III SA/Łd 446/22

III SA/Łd 446/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Janusz Nowacki
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo pomocy
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2290
art. 2, 3, 4 i 5
Ustawa z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 7 ut. 1 pkt 11, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 100
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 § 1, art. 200 w zw. z art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 16 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 26 stycznia 2022 roku Nr XLI/350/22 w przedmiocie regulaminu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników 1/ stwierdza nieważność § 1 ust. 4, § 3 ust. 5, § 4 lit. a, b, c, d, f, i oraz j, § 6 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2, 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2/ oddala skargę w pozostałej części; 3/ oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. [pic]
Uzasadnienie
III SA/Łd 446/22
Uzasadnienie
W dniu 26 stycznia 2022 r. Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim, na podstawie m.in. art. 3 i art. 5 ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290), dalej ustawa, podjęła uchwałę Nr LXI/350/22 w sprawie regulaminu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 14 lutego 2022 r. poz. 858), dalej uchwała. Regulamin został określony w załączniku do uchwały.
W dniu 1 czerwca 2022 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 552 ze zm.), dalej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej: § 1 ust. 4, § 2 ust. 2, § 3 ust. 5, § 4 lit. a, b, c, d, f, i oraz j, § 6 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu.
Uchwale w zaskarżonej części Wojewoda zarzucił istotne naruszenie:
1/ art. 5 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, przez wyjście poza normę kompetencyjną określoną w art. 5 ustawy - w przepisach § 1 ust. 4, § 6 ust. 1 oraz § 6 ust. 4 Regulaminu;
2/ art. 3 ust. 1 ustawy przez brak jednoznacznego określenia miejsca, w którym ma być prowadzony handel w rozumieniu ustawy;
3/ art. 5 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP przez nieuprawnione powtórzenie norm zawartych w akcie rangi ustawowej – w przepisach § 3 ust. 5, § 4 lit. a, b, c, d, f, i, j oraz § 7 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu.
Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 1 ust. 4 Regulaminu zapisano, że Administratorem Targowiska jest podmiot działający na podstawie umowy o administrowanie zawartej z Gminą Konstantynów Łódzki. Powyższy przepis wykracza, w ocenie organu nadzoru, poza normę kompetencyjną zawartą w art. 5 ustawy, a nadto jest niezgodny z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z art. 5 ustawy rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1. Określenie typu umowy, jaka ma być zawarta pomiędzy administratorem targowiska a Gminą Konstantynów Łódzki, nie dotyczy zasad prowadzenia handlu. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Zatem wybór podmiotu, jak i rodzaju umowy zawartej z Administratorem Targowiska, należy do Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego, jako organu gminy gospodarującego mieniem komunalnym. Wojewoda nadmienił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Zatem Rada może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej, a nie wskazywać rodzaj umowy zawieranej z administratorem targowiska.
Następnie organ nadzoru podniósł, że w § 6 ust. 1 Regulaminu zapisano, że Administrator Targowiska jest uprawniony do ustalania i pobierania opłat rezerwacyjnych (miesięcznych oraz dziennych) niezależnych od opłaty targowej. W § 6 ust. 4 Regulaminu zapisano natomiast, że zasady rezerwacji stanowisk handlowych oraz cennik usług rezerwacyjnych ustala Administrator Targowiska. Zdaniem Wojewody norma kompetencyjna zawarta art. 5 ustawy nie upoważnia rady miejskiej do przyznania bliżej nieokreślonemu podmiotowi, jakim jest administrator targowiska, uprawnienia do ustalenia i pobierania opłat rezerwacyjnych oraz do ustalania zasad rezerwacji stanowisk handlowych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego postanawiają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie powyższe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć zaś jedynie organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Nawet gdyby uznać opłatę rezerwacyjną za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, to kwestionowane przepisy naruszałyby w sposób istotny art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż rada gminy może delegować kompetencję do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne wyłącznie na rzecz organu wykonawczego gminy, a nie na rzecz innego podmiotu.
Z kolei w § 2 ust. 2 Regulaminu zapisano, że spośród istniejących stanowisk rezerwuje się do handlu, o którym mowa w uchwale, minimum 33% stanowisk. W ocenie skarżącego powyższy przepis jest niezgodny z art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały. Tymczasem § 2 ust. 2 Regulaminu w praktyce deleguje kompetencję w tym zakresie na administratora obiektu, do którego obowiązków ma należeć wskazanie konkretnych stanowisk dla osób uprawnionych. W ocenie skarżącego uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać miejsce, w którym może być prowadzony handel w rozumieniu ustawy. W ocenie skarżącego kwestionowany § 2 ust. 2 Regulaminu powyższego wymogu nie spełnia. Z treści uchwały nie wynika bowiem, która część targowiska zostaje przeznaczona na prowadzenie handlu w rozumieniu ustawy.
W ocenie organu nadzoru przy uchwalaniu § 3 ust. 5, § 4 lit. a, b, c, d, f, i oraz j oraz § 7 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej określonej w treści art. 5 ustawy. Wydanie aktu prawa miejscowego na podstawie art. 5 u.s.g. polega na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w określonym zakresie, w ramach ustawowych upoważnień. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 5 Regulaminu postanowiono, że za jakość sprzedawanych towarów odpowiadają osoby prowadzące handel na stoisku/miejscu handlowym. W § 7 ust. 2 Regulaminu postanowiono natomiast, że administrator nie odpowiada za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie Targowiska. W ocenie organu nadzoru 3 ust. 5 i § 7 ust. 2 Regulaminu wkraczają w materię uregulowaną przepisami Kodeksu cywilnego. Delegacja zawarta w art. 5 ustawy nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną.
W § 4 lit. a, b, c i d Regulaminu zabroniono sprzedaży produktów ropopochodnych niekonfekcjonowanych (§ 4 lit. a), środków farmakologicznych (§ 4 lit. b), broni, amunicji oraz materiałów wybuchowych i pirotechnicznych (§ 4 lit. c) oraz zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu oraz papierów wartościowych (§ 4 lit. d). Tymczasem powyższe zakazy wynikają już z art. 4 ustawy, zgodnie z którym przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Zdaniem skarżącego wymienienie w § 4 lit. a, b, c i d Regulaminu produktów, które nie mogą być przedmiotem handlu na targowisku, może wprowadzać w błąd osoby sprzedające na targowisku co do zakresu produktów, które mogą być przedmiotem handlu. Enumeratywne wymienienie produktów, których sprzedaż na targowisku jest zakazana może być bowiem rozumiane jako dozwolenie sprzedaży produktów, które nie są regulaminem zakazane, a więc także tych których sprzedaż jest zakazana na podstawie art. 4 ustawy.
Ponadto w Regulaminie zabroniono niszczenia zieleni i dewastacji elementów zagospodarowania (§ 4 lit. f Regulaminu), palenia papierosów, spożywania napojów alkoholowych i używania innych środków odurzających (§ 4 lit. i Regulaminu) oraz zanieczyszczania terenu Targowiska oraz zakłócania porządku publicznego (§ 4 lit. j Regulaminu). Tymczasem zakaz niszczenia zieleni wynika z art. 144 Kodeksu wykroczeń. Zakaz dewastacji elementów zagospodarowania wynika z np z art. 124 Kodeksu wykroczeń i 288 Kodeksu karnego. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym jest już wprowadzony w art. 14 ust. 2a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.). Zakaz palenia tytoniu na targowisku powinien być wprowadzony uchwałą wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 276). Zakaz zażywania środków odurzających wynika z zakazu posiadania tych środków, co stanowi przestępstwo z art. 62 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.). Zakaz zaśmiecania miejsca publicznego wynika z art. 145 Kodeksu wykroczeń. Zakaz zakłócania porządku publicznego wynika natomiast z art. 51 Kodeksu wykroczeń.
W § 7 ust 3 Regulaminu określono uprawnienie Administratora Targowiska do prowadzenia monitoringu wizyjnego obiektu oraz obowiązki i uprawnienia związane z przetwarzaniem danych osobowych. Zdaniem skarżącego regulowanie powyższej materii nie znajduje podstawy w art. 5 ustawy.
W § 7 ust 5 Regulaminu postanowiono, że w przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania obowiązków regulaminu Administrator może usunąć sprzedającego z Targowiska oraz odmówić rezerwacji stanowiska handlowego. Zdaniem organu nadzoru art. 5 ustawy nie upoważnia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego przepisów o charakterze wyłącznie informacyjnym, nie zwierających norm prawnych oraz wprowadzających w błąd, a także nie może zawierać sankcji za jego nieprzestrzeganie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Organ wskazał, że miejsca handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników zostały wyznaczone na istniejącym już targowisku miejskim, dla którego uchwałą Nr XXXIV/289/21 z 15 czerwca 2021 r. (Dz.Urz. Woj. Łódz. z 2021 r. poz. 3021) Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim przyjęła regulamin (stanowiący załącznik do uchwały). Przedmiotowy regulamin został przyjęty przez organ nadzoru bez uwag i nie skierowano wobec treści regulaminu jakichkolwiek zastrzeżeń.
Z uwagi na fakt, że w wyznaczonym miejscu obowiązuje już przyjęty wcześniej regulamin, Regulamin handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników został opracowany w oparciu o funkcjonujący na danym terenie regulamin, z zastosowaniem zapisów ustawy. W ocenie Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na tym samym terenie, w tym samym czasie, wobec tych samych podmiotów, przyjęte regulaminy winny być tożsame.
Dlatego, w ocenie organu, niezrozumiałe są zarzuty dotyczące § 1 ust. 4, § 3 ust. 5, § 4 lit. a, b, c, d, f, i oraz j, § 6 ust. 1 i 4, § 7 ust. 2, 3, i 5 Regulaminu, które także, w tym samym brzmieniu, zawiera w swojej treści regulamin z 15 czerwca 2021 r., który nie budził zastrzeżeń organu nadzoru.
Organ wskazał dalej, że uchwała została podjęta w oparciu o art. 3 ustawy. Zgodnie z powołaną regulacją rada gminy w drodze uchwały wyznacza miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, tj. teren targowiska, przepis ten nie wskazuje jednak, że należy określić konkretne stanowiska na danym targowisku.
Przyjmując regulamin z 15 czerwca 2021 r. wskazano, że spośród istniejących stanowisk minimum 33% zarezerwowane jest dla rolników pod sprzedaż produktów rolno-spożywczych (§ 2 ust. 2 Regulaminu przyjętego uchwałą z 15 czerwca 2021 r.). Wskazane minimum 33 % miejsc zarezerwowanych dla rolników wprowadzono z uwagi na umowę o przyznaniu pomocy z 16 lutego 2018 r. zawartą z Województwem Łódzkiem. Przedmiotem umowy jest dofinansowanie zadania pod nazwą "Przebudowa targowiska miejskiego w Konstantynowie Łódzkim". W przedmiotowej umowie w § 5 pkt 12 lit. a Gmina zobowiązała się, że powierzchnia handlowa targowiska przeznaczona dla rolników pod sprzedaż produktów rolno-spożywczych będzie stanowiła ponad 30 % i nie więcej niż 40 % powierzchni handlowej targowiska.
W związku z powyższym, przyjmując Regulamin handlu przez rolników i ich domowników, także wskazano, że dla rolników i ich domowników spośród istniejących stoisk rezerwuje się do handlu minimum 33% stanowisk (§ 2 ust. 2 Regulaminu). Przywołując ponownie argumentację, którą wskazano wyżej, przedmiotowe regulaminy, obowiązujące w tym samym miejscu oraz czasie, muszą być zgodne.
W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2022 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i jednocześnie poinformował, że Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi także uchwałę Nr XLI/349/22 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 26 stycznia 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (sygn. akt III SA/Łd 702/22) oraz uchwałę Nr XXXIV/289/21 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 15 czerwca 2021 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu targowiska miejskiego "Mój Rynek" (sygn. akt III SA/ Łd 703/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. , zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożyła Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w odpowiedzi na skargę, a Wojewoda Łódzki nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od doręczenia pisma.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły).
Ogólna kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego dla rady gminy wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl ust. 2 pkt 4 tego artykułu, bezpośrednio na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą zaś wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Spójna z tym pozostaje regulacja art. 1 ust. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego gmina Konstantynów Łódzki realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwala ustalająca regulamin targowiska stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej w części uchwały są przepisy ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz.U. z 2021 r. poz. 2290), dalej ustawa. Zgodnie z jej art. 1, ustawa określa ułatwienia w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. W myśl art. 3 ustawy miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały (ust. 1). Wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust. 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. (ust. 2). Artykuł 4 stanowi zaś, że przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze (ich definicja zawarta jest w art. 2 pkt 3 ustawy) oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym.
Z kolei art. 5 ustawy zawiera normę kompetencyjną i stanowi, że rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1.
W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej organ nadzoru poddał niektóre przepisy uchwały Nr XLI/350/22 z 26 stycznia 2022 r. w sprawie regulaminu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Zaznaczyć jednak należy, że odrębnie podjęta została uchwała Nr XLI/349/22 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 26 stycznia 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zgodnie z ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa).
Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano w skardze, zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru 1 lutego 2022 r., 14 lutego 2022 r. organ nadzoru zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 u.s.g., zgłaszając zastrzeżenia do części przepisów uchwały, na które Rada Miejska w Konstantynowie udzieliła odpowiedzi 21 lutego 2022 r. Wojewoda Łódzki nie wydał jednak rozstrzygnięcia nadzorczego, tylko skierował skargę do Sądu 1 czerwca 2022 r.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia, aczkolwiek w dacie orzekania przez Sąd także wspomniany termin nie upłynął.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy.
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnych naruszeń prawa zalicza się podjęcie uchwały lub zarządzenia z naruszeniem przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały . Chodzi zatem p takie naruszenie prawa , które prowadzi do skutków , które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (patrz M. Stahl Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 , z 1-2, str. 101 -102).
Podkreślić należy, że wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu.
W związku z powyższym, w wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że część zapisów jej załącznika stanowiącego regulamin targowiska (odpowiadająca większości podniesionych przez Wojewodę zarzutów) uchybia prawu w stopniu istotnym, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał za zasadny zarzut wyjścia poza normę kompetencyjną określoną w art. 5 ustawy w przepisach § 1 ust. 4, § 6 ust. 1 i ust. 4 oraz § 7 ust. 2, 3 i 5 Regulaminu.
Stosownie do § 1 ust. 4 Regulaminu Administratorem Targowiska jest podmiot działający na podstawie umowy o administrowanie zawartej z Gminą Konstantynów Łódzki.
Sąd uznał, że takie unormowanie wkracza w materię już uregulowaną aktami wyższego rzędu, do tego modyfikując przepisy ustaw, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu wykonawczego gminy należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. W konsekwencji należy uznać, że to do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy zadania administratorowi, a także jaki będzie zakres tych zadań i sposób ich realizacji. Tych kompetencji organ wykonawczy gminy nie może przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy.
W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo wskazane w skardze przepisy Regulaminu, w których mowa jest o administratorze i dokonywanych przez niego czynnościach. Konsekwencją wyjścia poza upoważnienie ustawowe musi być konieczność uznania za istotnie naruszające przepisy postanowień Regulaminu:
- § 6 ust. 1. Administrator Targowiska jest uprawniony do ustalania i pobierania opłat rezerwacyjnych (miesięcznych oraz dziennych) niezależnych od opłaty targowej;
- § 6 ust. 4. Zasady rezerwacji stanowisk handlowych oraz cennik usług rezerwacyjnych ustala Administrator Targowiska;
- § 7 ust. 2. Administrator nie odpowiada za rzeczy pozostawione lub zaginione na terenie Targowiska;
- § 7 ust. 3. Administrator Targowiska jest uprawniony tylko do monitorowania wizyjnego obiektu na podstawie - Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46 WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), zwanego także RODO, w szczególności z art. 6 ust 1 lit e tego aktu prawnego. Dane z monitoringu będą utrwalane i przetwarzane przez Administratora Danych, którym jest Gmina Konstantynów Łódzki oraz podmioty uprawnione do ich otrzymania na podstawie odrębnych przepisów obowiązującego prawa. Administrator Danych będzie przetwarzał dane wizyjne z monitoringu przez okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Każdemu, kogo dane dotyczą przysługuje prawo dostępu do treści tych danych. Każdemu, kto uzna, że przetwarzanie danych z monitoringu narusza przepisy RODO przysługuje prawo do: a) dostępu do danych osobowych oraz ograniczenie ich przetwarzania, b) wniesienia skargi do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Kontakt z Administratorem Danych: Urząd Miejski w Konstantynowie Łódzkim ul. Zgierska2, 95-050 Konstantynów Łódzki tel: 42 211 1173, e – mail: sekretariat@konstantynow.pl;
- § 7 ust. 5. W przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania obowiązków niniejszego regulaminu Administrator może usunąć Sprzedającego z Targowiska oraz odmówić rezerwacji stanowiska handlowego.
W ocenie Sądu kolejny zarzut – naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy przez brak jednoznacznego określenia miejsca, w którym ma być prowadzony handel w rozumieniu ustawy – jest niezasadny. Rada Miejska wyznaczyła miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w uchwale Nr XLI/ 349/22 – na targowisku miejskim ,,Mój Rynek" w Konstantynowie Łódzkim, przy ul. Sucharskiego na terenie działki nr ewid. 260/3 oraz części działki nr ewid. 260/1, obręb: K-10.
Zaskarżony Regulamin określa natomiast zasady korzystania z targowiska miejskiego ,,Mój Rynek" w Konstantynowie Łódzkim przy ul. Sucharskiego i dotyczy wyłącznie handlu w rozumieniu art. 2 ustawy (§ 1 ust. 1 Regulaminu). Przepis § 2 ust. 2 Regulaminu stanowi, że spośród istniejących stanowisk rezerwuje się do handlu, o którym mowa w uchwale, minimum 33 % stanowisk. Taka regulacja mieści się w pojęciu określenia zasad korzystania z targowiska. Nie ma żadnych podstaw do wymagania, aby w ramach regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu określone zostały konkretne stanowiska na targowisku przeznaczone dla rolników i ich domowników.
Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ustawy przez nieuprawnione powtórzenie norm zawartych w akcie rangi ustawowej w przepisach § 3 ust. 5, § 4 lit. a, b, c, d, f, i oraz j Regulaminu.
W myśl § 3 ust. 5 Regulaminu za jakość sprzedawanych towarów odpowiadają osoby prowadzące handel na stoisku/miejscu handlowym.
Tymczasem delegacja zawarta w art. 5 ustawy nie obejmuje upoważnienia do wprowadzania do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilną. Takie stanowisko jest powszechne w orzecznictwie (por. wyroki WSA: w Łodzi z 5 listopada 2015 r., II SA/Łd 751/15, w Krakowie z 3 grudnia 2013 r., III SA/Kr 731/13 i z 21 listopada 2013 r., III SA/Kr 450/13; w Poznaniu z 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11; w Olsztynie z 2 września 2010 r., II SA/Ol 659/10; w Gorzowie Wielkopolskim z 6 maja 2010 r., II SA/Go 225/10; we Wrocławiu z 20 maja 2008 r., III SA/Wr 147/08).
Stosownie do § 4 Regulaminu na terenie Targowiska zabrania się:
a) sprzedaży produktów ropopochodnych niekonfekcjonowanych,
b) sprzedaży środków farmakologicznych,
c) sprzedaży broni, amunicji oraz materiałów wybuchowych i pirotechnicznych,
d) sprzedaży zagranicznych banknotów i monet będących w obiegu oraz papierów wartościowych.
Należy zgodzić się z Wojewodą, że powyższe zakazy wynikają już z art. 4 ustawy, zgodnie z którym przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1, mogą to być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym. Wymienienie w § 4 lit. a, b, c i d Regulaminu produktów, które nie mogą być przedmiotem handlu na targowisku, może wprowadzać w błąd osoby sprzedające na targowisku co do zakresu produktów, które mogą być przedmiotem handlu. Enumeratywne wymienienie produktów, których sprzedaż na targowisku jest zakazana może być bowiem zrozumiane jako dozwolenie sprzedaży produktów, które nie są w Regulaminie wymienione jako zakazane, gdy tymczasem, zgodnie z art. 4 ustawy przedmiotem handlu na wyznaczonych miejscach mogą być tylko produkty rolne lub spożywcze oraz wyroby rękodzieła wytworzone w gospodarstwie rolnym i zdefiniowane w art. 2 pkt 3 ustawy.
Ponadto w myśl § 4 Regulaminu na terenie Targowiska zabrania się:
f) niszczenia zieleni i dewastacji elementów zagospodarowania,
i) palenia papierosów, spożywania napojów alkoholowych i używania innych środków odurzających, jak również prowadzenia działalności przez osoby będące pod wpływem alkoholu lub środków odurzających,
j) zanieczyszczania terenu Targowiska oraz zakłócania porządku publicznego.
Odnośnie do tych przepisów Sąd również, w ślad za organem nadzoru, wskazuje, że podobne normy wynikają już z przepisów ustawowych i w drodze aktów prawa miejscowego nie należy ich dublować. Zakaz niszczenia zieleni wynika z art. 144 Kodeksu wykroczeń. Zakaz dewastacji elementów zagospodarowania wynika np. z art. 124 Kodeksu wykroczeń i 288 Kodeksu karnego. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym jest już wprowadzony w art. 14 ust. 2a ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.). Zakaz palenia tytoniu na targowisku powinien być wprowadzony uchwałą wydaną na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 276). Zakaz zażywania środków odurzających wynika z zakazu posiadania tych środków, co stanowi przestępstwo z art. 62 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.). Zakaz zaśmiecania miejsca publicznego wynika z art. 145 Kodeksu wykroczeń. Zakaz zakłócania porządku publicznego wynika natomiast z art. 51 Kodeksu wykroczeń.
Tym samym Sąd zobligowany był do uznania uchwały, w zaskarżonej części (z wyjątkiem zaskarżonego § 2 ust. 2 Regulaminu), za istotnie naruszającą prawo, co z kolei powoduje konieczność, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części w skazanej w pkt 1 wyroku.
O oddaleniu skargi z części dotyczącej § 2 ust. 2 Regulaminu Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.
Sąd nie uznał przy tym zasadności wniosku Wojewody o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W tej sprawie Wojewoda zaskarżył niektóre przepisy załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim. W takiej sprawie postępowanie toczy się w oparciu o przepisy u.s.g., która w art. 100 stanowi, że postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu.
Za niezasadny Sąd uznał wniosek o zwrot kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania , zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Sądu, koszty poniesione przez Wojewodę nie mają jednak takiego charakteru. Postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Toczy się ono wprawdzie na podstawie przepisów p.p.s.a., nie można jednak zapominać o odrębnościach tego postępowania. Wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (art. 93 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia własnego interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na Wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z przepisów u.s.g., które takie uprawnienie przyznają organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Z przepisów p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.
W przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego – organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części, wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu niewykorzystania własnych uprawnień nadzorczych można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru dodatkowo przerzuca na organ jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z jego własnego zaniechania. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy u.s.g., jak i p.p.s.a, nie sposób uznać, aby do tego celu zmierzał ustawodawca, przewidując instytucję zwrotu kosztów procesowych w art. 200 p.p.s.a. W związku z tym, w ocenie Sądu, żądanie Wojewody Łódzkiego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego jest niezasadne (por. także wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2015 r., III SA/Wr 118/15/08).
Dlatego, na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt 3 sentencji wyroku.
d.cz.