III SA/Łd 447/24

III SA/Łd 447/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 991
art. 42 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 50a, art. 59 ust. 4
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par 1, art. 200, art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 8 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 22 kwietnia 2024 roku nr LXXIX/563/24 w sprawie wdrożenia działań restrukturyzacyjnych wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Powiatu Piotrkowskiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim podjęła 22 kwietnia 2024 r. uchwałę nr LXXIX/563/24 w sprawie wdrożenia działań restrukturyzacyjnych wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim. Podstawę uchwały stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107).
W § 1 uchwały wskazano, że wdraża się działania restrukturyzacyjne wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim poprzez zobowiązanie Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim do zlecenia przygotowania planu restrukturyzacyjnego, złożenia wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego oraz dalsze podejmowanie działań mających doprowadzić do restrukturyzacji podmiotu z zastrzeżeniem, że wybór właściwego trybu restrukturyzacji i działań prawnych pozostawia się do określenia w planie restrukturyzacji.
Z kolei w § 2 uchwały ustalono, że wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim.
W § 3 uchwały wskazano, że nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim.
§ 4 uchwały nadano brzmienie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z opinią prawną z dnia 15 stycznia 2024 r. sporządzoną przez A. Spółka Partnerska w Ł. na zlecenie Powiatu Piotrkowskiego aktualne zadłużenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim wymaga wdrożenia działań naprawczych ze strony organu założycielskiego, tj. Powiatu Piotrkowskiego.
Podkreślono, że Powiat Piotrkowski jako organ założycielski dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego ponosi subsydiarną odpowiedzialność za długi powyższego podmiotu medycznego.
Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że z prowadzonej działalności medycznej Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Powiatowe Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim nie jest w stanie pokryć swoich wymagalnych zobowiązań wobec wierzycieli i aktualnie pozostaje zagrożony niewypłacalnością konieczne pozostaje pilne wdrożenie działań restrukturyzacyjnych w powyższej placówce medycznej.
Z uwagi na konieczność realizacji przez Powiat Piotrkowski zadań publicznych zastrzeżonych do jego obowiązku przepisem art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w szczególności w zakresie promocji i ochrony zdrowia, niezbędne jest podjęcie działań ukierunkowanych na poprawę gospodarki finansowej przedmiotowego podmiotu medycznego, mających na celu uniknięcie konieczności jego likwidacji. Uwzględniono, że SPZOZ Powiatowe Centrum Medyczne obecnie pozostaje jedyną powiatową placówką medyczną, która zaspokaja potrzeby mieszkańców powiatu piotrkowskiego w zakresie zapewnienia im dostępu do służby zdrowia. Zarazem w przypadku likwidacji powyższego podmiotu medycznego wszelkie niespłacone zobowiązania przejdą z mocy prawa na Powiat Piotrkowski jako organ założycielski zlikwidowanego podmiotu medycznego.
Zdaniem Rady Powiatu, powyższe okoliczności w pełni uzasadniają wdrożenie działań restrukturyzacyjnych wobec SPZOZ Powiatowego Centrum Medycznego, w szczególności poprzez zlecenie przygotowania planu restrukturyzacyjnego i złożenia wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego. Dalsze działania restrukturyzacyjne będą stanowiły konsekwencje otwarcia przez właściwy sąd postępowania restrukturyzacyjnego SPZOZ Powiatowego Centrum Medycznego.
W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:
1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez wdrożenie działań restrukturyzacyjnych wobec SPZOZ i Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim poprzez zobowiązanie jego Dyrektora do zlecenia przygotowania planu restrukturyzacyjnego, złożenia wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego oraz dalsze podejmowanie działań mających doprowadzić do restrukturyzacji podmiotu, pomimo braku ku temu podstawy prawnej;
2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 46 ust. 1, 51, 54, 58 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991 ze zm.) przez zobowiązanie Dyrektora SPZOZ Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim do zlecenia przygotowania planu restrukturyzacyjnego, złożenia wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego oraz dalsze podejmowanie działań mających doprowadzić do restrukturyzacji podmiotu, pomimo braku ku temu podstawy prawnej z jednoczesnym naruszeniem uprawnień kierownika ww. podmiotu leczniczego w zakresie zarządzania tym podmiotem leczniczym;
3) art. 26 ust. 1 u.s.p. przez powierzenie wykonania uchwały Dyrektorowi SPZOZ Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim, w sytuacji gdy to zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu;
4) art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) przez przyjęcie w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, w sytuacji gdy nie zachodzi żaden z obowiązków jej ogłoszenia.
Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 u.s.p. nie stanowią odpowiedniej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto uprawnienia Rady Powiatu w stosunku do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej utworzonego przez ten powiat, dalej SPZOZ, należy w pierwszej kolejności ustalać na gruncie przepisów zawierających normy szczególne. Te normy szczególne są zawarte przede wszystkim w ustawie o działalności leczniczej. Ustawa o działalności leczniczej określa m.in. zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami (art. 1 pkt 2 ustawy) oraz zasady sprawowania nadzoru nad podmiotami wykonującymi działalność leczniczą (art. 1 pkt 3 ustawy). Ustawa o działalności leczniczej określa nie tylko uprawnienia powiatu w stosunku do SPZOZ, ale także kompetencje kierownika SPZOZ. Podjęcie zatem uchwały w przedmiocie wdrożenia działań restrukturyzacyjnych w stosunku do SPZOZ będzie miało odpowiednią podstawę prawną tylko w przypadku, gdy takie uprawnienie rady powiatu będzie wynikało z przepisów szczególnych, w szczególności z ustawy o działalności leczniczej. Tymczasem w ocenie skarżącego żaden przepis ustawy nie daje radzie powiatu do podjęcia takiej uchwały.
Natomiast w uchwale zobowiązano Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim do zlecenia przygotowania planu restrukturyzacyjnego, złożenia wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego oraz dalsze podejmowanie działań mających doprowadzić do restrukturyzacji podmiotu. W ocenie skarżącego zobowiązanie kierownika do podjęcia ww. konkretnych działań narusza uprawnienia SPZOZ w zakresie gospodarowania mieniem, a także uprawnienia jego kierownika w zakresie zarządzania SPZOZ. Pozycję ustrojową samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyznacza przede wszystkim art. 50a ust. 2 u.dz.l., zgodnie z którym podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, a z chwilą wpisania do tego rejestru samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej uzyskuje osobowość prawną. SPZOZ jest zatem odrębną od powiatu osobą prawną. Zgodnie z art. 51 u.dz.l. samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 54 u.dz.l. samodzielny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje posiadanym mieniem. SPZOZ decyduje o podziale zysku (art. 58 ww. ustawy) oraz pokrywa we własnym zakresie stratę netto w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1 (art. 59ust. 1 ww. ustawy)
Zdaniem Wojewody zlecenie przygotowania planu restrukturyzacyjnego, czy też złożenie wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego należy do wyłącznej decyzji kierownika SPZOZ, a rada powiatu nie posiada uprawnienia do wydawania poleceń kierownikowi SPZOZ w tym zakresie.
Odnośnie § 2 uchwały Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.p. organem wykonawczym powiatu jest zarząd. Brak jest przy tym przepisu szczególnego dającego uprawnienie radzie powiatu do wskazania kierownika SPZOZ, jako podmiotu właściwego do wykonania zaskarżonej uchwały.
Ponadto w ocenie Wojewody § 4 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż nie zachodzi żaden z przypadków powodujących obowiązek jej ogłoszenia. W szczególności kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała nie zawiera bowiem żadnej normy abstrakcyjnej i generalnej.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zgodnie z art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Organ odwołał się do treści art. 121 u.dz.l. i wskazał, że nadzór stanowi pojęcie szersze od kontroli, ponieważ nie tylko polega na ustaleniu stanu faktycznego i porównaniu z określonym wzorcem (jak to ma miejsce w przypadku kontroli), lecz nadto uprawnia do władczego ingerowania w funkcjonowanie nadzorowanej jednostki w celu uzyskania pożądanego stanu. W przepisie art. 121 ust. 2 u.dz.l. wskazano kryteria sprawowania nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przez podmiot tworzący.
W ocenie organu, jako podmiot tworzący, a zatem sprawujący nadzór nad SPZOZ PCM w Piotrkowie Trybunalskim ma nie tylko prawo, lecz wręcz nawet obowiązek dbać o gospodarność podmiotu leczniczego, które jest jednym z kryteriów sprawowania nadzoru. Pojęcie nadzoru wskazane w tym przepisie powinno być rozumiane jako prawo władczego wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej. Taka możliwość ingerencji, jaka wynika z tego przepisu, powoduje, że organ nadzorczy jest w pewnym zakresie współodpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie nadzorowanego podmiotu leczniczego. Bierność podmiotów tworzących w zakresie nadzoru może, w sytuacji złej gospodarki finansowej SPZOZ, jako jednostki sektora finansów publicznych, być potraktowana jako naruszająca dyscyplinę finansów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu rady powiatu zostały określone przez ustawodawcę w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 107), dalej u.s.p., w myśl którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Podczas kontroli sądowoadministracyjnej badaniu podlega przy tym wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury jego wydania.
Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalski z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr LXXIX/563/24 w sprawie wdrożenia działań restrukturyzacyjnych wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim.
Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Istota zagadnienia prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy kwestionowana uchwała mogła być podjęta przez Radę Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a nadto podejmowane przez ten organ działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. Przy czym zarówno ustawa p.p.s.a., jak i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.
Przypomnieć też należy, że utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje, zgodnie z art. 50a ust. 1 u.d.l., w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały organu tworzącego. Artykuł 50a ust. 2 u.d.l. wprowadza obowiązek wpisu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do Krajowego Rejestru Sądowego, skutkiem czego jest uzyskanie przez ten zakład osobowości prawnej.
Kompetencje podmiotu tworzącego do nadania statutu podmiotu leczniczego ustawodawca przewidział w art. 42 ust. 4 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 991) - dalej u.dz.l. Zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 u.dz.l. ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W statucie, o czym stanowi art. 42 ust. 2 u.dz.l., określa się:
1) nazwę podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych;
2) siedzibę podmiotu, o którym mowa w ust. 1;
3) cele i zadania podmiotu, o którym mowa w ust. 1;
4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji;
5) formę gospodarki finansowej.
Nadto, w myśl art. 42 ust. 3 u.dz.l. statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza. Przy czym, jak już wskazywano, statut nadaje podmiot tworzący (art. 42 ust. 4 u.dz.l.).
Zauważyć w tym miejscu należy, że uchwałą Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 lutego 2023 r. nr LXIII/435/23 w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Centrum Medycznemu w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie ww. art. 42 ust. 4 u.dz.l., nadano Statut Powiatowemu Centrum Medycznemu w Piotrkowie Trybunalskim przy ul[...], w brzmieniu określonym w załączniku do ww. uchwały.
Dodać należy, mając na względzie zakres spraw podlegających regulacji statutowej, że uchwała nadająca statut podmiotu leczniczego, tj. samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jest aktem prawa miejscowego, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zawiera ona normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, zaś jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego, sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami zakładu opieki zdrowotnej, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez ten zakład świadczeń zdrowotnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 158/19, Lex nr 3027023).
Wobec powyższego, stwierdzić należy, że działanie rady powiatu w zakresie nadania statutu samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki społecznej ma bezspornie umocowanie w przepisach prawa, tj. w ustawie o działalności leczniczej.
Przechodząc zaś do oceny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Piotrkowie Trybunalski z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr LXXIX/563/24 w sprawie wdrożenia działań restrukturyzacyjnych wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim, w ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie Wojewody Łódzkiego, że zobowiązanie przez podmiot tworzący Dyrektora Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim do zlecenia przygotowania planu restrukturyzacyjnego, złożenia wniosku do właściwego sądu o otwarcie postępowania restrukturyzacyjnego oraz dalsze podejmowanie działań mających doprowadzić do restrukturyzacji narusza art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i nastąpiło pomimo braku ku temu podstawy prawnej.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Rady Powiatu, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 u.s.p. nie mógł stanowić podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr LXXIX/563/24 w sprawie wdrożenia działań restrukturyzacyjnych wobec Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Centrum Medycznego w Piotrkowie Trybunalskim. Uprawnienia rady powiatu w stosunku do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez ten powiat wynikają bowiem z przepisów ustawy o działalności leczniczej. Ustawa o działalności leczniczej określa m.in. zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami (art. 1 pkt 2 ustawy) oraz zasady sprawowania nadzoru nad podmiotami wykonującymi działalność leczniczą (art. 121 ustawy). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o działalności leczniczej określa nie tylko uprawnienia powiatu w stosunku do samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czyli do podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, ale także kompetencje kierownika podmiotu leczniczego.
Artykuł 121 ust. 1 oraz art. 122 ust. 1 u.d.l stanowi, że nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący, a konsekwentnie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli udziela podmiot tworzący. Użyte w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l określenie podmiot tworzący oznacza podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej. Z kolei art. 6 u.d.l. reguluje podmioty, które mają zdolność tworzenia podmiotu leczniczego. Podmiotami tymi są między innymi Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, uczelnie medyczne. W zakresie Skarbu Państwa, w art. 6 ust. 1 u.d.l. określono, że Skarb Państwa reprezentowany jest przez ministra, centralne organy administracji rządowej albo wojewodę, tworzy i prowadzi podmiot leczniczy. Natomiast w art. 6 ust. 2 tej ustawy postanowiono, że podmiot leczniczy może utworzyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, nie wskazano przez jakie organy wspólnoty samorządowej ten podmiot działa.
W wyroku z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1952/14 (publ.: oczerzenia.nsa.gov.pl - CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę, że przy wykładni art. 121 ust. 3 i art. 122 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej należy uwzględnić samorządowe reguły ustrojowe. Te samorządowe reguły ustrojowe wymagają uwzględnienia, że zadania samorządu powiatowego są wykonywane przez organy powiatu. Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są: rada powiatu, zarząd powiatu. Według art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym. Zgodnie natomiast z art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu.
Artykuł 2 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 3 u.d.l. oraz w związku z regulacją ustawy o samorządzie powiatowym wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Podmiotem tworzącym jest powiat, która działa przez organ stanowiąco - kontrolny - radę powiatu. Skoro do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (art. 12 pkt 8 lit. i u.s.g.), to nie ma podstaw do wyprowadzenia twierdzenia, że powiat w zakresie kontroli samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że art. 121 ust. 1 u.d.l. ustanawia uprawnienie podmiotu tworzącego do sprawowania nadzoru nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Zatem nadzór ten dotyczy zgodnie z definicją podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 2 samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Natomiast podmiotem tworzącym, o czym już była mowa, jest podmiot lub organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l.).
Podmiot tworzący sprawuje nadzór nad zgodnością działań podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą z przepisami prawa, statutem i regulaminem organizacyjnym oraz pod względem celowości, gospodarności i rzetelności (art. 121 ust. 2 u.d.l). W ramach nadzoru podmiot tworzący może żądać informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz dokonuje kontroli i oceny działalności tego podmiotu (art. 121 ust. 3). Kontrola i ocena, o których mowa w ust. 3, obejmują w szczególności: 1) realizację zadań określonych w regulaminie organizacyjnym i statucie, dostępność i jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych; 2) prawidłowość gospodarowania mieniem oraz środkami publicznymi; 3) gospodarkę finansową (art. 121 ust. 4). Podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W przypadku niedokonania zmiany lub cofnięcia tych działań w wyznaczonym terminie podmiot tworzący może rozwiązać z kierownikiem stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną (art. 121 ust. 5).
Za zasadne należy uznać stanowisko, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli. Zauważyć zatem należy, że określone w art. 121 u.d.l. pojęcie nadzoru nie należy rozumieć tylko jako uprawnienia do kontrolowania lub pilnowania zarządzającego podmiotem leczniczym, lecz również jako możliwość władczego oddziaływania na ten podmiot. Pod pojęciem nadzoru kryją się bowiem, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany w celu korygowania jego postępowania. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że treść nadzoru, a w tym zasięg możności prawnej ingerencji, wyznaczają przepisy prawa. Funkcja nadzoru jest bowiem ściśle określona prawem, tak co do zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego, a zwłaszcza kryteriów wkraczania i środków oddziaływania na podmiot nadzorowany. Te zaś zostały wyczerpująco określone w art. 121 u.d.l. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2015 r., IV SA/Gl 563/15, LEX nr 1789821).
W związku z powyższym zasadnie organ nadzoru wskazał, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z zasady tej wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zatem działanie organu władzy publicznej bez umocowania w przepisach prawa zasadę tę narusza.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na treść art. 59 u.dz.l. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie stratę netto w sposób określony w art. 57 ust. 2 pkt 1.
Podmiot tworzący może pokryć stratę netto za rok obrotowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w kwocie, jaka nie może zostać pokryta zgodnie z ust. 1, jednak nie wyższej niż suma straty netto i kosztów amortyzacji (ust. 2). Strata netto i koszty amortyzacji, o których mowa w ust. 2, dotyczą roku obrotowego objętego sprawozdaniem finansowym (ust. 2).
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 46 u.dz.l. odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą ponosi kierownik.
Najistotniejsze znacznie w niniejszej sprawie ma zaś treść art. 59 ust. 4 u.dz.l. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli w sprawozdaniu finansowym wystąpiła strata netto kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w terminie 3 miesięcy od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego, sporządza program naprawczy, z uwzględnieniem raportu, o którym mowa w art. 53a ust. 1, na okres nie dłuższy niż 3 lata, i przedstawia go podmiotowi tworzącemu w celu zatwierdzenia.
Powyższy przepis nakłada zatem na kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w którego sprawozdaniu finansowym wykazano stratę netto, obowiązek opracowania programu naprawczego. Komentowany przepis zakreśla kierownikowi samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej termin do sporządzenia programu. Termin ten został ustalony w odniesieniu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego i wynosi 3 miesiące od upływu terminu do zatwierdzenia sprawozdania finansowego. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), dalej u.r. sprawozdanie finansowe sporządza się na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, którym jest dzień kończący rok obrotowy (art. 12 ust. 2 pkt 1 u.r.). Kierownik jednostki zapewnia sporządzenie rocznego sprawozdania finansowego nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia bilansowego i przedstawia je właściwym organom, zgodnie z obowiązującymi jednostkę przepisami prawa, postanowieniami statutu lub umowy (art. 52 ust. 1 u.r.). W świetle orzecznictwa uchybienie obowiązkom dotyczącym sporządzenia sprawozdania finansowego stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych w rozumieniu art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy (wyrok SN z 1 października 1998 r., I PKN 360/98, OSNP 1999/21, poz. 682; LEX Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych).
Sprawozdanie finansowe podlega zatwierdzeniu przez organ zatwierdzający w terminie do 6 miesięcy od dnia bilansowego (art. 53 ust. 1 u.r.), czyli od 31 grudnia roku, którego to sprawozdanie dotyczy. Organem zatwierdzającym sprawozdanie finansowe samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest organ podmiotu tworzącego (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.r.).
Sporządzając program naprawczy kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej obowiązany jest uwzględnić raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej sporządzony zgodnie z art. 53a u.d.l. Szczególnie przydatna w sporządzeniu programu naprawczego jest analiza sytuacji ekonomiczno- finansowej wskazująca na przyczyny powstania straty netto samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Program naprawczy nie może być przewidziany na okres dłuższy niż 3 lata, co oznacza, że muszą w nim być przewidziane takie działania, w wyniku których we wskazanym okresie zostanie uzyskana poprawa sytuacji ekonomiczno-finansowej zakładu, a w szczególności wyeliminowanie straty netto. Termin przewidziany do sporządzenia przez kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej obejmuje również przedstawienie tego programu podmiotowi tworzącemu, wynika to wprost z użycia zwrotu "i przedstawia go podmiotowi tworzącemu".
Z uprawnienia podmiotu tworzącego do zatwierdzenia programu naprawczego wynika kompetencja do jego oceny. Kryterium tej oceny stanowi skuteczność planowanych działań dla poprawy sytuacji ekonomiczno-finansowej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Tym samym zatwierdzenie programu naprawczego nie ma charakteru dowolnego i winno być poprzedzone merytoryczną analizą zawartych w programie rozwiązań (patrz: Komentarz do art. 59 u.dz.l. Ciechorski Jan, Opublikowano Lex/el 2024).
Powyższe obowiązki kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej potwierdzają zapisy Statutu Powiatowego Centrum Medycznemu w Piotrkowie Trybunalskim. Zgodnie z § 8 ust. 1 Statutu PCM zarządza i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor. Dyrektor ponosi odpowiedzialność za gospodarkę finansową oraz zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej.
Stosownie do zapisów rozdziału 6 Statutu - Gospodarka finansowa, w § 15 ust. 1 zapisano, że PCM prowadzi gospodarkę finansową w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie o działalności leczniczej. Podstawą gospodarki PCM jest roczny plan finansowy ustalony przez Dyrektora PCM i zaopiniowany przez Radę Społeczną (ust. 2). Po zakończeniu roku PCM sporządza sprawozdanie finansowe wraz z rachunkiem wyników oraz sprawozdanie z działalności PCM (ust. 3).
A zatem to na Dyrektorze PCM w Piotrkowie Trybunalskim ciąży obowiązek opracowania programu naprawczego, a ustawa o działalności leczniczej uniemożliwia Radzie Powiatu w Piotrkowie Trybunalski zastępowanie Dyrektora PCM w tych działaniach, tak jak uczyniła to w zaskarżonej uchwale.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że Rada Powiatu w Piotrkowie Trybunalskim podjęła uchwałę nie mając do tego umocowania w przepisach prawa. Tego typu wada musiała skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Brak podstaw prawnych do podjęcia uchwały zawsze musi być uznany za wadę istotną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Dodać należy, że skoro Rada Powiatu nie miała podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, to bez znaczenia pozostaje kwestia charakteru prawnego tej uchwały. Wyjaśnić jednak należy, że w orzecznictwie i doktrynie, o czym była już mowa powyżej, wyróżnia się sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji, natomiast wśród aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień, w zależności od zakresu podmiotowego obowiązywania wyróżnia się akty o charakterze generalnym oraz akty o charakterze wewnętrznym. Pierwsze z nich, będące aktami prawa miejscowego, są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów. Charakteryzują się tym, że zawierają przynajmniej jedną normę mającą walor abstrakcyjny i generalny, tj. normę adresowaną i obowiązującą ogólnie określone kategorie podmiotów, poprzez wskazanie ich cech, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z normodawcą, bezpośrednio określającą zasady zachowania się jej adresatów i kształtującą ich sytuacje prawne (tzn. wyznaczającą ich obowiązki i prawa). Norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie charakter powtarzalny, pozwalający na jej wielokrotne zastosowanie, co oznacza, że nie może konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, a ponadto jej działanie zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Z kolei akty wewnętrzne tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko takim podmiotom, które są organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt, w związku z czym nie mogą być podstawą rozstrzygnięć wobec podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje (patrz: wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, Lex 81765; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, Lex 275445, z 24 maja 2007 r., II OSK 353/07, Lex 334311).
W świetle powyższego, uznając, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy w sposób istotny naruszył prawo, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania (wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
eg