III SA/Łd 449/23

III SA/Łd 449/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Paweł Dańczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par 1 pkt 2, art. 200 w zw. z art. 205 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 622
art. 98a ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami  - t.j.
Sentencja
Dnia 17 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska- Frankiewicz, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2023 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 17 maja 2023 roku nr KO.4114.37.2023 w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rawskiego z 13 marca 2023 roku nr WI.II.5430.1.304.2023.PR; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącego R. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 maja 2023 r., nr KO.4114.37.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Starosty Rawskiego z 13 marca 2023 r., znak; WI.II.5430.1.304.2023.PR w przedmiocie skierowania R.D. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami
Jak wynika z akt 15 lutego 2023 r. do Starosty Rawskiego wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 7 lutego 2023 r. o skierowanie R.D. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, ponieważ w okresie krótszym niż rok przekroczył on liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Decyzją z 13 marca 2023 r. Starosta Rawski skierował R.D. na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.
Od powyższej decyzji R.D. złożył odwołanie.
Wskazaną na wstępie decyzją z 17 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący w okresie krótszym niż rok przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wskazującego na otrzymanie przez skarżącego 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta zobowiązany był do wszczęcia postępowania i wydania decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. SKO w Skierniewicach nadmieniło również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest lakoniczne, jednak powyższe uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, kwestionując w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 maja 2023 r., zarzucił naruszenie:
1. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący przyjęciem, że doszło do przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez dokonanie oceny dowodów w dowolny, a nie swobodny sposób, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia,
2. art. 98a ust. 2 pkt 1 u.k.p. w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie prawa wykonywania zawodu kierowcy, w sytuacji gdy zgodnie z Konstytucją każdemu zapewnia się wolność wykonywania zawodu i miejsca, a tylko prawomocne orzeczenie sądu powszechnego może ograniczyć prawa wynikające z Konstytucji RP,
3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 98a ust. 2 pkt 1 u.k.p. i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji administracyjnej mimo braku istnienia podstawy prawnej,
4. art. 98a ust. 2 pkt 1 u.k.p. poprzez wydanie decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne, podczas gdy w obowiązującym stanie prawnym nie można ustalić, ile punktów karnych skarżący otrzymał, a więc nie można było również ustalić, że nastąpiło przekroczenie 24 punktów karnych. Organ przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę, że art. 130 ust. 1 i 4 p.r.d. został uchylony, wobec powyższego nie było w ogóle podstawy do nakładania punktów karnych - nie można więc było stwierdzić zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 98a ust. 2 pkt 1 u.k.p. (tj. przekroczenia 24 punktów karnych);
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, jakie fakty organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rawskiego z 13 marca 2023 r. oraz jej wstrzymanie do czasu uprawomocnienia się wyroku w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniósł także wystąpienie przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP ustawy o kierujących pojazdami w zakresie pozwalającym na pozbawienie prawa do wykonywania zawodu kierowcy.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację odnoszącą się do sformułowanych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Rawskiego z 13 marca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono.
Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiły wymienione na wstępie: decyzja Starosty Rawskiego z 13 marca 2023 r. o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz utrzymująca ww. rozstrzygnięcie w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 17 maja 2023 r.
Jako materialnoprawną podstawę powyższych rozstrzygnięć organy wskazały art. 98a ust. 2 pkt 1 u.k.p., zgodnie z którym kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana poddać się badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
W świetle akt postępowania, okoliczność przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego jest bezsporna, co wynika m.in. ze skierowanego do Starosty Rawskiego wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 7 lutego 2023 r. o poinformowanie skarżącego o obowiązku poddania się przez niego badaniu psychologicznemu. W reakcji na powyższy wniosek Starosta Rawski najpierw zawiadomieniem z 17 lutego 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skierowania R.D. na badania psychologiczne, a następnie wskazaną wcześniej decyzją z 13 marca 2023 r. skierował go na te badania.
W ocenie Sądu powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazać bowiem należy, że powołany wyżej przepis art. 98a ust. 2 pkt 1 u.k.p. ustanawia prawny obowiązek – a więc wynikający z mocy prawa – poddania się wymienionych w nim osób badaniom psychologicznym. Obowiązek ten nie wymaga zatem dodatkowej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem tego jest, po pierwsze, pominięta przez organ I instancji treść art. 98a ust. 4 u.k.p., zgodnie z którym starosta wysyła osobom, o których mowa w ust. 1-3, informację o obowiązku poddania się odpowiednio badaniom lekarskim, badaniom psychologicznym lub o obowiązku ukończenia odpowiednich kursów reedukacyjnych (a nie decyzję – przyp. Sądu). Po wtóre, niewydanie w omawianym przypadku decyzji administracyjnej wynika także z historycznej analizy przedmiotowego przepisu. Trzeba zauważyć, że art. 98a ust. 2 pkt 1 w obecnym brzmieniu obowiązuje od 5 grudnia 2021 r. Przed tą datą odpowiednikiem ww. regulacji był art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., przy czym ustawodawca wprost przewidywał, że skierowanie osoby, która przekroczyła 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu następuje w drodze decyzji administracyjnej właściwego starosty. Podkreślić należy, że ustawodawca nie przewidział przepisów międzyczasowych, które pozwalałyby zastosować nieobowiązujący już art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b. u.k.p. do stanu faktycznego niniejszej sprawy, dlatego Starosta Rawski winien był się ograniczyć jedynie do poinformowania skarżącego o ciążącym na nim, z mocy prawa, obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, gdy tymczasem wydał w tym zakresie decyzję, mimo braku w tym zakresie niezbędnej podstawy prawnej. Po trzecie, rezygnacja z decyzji administracyjnej na rzecz konkretyzacji obowiązku poddania się danej osoby badaniom psychologicznym bezpośrednio w ustawie wynika także z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, którą to wprowadzono art. 98a u.k.p. Wskazano w nim bowiem, że zmiana art. 99 i wprowadzeni art. 98a u.k.p. "(...) służy likwidacji nadmiaru czynności administracyjnych wykonywanych przez organy samorządowe (...). Ponadto "Przedstawiona zmiana służy uproszczeniu tej procedury przez rezygnację ze skierowań w formie decyzji administracyjnej. Informację o obowiązku poddania się badaniom czy odbycia szkoleń starosta wyśle do osoby zainteresowanej lub umieści na decyzji o cofnięciu uprawnień" – zob. druk sejmowy nr 1508 – Sejm RP IX kadencji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16; a także wyrok WSA w Krakowie z 13 kwietnia 2023 r., II SA/Kr 139/23 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe warunki stwierdzenia działania przez Starostę Rawskiego bez podstawy prawnej zostały spełnione, bowiem żadna jednostka redakcyjna art. 98a ani innego przepisu u.k.p. nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach opisanych stanem faktycznym badanej sprawy. Co więcej, wspomniany wcześniej ust. 4 art. 98a u.k.p. wprost określa inną – niewładczą formę działania organu, tj. wysłania informacji o wynikającym z ustawy obowiązku poddania się badaniom psychologicznym.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja Starosty Rawskiego z 13 marca 2023 r. została wydana w warunkach nieważności, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, tj. bez podstawy prawnej. Fakt ten całkowicie umknął organowi odwoławczemu, który w toku kontroli wynikającej z wniesionego przez stronę odwołania, miał obowiązek z urzędu dostrzec powyższą wadliwość, co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem w całości postępowania pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine.
Jak podnosi się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. m.in. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., III OSK 1217/22 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, wszystkie z powyższych przesłanek ziściły się w odniesieniu do rozpoznawanego przypadku. Brzmienie art. 98a u.k.p. nie pozostawia wszak wątpliwości, że okolicznościach faktycznych sprawy ustawodawca nie przewidział możliwości wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej. SKO w Skierniewicach nie miało zatem innej możliwości niż orzec stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, czego jednak nie uczyniło. SKO w Skierniewicach rażąco naruszyło zatem ww. przepis poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy było to oczywiście niezbędne, skoro zaskarżona decyzja Starosty Rawskiego dotknięta była kwalifikowaną wadą nieważności. Dopuszczenie przez organ odwoławczy do obrotu prawnego rozstrzygnięcia wadliwego w takim stopniu, samo w sobie jest więc działaniem rażąco naruszającym prawo. Jest ono przy tym niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności, wszak trudno zaakceptować sytuację, aby w państwie praworządnym organy administracji publicznej podejmowały władcze działania wobec jednostki bez właściwej podstawy prawnej (vide art. 6 k.p.a. oraz 7 Konstytucji RP, które kreują obowiązek organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, orzeczono jak w pkt. 1 sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy, na które to składa się wpis od wniesionej przez skarżącego skargi w kwocie 200 zł.
d.cz.