówić już wtedy, gdy nastąpiło prawne ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu, chociażby sama droga nie została jeszcze na nim zrealizowana. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że ustalenie drogowego przeznaczenia danego gruntu za pomocą linii rozgraniczających odbywa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak w niniejszej sprawie (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), bądź w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach). W konsekwencji grunt przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną może być uznany za grunt, na którym będzie usytuowana droga w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.p.d., a tym samym za pas drogowy.
Skarżąca zajęła zatem teren, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazany jest jako droga publiczna.
Sąd zgadza się również z organami administracji, że kwestia własności gruntu nie stoi na przeszkodzie temu, aby uznać, że dany stanowi pas drogowy. W wyroku NSA z 20 maja 2021 r., II GSK 1193/18, sąd wskazał: W myśl art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. decyzja zezwalająca jest - co do samej zasady - uzależniona jedynie od zgodnego z prawem celu takiego zajęcia oraz uiszczenia stosownej opłaty. Nie ma przy tym wątpliwości, że także ustawowo określone pojęcie pasa drogowego, odwołujące się do wydzielonego liniami granicznymi gruntu - wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą - także nie wprowadza przesłanki o charakterze prawnorzeczowym w celu wydzielenia pasa drogowego. W konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do wymagania od organu administracji (zarządcy drogi) wykazania prawa własności pasa drogowego w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie tego pasa w drodze decyzji administracyjnej.
Sformułowanie z art. 40 ust. 3 u.d.p., że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, wskazuje, że zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 u.d.p., ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pobranie opłaty przy udzieleniu zezwolenia jest obligatoryjne. Nie ma regulacji wyłączającej pobranie takiej opłaty tylko z tego powodu, że wnioskodawca jest właścicielem zajętej nieruchomości. Nie ma zatem znaczenia, kto jest właścicielem nieruchomości. Nawet jeżeli jest nim skarżący, i tak pobiera się opłatę za zezwolenie na jej zajęcie (wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2021 r., III SA/Po 568/21).
Zgodnie z art. 19. ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta)- ust. 2. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. A zatem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi jest zarządcą drogi (zarządzając nią poprzez jednostkę budżetową Zarząd Dróg i Transportu) i był uprawniony w ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego. Chodzi przy tym o przymiot zarządcy drogi w sensie prawnym – a więc kto w świetle przepisów prawa jest zarządcą drogi. Stąd niezasadne są argumenty skarżącej, że skoro droga nie była jeszcze wybudowana, to Prezydent Miasta Łodzi nie był zarządcą drogi, bo nie wykonywał na niej czynności, do których zarządca jest obligowany. Są to argumenty natury faktycznej, a nie prawnej i nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Skoro przepisy prawa wskazują, że prezydenta miasta na prawach powiatu jest zarządcą dróg gminnych i powiatowych na terenie tego miasta – to w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi był zarządcą drogi przewidzianej w planie miejscowym. Tym samym prawidłowe było w tym zakresie stanowisko organów, że firma B S.A. w C., jako użytkownik wieczysty, nie mógł być zarządcą drogi przeznaczonej do realizacji na działce nr [...] (która stanowiła własność Gminy Miasto Łódź). Nie jest wiec tak, że dopiero z chwilą przejęcia nieruchomości od B S.A. organ miał uprawnienia do nałożenia kary administracyjnej. Takie uprawnienie przysługiwało organowi (w zakresie jego kompetencji, praw i obowiązków) z chwilą, kiedy w planie miejscowym grunt przeznaczony został pod drogę, bez względu na kwestie własności gruntu.
Również podnoszony przez skarżącą brak wiedzy odnośnie do sytuacji prawnej zaistniałej w niniejszej sprawie nie jest okolicznością usprawiedliwiającą brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skoro działka nr [...] na długo przed uzyskaniem przez spółkę pozwolenia na budowę była przeznaczona pod budowę drogi, o czym świadczą: wypis z rejestru gruntów z 02.06.2023 r.; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XLII/13 02/21 Rady Miejskiej w Łodzi z 12.05.2021 r.; księga wieczysta [...]. Dokumenty te potwierdzały przeznaczenie działki i były ogólnie dostępne. Skarżąca spółka dysponowała zresztą decyzją o pozwoleniu na budowę sieci ciepłowniczej, a w dokumentacji zgromadzonej przed wydaniem ww. decyzji znajdował wypis z rejestru gruntów działki nr [...] w którym wyraźnie widniała informacja, że działka ta przeznaczona była pod drogę.
Raz jeszcze podkreślić należy, że wynik niniejszej sprawy zdeterminowany jest przez brzmienie art. 4 pkt 1 u.d.p., określający pas drogowy jako wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym będzie usytuowana droga. Oczywiste jest, że to oznacza także grunt dopiero przeznaczony pod drogę. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie zaznaczył, że aktualne brzmienie art. 4 pkt 1 u.d.p., obowiązujące od 22.09.2022 r., jest rezultatem nowelizacji dokonanej ustawą z 05.08.2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768 ze zm.). Przed omawianą zmianą "pas drogowy" był zdefiniowany następująco: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Uzasadnienie dla nowelizacji określa jedynie, że jej istota polega na uproszczeniu definicji (poprzez rezygnację z wymienienia wszystkich składowych drogi) oraz na zastąpieniu pojęcia "linie graniczne" pojęciem "linie rozgraniczające" (zob. druk sejmowy nr 2398), jednakże nie sposób nie zauważyć jeszcze innej, bardzo istotnej – w kontekście niniejszej sprawy - zmiany. Mianowicie dotychczas pas drogowy był rozumiany jako grunt, w którym jest zlokalizowana droga, natomiast aktualnie mowa jest o gruncie, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
Nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy dokładnie i wystarczająco wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zebrały materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji zwierało wszystkie elementy wymagane przez art.. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
ak