III SA/Łd 443/25

III SA/Łd 443/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /sprawozdawca/
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1, 3 , 6, art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4, art. 147§ 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 10 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 20 lutego 2025 roku nr XI/52/25 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Maków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 4 w zakresie wyrazów: "w szczególności" oraz "formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu" oraz pkt 5; 2. zasądza od Gminy Maków na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XI/52/25 z 20 lutego 2025 r. Rada Gminy Maków, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, poz. 1572, poz. 1907, poz. 1940), dalej u.s.g., zmieniła uchwałę nr XXIV/140/16 Rady Gminy Maków z 9 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Maków (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2016 r. poz. 5063, z 2018 r. poz. 5232, z 2022 r., poz. 3963).
W ww. uchwale zmieniono niektóre przepisy w Statucie Gminy Maków, stanowiącym załącznik do uchwały nr XXIV/140/16, w tym m.in. uchwalono § 1 pkt 4 o treści: w § 32 dodaje się ust. 3, który otrzymuje brzmienie: "3. Projekty uchwał wymagają formy pisemnej i powinny zwierać: 1) tytuł uchwały; 2) podstawę prawną; 3) regulacje dotyczące przedmiotu uchwały; 4) wskazanie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały; 5) przepisy przejściowe i uchylające, jeżeli jest taka konieczność; 6) określenie terminu wejścia w życie uchwały; 7) uzasadnienie zawierające w szczególności: wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, oczekiwane skutki społeczne oraz skutki finansowe i źródła ich pokrycia; 8) formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu."; z kolei § 1 pkt 5 uchwały stanowi: w § 32 dodaje się ust. 4, który otrzymuje brzmienie: "4. Zgłoszone poprawki do projektu uchwały przed głosowaniem powinny być sprawdzone pod względem formalno - prawnym przez radcę prawnego lub adwokata Urzędu".
Na ww. uchwałę z 20 lutego 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniósł Wojewoda Łódzki, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie:
- § 1 pkt 4 uchwały w zakresie wyrazów: "w szczególności";
- § 1 pkt 4 uchwały w zakresie wyrazów: "8) formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu";
- § 1 pkt 5 uchwały.
Uchwale w części dotyczącej § 1 pkt 4 w zakresie wyrazów "w szczególności" Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa:
1/ art. 2 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie zasady prawidłowej legislacji polegające na ustanowieniu otwartego katalogu wymogów formalnych dla uzasadnienia uchwały;
Z kolei w części dotyczącej § 1 pkt 4 uchwały w zakresie wyrazów: "8) formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu" oraz w części dotyczącej § 1 pkt 5 uchwały Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa:
2/ art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. przez nieuprawnione wprowadzenie dla projektu uchwały wymogu formalnego polegającego na konieczności zawarcia w projekcie oceny lub konieczności uprzedniego sprawdzenia pod względem formalnoprawnym projektu uchwały przez podmiot trzeci, tj. inny niż autor danego projektu uchwały, zwłaszcza w odniesieniu do projektów uchwał zgłaszanych przez radnych w trybie art. 20 ust. 3 i 6 u.s.g., gdy tym podmiotem trzecim jest osoba zatrudniana przez Wójta Gminy (radca prawny lub adwokat Urzędu);
3/ art. 2 Konstytucji RP z uwagi na naruszenie zasady prawidłowej legislacji, polegające na wprowadzeniu przepisów niejasnych i budzących wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie wynika z nich w sposób wystarczająco czytelny ani kto jest radcą prawnym urzędu, ani to, w jaki sposób ma nastąpić skuteczne wystąpienie o stosowną akceptację albo opinię do takiego radcy prawnego lub adwokata.
Wskazując na powyższe naruszenia Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadza wymóg, by projekt uchwały zawierał uzasadnienie zawierające w szczególności: wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, oczekiwane skutki społeczne oraz skutki finansowe i źródła ich pokrycia. Kwestionowany fragment § 1 pkt 4 uchwały narusza zasadę prawidłowej legislacji. Przepis aktu prawa powszechnie obowiązującego wprowadzający wymogi formalne nie może zawierać katalogu. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, aby ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyr. Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2001 r., K 24/20). Tymczasem na skutek zamieszczenia wyrazu "w szczególności" wprowadzono katalog otwarty wymogów formalnych, a w konsekwencji nałożony obowiązek nie jest konkretny i od oceny Przewodniczącego Rady będzie zależało, czy uzasadnienie odpowiada wymogom formalnym.
W ocenie Wojewody kwestionowane przepisy naruszają także art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. przez nieuprawnione wprowadzenie dla projektu uchwały wymogu formalnego polegającego na konieczności zawarcia w projekcie oceny lub konieczności uprzedniego sprawdzenia pod względem formalnoprawnym projektu uchwały przez podmiot trzeci, tj. inny niż autor danego projektu uchwały, zwłaszcza w odniesieniu do projektów uchwał zgłaszanych przez radnych w trybie art. 20 ust. 3 i 6 u.s.g., gdy tym podmiotem trzecim jest osoba zatrudniana przez Wójta Gminy (radca prawny lub adwokat Urzędu). Statut nie powinien też modyfikować treści art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Przepis ten nie przewiduje konieczności zaopiniowania, akceptacji lub sprawdzenia pod względem formalno-prawnym projektu uchwały, a zatem obycie projektu uchwały i jego prawnej doniosłości nie może decydować jego zaopiniowanie, akceptacja lub sprawdzenie pod względem formalno - prawnym przez podmiot inny niż jego autor. Kwestia ta ma szczególnie znaczenie przy zgłaszaniu uchwał w trybie art. 20 ust. 3 i ust. 6 ww. ustawy. Zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.g. na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Stosownie zaś do art. 20 ust. 6 zdanie pierwsze u.s.g. na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Powyższe przepisy nie uzależniają bytu projektu uchwały od jego uprzedniego zaopiniowania, akceptacji lub sprawdzenia pod względem formalno-prawnym przez podmiot trzeci, zwłaszcza jeśli ten podmiot jest zatrudniany przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zakwestionowany przepis może też uzależniać prawo radnych do złożenia projektu uchwały od działań organu wykonawczego gminy, co jest niezgodne z art. 20 ust. 3 i 6 u.s.g. Radni chcąc złożyć projekt uchwały w szczególnym trybie muszą, zgodnie z nowym brzmieniem statutu, mieć formalną ocenę lub sprawdzenie projektu przez radcę prawnego lub adwokata Urzędu.
Wojewoda podkreślił, że uchwała we wskazanym zakresie narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę prawidłowej legislacji. Akt uchwalony przez gminę nie powinien zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne. Z zakwestionowanych przepisów nie wynika w sposób wystarczająco czytelny ani kto jest radcą prawnym urzędu, ani to, w jaki sposób ma nastąpić skuteczne wystąpienie o stosowną akceptację albo opinię do takiego radcy prawnego lub adwokata.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Maków wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazała, że uchwałą z 17 czerwca 2025 r. nr XIV/67/25 Rady Gminy Maków zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Maków, usunęła kwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana – stosowanie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) – pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.).
W ramach sprawowanego z mocy art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), dalej u.s.g., nadzoru nad działalności gminną kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada organ nadzoru – m.in. wojewoda (art. 86 u.s.g.), na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten koresponduje z art. 91 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Po upływie tego terminu – w myśl art. 93 ust. 1 – organ nadzoru traci kompetencje do zastosowania tego środka nadzoru, może on jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego. Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym w art. 91 ust. 1 u.s.g. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego – co też skutecznie uczynił, przedmiotem skargi jest bowiem uchwała dotycząca zmiany statutu gminy, a więc akt prawa miejscowego.
Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – jak to wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. – polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W przypadku organów gminy należy stosować art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem treści przywoływanych już przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., które określają sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała (zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. A zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), ograniczając się do wskazania, że uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wyróżnił zatem dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru aktów organów gminy: istotnie naruszające prawo oraz nieistotnie naruszające prawo. Podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy stanowi jedynie istotne naruszenie prawa. Zatem kontrolując zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi bowiem, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie przewiduje sama u.s.g. w treści art. 40 ust. 2 - stanowiąc w pkt 1, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Aktem takim jest statut gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), który - w myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. - stanowi o ustroju gminy, określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Kompetencja do ustanowienia przez radę gminy statutu gminy wynika także z art. 169 ust. 4 ustawy zasadniczej. Rada gminy nie jest jednak prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Statut nie jest więc aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1366/15).
W niniejszej sprawie do sądu administracyjnego zaskarżono, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., m.in. § 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy Maków z 20 lutego 2025 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Maków, w myśl którego do § 32 Statutu dodaje się ustęp 3, który otrzymuje brzmienie: Projekty uchwał wymagają formy pisemnej i powinny zwierać: 1) tytuł uchwały; 2) podstawę prawną; 3) regulacje dotyczące przedmiotu uchwały; 4) wskazanie organu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały; 5) przepisy przejściowe i uchylające, jeżeli jest taka konieczność; 6) określenie terminu wejścia w życie uchwały; 7) uzasadnienie zawierające w szczególności: wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, oczekiwane skutki społeczne oraz skutki finansowe i źródła ich pokrycia; 8) formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu." Wojewoda zaskarżył ów przepis w części dotyczącej słowa "w szczególności" - pkt 7 ust. 3 dodanego do § 32 Statutu oraz w części dotyczącej całego pkt 8 ust. 3 dodanego do § 32 Statutu.
Zgodzić się należy z organem nadzoru, że wprowadzony § 1 pkt 4 wymóg, by projekt uchwały zawierał uzasadnienie zawierające w szczególności: wskazanie potrzeby podjęcia uchwały, oczekiwane skutki społeczne oraz skutki finansowe i źródła ich pokrycia, poprzez zawarcie w tym przepisu wyrazu "w szczególności", narusza zasadę prawidłowej legislacji, nie spełniając wymogu dostatecznej precyzji regulacji. Treść tej normy pozostaje niedookreślona. Obowiązkiem lokalnego prawodawcy jest tworzenie norm prawnych w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 maja 2002 r. (sygn. akt K 6/02 , OTK ZU nr 3a/2002, poz. 33) przepisy prawne "muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. (...) Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw" (zob. też np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00 , OTK ZU nr 1/2001, poz. 16). Z kolei w wyroku WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2011 r., III SA/Wr 568/11, podkreślono, że z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego, będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły". Rolą ustawodawcy, w tym ustawodawcy lokalnego, jest możliwie precyzyjne stanowienie przepisów prawa. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, aby ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyr. Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2001 r., K 24/00). Tymczasem na skutek zamieszczenia wyrazu "w szczególności" wprowadzono katalog otwarty wymogów formalnych, a w konsekwencji nałożony obowiązek nie jest konkretny i odoceny Przewodniczącego Rady będzie zależało, czy uzasadnienie odpowiada wymogom formalnym.
Kolejne zarzuty sformułowane w skardze przez organ nadzoru odnoszą się do § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 8 ust. 3 dodanego do § 32 Statutu o treści: Projekty uchwał wymagają formy pisemnej i powinny zwierać 8) formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu. Z kolei zaskarżony § 1 pkt 5 uchwały stanowi: w § 32 dodaje się ust. 4, który otrzymuje brzmienie: "4. Zgłoszone poprawki do projektu uchwały przed głosowaniem powinny być sprawdzone pod względem formalno - prawnym przez radcę prawnego lub adwokata Urzędu."
Odnosząc się do postanowień Statutu określonych w § 32 ust. 3 i 4 w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą, wskazać należy, że na ich podstawie każdy projekt uchwały powinien zawierać formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata, a poprawki do projektu uchwały przed głosowaniem powinny być sprawdzone pod względem formalno - prawnym przez radcę prawnego lub adwokata Urzędu. Ocena legalności tych unormowań wymaga odwołania się do art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g., a także do art. 19 ust. 2 u.s.g.
Stosownie do art. 20 ust. 3 u.s.g. na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., w myśl którego do zawiadomień o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Stosownie zaś do art. 20 ust. 6 zdanie pierwsze u.s.g. na wniosek klubu radnych przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, zgłoszony przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Powyższe przepisy nie uzależniają bytu projektu uchwały od jego uprzedniego zaopiniowania, akceptacji lub sprawdzenia pod względem formalno-prawnym przez podmiot trzeci. Radni chcąc złożyć projekt uchwały, zgodnie z nowym brzmieniem statutu, mieć formalną ocenę lub sprawdzenie projektu przez radcę prawnego lub adwokata urzędu. Tym samym więc, w przypadku, gdy do przewodniczącego rady został złożony wniosek o zwołanie sesji przez co najmniej 1/4 ustawowego składu rady oraz dołączono do niego porządek obrad wraz z projektami uchwał, to ma on obowiązek zwołać sesję. W świetle powyższego postanowienia statutu nie mogą nakładać na grupę radnych obowiązku uprzedniego wystąpienia o stosowne opinie do radcy prawnego (adwokata) urzędu. A co za tym idzie wprowadzenie takiego obowiązku – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – modyfikuje przepisy ustawy w zakresie wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o zwołanie sesji. Co więcej, prowadzić to może do sytuacji niezgodnej z u.s.g., w której przewodniczący rady nie zwoła sesji w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g. z uwagi na brak załączenia do wniosku o zwołanie sesji potwierdzenia wystąpienia o opinie, o jakich mowa w § 32 ust. 3 Statutu Gminy Maków w brzmieniu nadanym § 1 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Ponadto zastosowane w § 32 ust. 3 i 4 Statutu pojęcie radcy prawnego lub adwokata urzędu nie jest jasne, a co za tym idzie radni mogą mieć w praktyce problem z wystąpieniem o taką opinię, co bez wątpienia stanowi utrudnienie, gdy chodzi o złożenie wniosku o zwołanie sesji. Z treści wskazanego przepisu Statutu nie wynika w sposób wystarczająco czytelny, ani kto jest radcą prawnym urzędu, ani w jaki sposób ma nastąpić skuteczne doręczenie takiej osobie projektu uchwały do zaopiniowania.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Ustawodawca w sposób wyraźny określił zadania przewodniczącego rady gminy, nie ma więc wątpliwości, że do jego podstawowych obowiązków należy organizowanie pracy rady. Przy czym pod pojęciem tym – organizowanie prac rady – należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych odpowiednich dokumentów i innych materiałów, czy odbieranie skarg lub wniosków, które są do rady kierowane itp. Treść art. 19 ust. 2 u.s.g. wskazuje jednoznacznie na usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy i tak też wskazuje się w judykaturze (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18). W świetle powyższego wystąpienie o ocenę projektu uchwały lub poprawek do projektu uchwały pod względem formalno-prawnym przez radcę prawnego (adwokata) należy zaliczyć do czynności przygotowania dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów – przy czym tego typu czynności należą do ustawowych obowiązków przewodniczącego rady. Przepisy u.s.g. nie dopuszczają możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady przez jakiegokolwiek innego radnego poza wiceprzewodniczącym. W myśl bowiem art. 19 ust. 2 zdanie drugi i trzecie u.s.g. przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Tymczasem § 32 ust. 4 i 5 Statutu w brzmieniu zmienionym zaskarżoną do sądu uchwałą stanowi, że autorzy projektu uchwały mają obowiązek przedłożyć swój projekt do radcy prawnemu (adwokatowi) urzędu. Zatem przepis ten narusza art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., gdyż wystąpienie o wskazane w Statucie opinie, w sytuacji gdy projekt uchwały pochodzi od radnych należy do kompetencji przewodniczącego rady, a nie do autorów projektu uchwały. Przy czym radni nie są uprawnieni do wykonywania zadań przewodniczącego rady. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – zasadzie tej odpowiada dyrektywa interpretacyjna nakazująca interpretować literalnie przepisy kompetencyjne. Nie może być zatem mowy, w przypadku art. 19 ust. 2 u.s.g., który stanowi przepis kompetencyjny, o rozszerzeniu zakresu jego zastosowania do sytuacji nie objętych jego treścią, zwłaszcza że ustawodawca użył w nim zwrotu "wyłącznie", co bez wątpienia wyraźnie wskazuje na jego wolę ograniczenia zakresu zastosowania przepisu jedynie do zakresu kompetencji przewodniczącego wyszczególnionych wprost w przepisie. Przyjęcie więc odmiennej, rozszerzającej wykładni art. 19 ust. 2 u.s.g. oznaczałoby de facto, że działania radnych nie byłyby oparte na przepisach prawa i stanowiłyby nieuzasadnione ustrojowo zwiększenie ich kompetencji kosztem uprawnień przewodniczącego rady. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona część uchwały Rady Gminy Maków Łódzkim – tj. § 1 pkt 4 i pkt uchwały z 20 lutego 2025 r. we wskazanej części, wprowadzający ust. 3 pkt 8 i ust. 4 w § 32 Statutu – narusza w istotny sposób przepisy art. 20 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 19 ust. 2 u.s.g., z uwagi na jego wyraźną i oczywistą sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy ustrojowej, a to z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w tej części.
Równocześnie Sąd uznał, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi (okoliczność ta w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jest bezsporna) czyni postępowanie bezprzedmiotowym, co podnosiła Rada Gminy Maków w odpowiedzi na skargę. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie jej ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – a więc taką uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła znajdować zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed jej zmianą dokonaną uchwałą nr XIV/67/25 z 17 czerwca 2025 r. Zatem nie istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego, które nie było bezprzedmiotowe.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała we wskazanej w skardze części jest sprzeczna z prawem. To z kolei oznacza, że Sąd, zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego w spornym zakresie obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu we wskazanej części, tj. w zakresie § 1 pkt 1 w zakresie wyrazów "w szczególności" oraz "formalno-prawną ocenę radcy prawnego lub adwokata Urzędu" oraz pkt 5 zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego.
ak