III SA/Łd 442/22

III SA/Łd 442/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Alberciak /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Nowacki
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 1, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Dębowska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 5 maja 2022 r. nr ŁPWIS.NSHPŚZ.2330.11.2022.AR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niezapewnienia odpowiednich warunków pracy oddala skargę. a.l. [pic]
Uzasadnienie
Decyzją z 5 maja 2022 r. nr ŁPWIS.NSHPŚZ.2330.11.2020.AR Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 20 grudnia 2021 r. nr PPIS - HPDP/423/12/19/20/21 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niezapewnienia przez Bank [...] S.A. w B. odpowiednich warunków pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 listopada 2020 r. sygn. III SA/Łd 650/20 uchylono postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 czerwca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 20 lutego 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezapewnienia przez Bank [...] S.A. w B. odpowiednich warunków pracy B. P. na zajmowanym przez nią stanowisku [...] i [...] oraz poprzedzające je ww. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 20 lutego 2020 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie w istocie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku strony, bowiem organ podjął czynności wyjaśniające związane z wnioskiem B. P., a zatem postępowanie powinno zostać zakończone decyzją administracyjną rozpoznającą sprawę co do istoty, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości jego prowadzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a..
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony z 22 listopada 2019 r., wydał decyzję umarzającą postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości.
W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła niewłaściwą wykładnię przepisu i przyjęcie, że nie ma przymiotu strony oraz naruszenie art. 105 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo braku jakiejkolwiek przesłanki, o której mowa w tym przepisie, a także naruszenie art. 7, 8, 9, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja PPIS w Bełchatowie, jakkolwiek skąpo uzasadniona, odpowiada prawu.
Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że 25 listopada 2019 r. strona złożyła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie niezapewnienia jej przez byłego pracodawcę, tj. przez Bank [...] S.A. w B. odpowiednich warunków pracy na zajmowanych przez nią stanowiskach [...] w efekcie czego doznała rozstroju zdrowia. W treści wniosku wskazała, że w Banku była zatrudniona na stanowisku [...] i [...] od 2 kwietnia 2012 r. do 21 sierpnia 2019 r., pracę wykonywała w małym pomieszczeniu wydzielonym z dużej sali dla klientów, które oprócz klimatyzacji ogólnej miało również zamontowaną klimatyzację, którą uważa za przyczynę pogorszenia jej stanu zdrowia. W ocenie wnioskodawczyni wymagania dotyczące instalacji klimatyzacji w jej miejscu pracy nie były przestrzegane. Instalacja chłodnicza klimatyzacji w pomieszczeniu, gdzie przebywała była zbyt wydajna i przeznaczona na obsługę powierzchni co najmniej kilkanaście razy większej, jak również była awaryjna i rozszczelniała się wielokrotnie w okresie jej zatrudnienia. Dodatkowo wnioskodawczyni podniosła, że brak było odrębnej wentylacji mechanicznej, nie była przeszkolona na wypadek awarii klimatyzacji i wydostawania się czynnika chłodniczego.
W dniach od 16 grudnia 2019 r. do 10 stycznia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie przeprowadził kontrolę u jej pracodawcy, w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości we wnioskowanym przez stronę zakresie.
Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że w budynku systematycznie przeprowadzano przeglądy techniczne wszystkich instalacji, w tym przeglądy okresowe urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacji, a zaistniałe usterki usuwano na bieżąco. Zajmowały się tym specjalistyczne firmy. W toku kontroli były pracodawca przedstawił oświadczenie B. P. o zapoznaniu się z zagrożeniami i ryzykiem zawodowym związanym z czynnościami wykonywanymi na stanowisku [...] oraz wyniki badań okresowych wnioskodawczyni w czasie zatrudnienia w Banku, które nie dawały podstaw do stwierdzenia przeciwwskazań zdrowotnych odnośnie wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku.
Skarżąca była [...] ww. Oddziałów Banku od 2.04.2012 r. do 21.08.2019 r. Powyższe działania kontrolne zostały podjęte przez PPIS w Bełchatowie w związku z wnioskiem złożonym przez stronę, toteż należy je uznać za czynności wyjaśniające, które, gdy organ administracji publicznej podejmuje po wpłynięciu wniosku osoby zainteresowanej, oznaczają, że doszło do wszczęcia postępowania.
Organ wskazał, że każde postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte musi być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej bądź załatwiającej sprawę co do istoty bądź umarzającej postępowanie, gdy okaże się ono być bezprzedmiotowym. Kluczowe znaczenie dla określenia podmiotowego i przedmiotowego zakresu postępowania administracyjnego ma art. 1 K.p.a. Organ wyjaśnił, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych dla wnioskodawcy, a nie dla innego wskazanego przez niego podmiotu. Innymi słowy, aby wniosek strony o wszczęcie postępowania w danej sprawie mógł być prawnie skuteczny, adresatem decyzji kończącej to postępowanie musi być sam wnioskodawca zwany stroną postępowania, zaś rozstrzygnięcie decyzji musi orzekać o jego prawach, a nadto musi istnieć przepis prawa materialnego pozwalający właściwemu organowi administracji publicznej przyznać to prawo wnioskodawcy/stronie. Tymczasem skarżąca domaga się wydania decyzji adresowanej nie do niej, lecz do jej byłego pracodawcy, rozstrzygającej o jego obowiązkach, przy czym nie jest jasne jakiego konkretnie rozstrzygnięcia od organu oczekuje, gdyż nie powołuje się na żaden przepis prawa materialnego choć korzysta z pomocy prawnej. Pomimo dużej niekonkretności wniosku wniesionego przez skarżącą, już "na pierwszy rzut oka" można było stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i że tak sformułowany wniosek nie może wywołać skutku prawnego w postaci wydania decyzji adresowanej do byłego pracodawcy i to niezależnie od tego, czy zarzuty jakie mu postawiła we wniosku mogły by okazać się słuszne. Konsekwencją takiej konstatacji powinno być wydanie, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, bowiem dla uznania za bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne zainicjowane zbędne było podejmowanie przez PPIS w Bełchatowie czynności kontrolnych u byłego jej pracodawcy. Jednakże, jak słusznie to podniósł Sąd w ww. wyroku, takie postanowienie może być wydane tylko przed podjęciem czynności wyjaśniających ze strony organu. Podjęcie przez organ tych czynności skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku strony, a ta okoliczność obligowała organ I instancji do wydania decyzji kończącej to postępowanie na co wskazał Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uznał prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. PPIS w Bełchatowie umorzenie postępowania uzasadnił tym, że sprawa nie mieści się w kategorii sprawy indywidualnej podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, co w przedmiotowej sprawie należy uznać za ocenę prawidłową, pomimo mało wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Organ wyjaśnił, że sprawa administracyjna to zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje materialną normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu sytuacji prawnej w postaci udzielenia mu (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia, albo w postaci obciążenia go określonym obowiązkiem. Żądanie sformułowane przez skarżącą nie dotyczy tak rozumianej sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że strona wniosek złożyła za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, zatem nie było podstaw do przyjęcia założenia, że żądanie wyrażone we wniosku zostało wadliwie sformułowane tj. w sposób nie wyrażający dostatecznie woli wnioskodawczyni. Sposób sformułowania żądań zawartych we wniosku wskazuje, że wniosek ma raczej charakter "interwencyjny" czyli umożliwiający organowi podjęcie działań kontrolnych, których ewentualny negatywny wynik mógłby skutkować wszczęciem przez organ z urzędu postępowania, którego adresatem byłby były pracodawca. Jednakże wynik przeprowadzonych czynności kontrolnych nie uzasadniał w ocenie PPIS w Bełchatowie wszczęcia z urzędu takiego postępowania, z którą to oceną należy się zgodzić.
W skardze B. P. zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 1 k.p.a. przez błędną wykładnię prowadzącą w istocie do wniosku że wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania przez stronę skonkretyzowany co do zakresu żądania jak i wskazujący podmiot w którym dopuszczono się nieprawidłowości nie należy do właściwości Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie a następnie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, mimo podjętych czynności wyjaśniających przez organ i wydania postanowienia a następnie decyzji by ostatecznie stwierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe;
2. art. 28 kpa poprzez niezasadne jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżąca posiada interes prawny w wydaniu określonego rozstrzygnięcia w związku z wnioskiem o wszczęcie postępowania;
3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy, bez wskazania przyczyn dla których organ nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego, a które mają istotne znaczenie; » art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażające się w niezrozumiałym uzasadnieniu decyzji Organu II Instancji;
4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez Organ II Instancji decyzji bez wskazania z jakich przyczyn nie odniósł się do faktów, czy uznał je za udowodnione czy nie oraz bez odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów odwołania; » art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zgromadzenie materiału dowodowego wbrew obowiązkowi ciążącemu na mocy ustawy na Organie II Instancji i w konsekwencji nie podjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia bez uwzględnienia całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym z pominięciem dokumentów przedstawionych przez skarżącą i ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ I instancji;
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów oraz o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t,j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 5 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 20 grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie niezapewnienia odpowiednich warunków pracy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r. sygn. III SA/Łd 650/20, którym Sąd uchylił postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 25 czerwca 2020 r. oraz poprzedzające je Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 20 lutego 2020 r. odmawiające B. P. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezapewnienia przez Bank [...] S.A. w B. odpowiednich warunków pracy na zajmowanym stanowisku [...] i [...]. W ocenie WSA w rozstrzyganej sprawie w istocie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej, a zatem powinno ono zostać zakończone decyzją administracyjną rozpoznającą sprawę co do istoty, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania, w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości jego prowadzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21).
Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W szczególności nie nastąpiła zmiana przepisów ustaw stanowiących podstawę orzekania w sprawie.
W obecnie rozpoznawanej sprawie organ decyzją z 20 grudnia 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie niezapewnienia przez Bank [...] S.A. odpowiednich warunków pracy ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie Sądu wbrew zarzutom podniesionym w skardze, ocena dokonana przez organy instancji jest prawidłowa.
Jak stanowi art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne uprawnienia lub obowiązki. Interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej. Ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu w określonej sprawie, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2018 r. sygn. I OSK 428/16, por. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.
O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Jak wyżej zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2017 r., sygn. II OSK 1897/15, publ. jak wyżej).
Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji uprawniony jest do odmowy wszczęcia danego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r. sygn. II GSK 1966/11, publ. jak wyżej).
W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że posiada interes prawny w żądaniu zobowiązania Banku [...] S.A. do zapewnienia odpowiednich warunków pracy. Stosownie do treści art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:
1) higieny środowiska,
2) higieny pracy w zakładach pracy,
3) higieny radiacyjnej,
4) higieny procesów nauczania i wychowania,
5) higieny wypoczynku i rekreacji,
6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych,
7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne
- w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Z kolei art. 27 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.
Z treści art. 27 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Podkreślić trzeba, że art. 27 ust. 2 powyższej ustawy odnosi się do podmiotów, które mają zapewnić odpowiednie warunki pracy. Nie można w tym postępowaniu dochodzić roszczeń wobec pracodawcy. W ocenie Sądu żądanie skarżącej nie należy do kategorii spraw określonych w art. 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego normuje:
1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco;
2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;
3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;
4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń;
5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu;
6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej.
Zdaniem Sądu, skarżąca ma niewątpliwie interes faktyczny, a nie prawny. Adresatem decyzji w przedmiocie zapewnienia odpowiednich warunków pracy byłby Bank [...], czyli były pracodawca skarżącej. Nakaz wydawany w drodze decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 powyższej ustawy dotyczy podmiotów, które mają zapewnić odpowiednie warunki pracy, postępowanie wszczynane jest na wniosek nie z urzędu. W postępowaniu prowadzonym na tej podstawie skarżąca nie byłaby stroną postępowania, natomiast wniosek dotyczy niezapewnienia odpowiednich warunków pracy, co w konsekwencji doprowadziło do rozstroju zdrowia. Skarżąca oczekuje od organu decyzji w przedmiocie stanu jej zdrowia, a decyzja nakazująca dotyczyłaby pracodawcy, skarżąca nie byłaby adresatem tej decyzji. W ocenie Sądu nie jest to zatem sprawa z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 1 k.p.a.
W zakresie ustalenia interesu prawnego danego podmiotu w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. podmiot ten powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, które w jego ocenie mogły wystąpić w przeszłości lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 458/10 i wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1916/12, publ. jak wyżej ).
Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie okoliczności powoływane przez skarżącą wskazują na jej interes faktyczny, wynikający z doznanego rozstroju zdrowia. Natomiast powołane we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie po jej stronie interesu prawnego, który jest niezbędnym warunkiem przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony i legitymacji do inicjowania postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie można bowiem wskazać normy prawa materialnego, z której skarżąca mogłaby wywodzić swój interes prawny w prowadzeniu przez państwowego inspektora sanitarnego postępowania w związku z wnioskiem o niezapewnienie odpowiednich warunków pracy przez byłego pracodawcę. Wymaga podkreślenia, że potencjalne postępowanie organu sanitarnego, powołanego do realizowania zadań, o których mowa w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dotyczyłoby uprawnień i obowiązków skarżącej, ale ewentualnie uprawnień lub obowiązków innego niż skarżąca podmiotu -byłego pracodawcy. Brak jest przepisu materialnego prawa administracyjnego, który wskazywałby, że postępowanie państwowego inspektora sanitarnego wpływałoby na sytuację prawną skarżącej, a przede wszystkim skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazuje takiego przepisu.
Skoro w rozpoznawanej sprawie organ podjął czynności w związku z wnioskiem skarżącej, tzn. przeprowadził kontrolę oraz zweryfikował załączone do akt dokumenty, to jak ocenił Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi w wyroku III SA/Łd 650/20, w istocie wszczął postępowania administracyjne. Zasadnie zatem, z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej organ wydał na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania.
W zaistniałej sytuacji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze. Bez wpływu na powyższą oceną pozostają wnioski dowodowe z dokumentów załączonych do skargi. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2009 r., I OSK 868/08). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że oferowane przez pełnomocnika skarżącego dowody nie spełniają tych warunków, a do tego nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skoro skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, nie wykazała też, że taki interes posiada, stąd przeprowadzanie dowodów na okoliczność niezapewnienia odpowiednich warunków pracy na zajmowanym stanowisku jest niezasadne.
Ponadto Sąd oddalił wniosek zawarty w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, gdyż w postępowaniu przed sądem administracyjnym (o czym była już mowa powyższej) postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
eg