III SA/Łd 431/05

III SA/Łd 431/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek
Janusz Nowacki /przewodniczący/
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Dnia 8 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek,, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Referent stażysta Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A.S. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącego A.S. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
III SA/Łd 431/05
UZASADNIENIE
Zaskarżonym Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. działając w oparciu o art. 41 ust. 2 i 3 w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 3 i art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62 poz. 718 ze zm.) zarządził wprowadzenie w dniach 20-21 maja 2005r. zakazu sprzedaży , podawania i spożywania napojów alkoholowych w placówkach handlowych i zakładach gastronomicznych zlokalizowanych przy al. A (numery parzyste) na odcinku od ul. B do ul. C – z uwagi na konieczność zapewnienia porządku publicznego w czasie świąt studenckich "Juwenalia 2005". Zgodnie z § 1 pkt 2 Zarządzenia naruszenie powyższego zakazu stanowiło podstawę do wymierzenia kary grzywny w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W świetle § 2 Zarządzenie podlegało zatwierdzeniu na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Ł. Na podstawie § 4 ogłoszenie Zarządzenia nastąpiło w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicach ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta Ł., przy ul. D 104 i w siedzibach delegatur Urzędu Miasta Ł. Zarządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia.
Skargę na powyższe zarządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.S.. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił:
1. naruszenie interesu prawnego, w szczególności zasady swobody i równości prowadzenia działalności gospodarczej wynikającej z art. 20 i 22 Konstytucji i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ;
2. naruszenie przepisów art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym:
3. naruszenie przepisu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. i zasądzenie poniesionych kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi A.S. argumentował, że na prowadzenie sprzedaży alkoholu posiada opłaconą koncesję. W ocenie skarżącego Zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. i zatwierdzająca je Uchwała Rady Miejskiej w Ł. wprowadzające czasowy zakaz sprzedaży alkoholu tylko po stronie parzystej al. A stwarza fikcję prawną, która dyskryminuje skarżącego jako przedsiębiorcę w stosunku do innych przedsiębiorców prowadzących działalność po stronie nieparzystej al. A oraz na ulicach okalających osiedle akademickie. Zarządzenie narusza w sposób oczywisty prawo do równości podmiotów gospodarczych wyrażone w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Zarządzenie i Uchwała byłyby zrozumiałe gdyby zakaz dotyczył wszystkich podmiotów prowadzących działalność w obrębie osiedla akademickiego.
Skarżący podniósł, że czasowy zakaz sprzedaży alkoholu na określonym obszarze gminy jest uregulowany prawnie za pomocą art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co wyklucza możliwość regulowania kwestii czasowego zakazu sprzedaży alkoholu na określonym terenie za pomocą przepisów porządkowych wydawanych w trybie art. 41 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący załączył obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prezydent Miasta Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uzasadniając podjęcie Zarządzenia oraz zatwierdzającej go Uchwały nadzwyczajną sytuacją, która z jednej strony uniemożliwiła podjęcie Radzie Miejskiej stosownej uchwały w odpowiednim czasie, a z drugiej strony wymagała zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. Podniesiono, że o terminie Juwenaliów Miasto Ł. dowiedziało się z pisma Politechniki [...] otrzymanego 12 maja 2005r., podczas, gdy termin sesji Rady Miejskiej w Ł. został wyznaczony na 25 maja 2005r. Argumentację przemawiającą za wprowadzeniem zakazów sprzedaży alkoholu po przeciwnej stronie Domów Studenckich Politechniki [...] zawierają zaś dwa pisma Rektora Politechniki [...] z dnia 14 kwietnia 2004r. oraz z 12 maja 2004r. uzasadniające konieczność wprowadzenia tego zakazu potrzebą ochrony porządku publicznego.
W ocenie organu skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowych aktów bowiem zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca dał radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży alkoholu, a więc obywatel nie może żądać od organu zaniechania wykonania jego uprawnienia ustawowego poprzez wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń.
Niezasadny jest również zarzut skarżącego naruszenia przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wobec złożenia przez władze Politechniki [...] wniosku o wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu 9 maja 2005 roku i wydania przepisów porządkowych 17 maja 2005r. zwłoka w wejściu w życie powyższego aktu prawnego mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia zdrowia lub mienia i dlatego skorzystano z nadzwyczajnych możliwości wprowadzenia w życie ustanowionych przepisów porządkowych.
Na rozprawie w dniu 17 listopada 2005r. skarżący złożył do akt uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia 19 maja 2004 roku i z dnia 25 maja 2005 roku, których odpis przewodniczący wręczył pełnomocnikowi organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przechodząc do oceny zasadności skargi należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.
Podstawą materialnoprawną Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] były przepisy art. 41 ust. 2 i 3 w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).
W świetle art. 40 cytowanej ustawy:
1.Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,
3) zasad zarządu mieniem gminy,
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
4. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Zgodnie zaś z art. 41 ust.1, 2 i 3 tej ustawy:
1. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
2. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.
3. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady.
Analiza przedstawionego stanu prawnego prowadzi więc do wniosku, że rada gminy wydaje dwie kategorie aktów prawa miejscowego, którymi są wykonawcze akty prawa miejscowego i porządkowe akty prawa miejscowego. Ustawa mówiąc najpierw o uprawnieniu gminy do stanowienia takich przepisów (art. 40 ust.1), przyznaje tę kompetencję ogólnie organom gminy(art. 40 ust. 2). Nie ogranicza więc tych uprawnień jedynie do rady gminy. W kolejnym jednak ustępie tego samego artykułu mówiąc o przepisach porządkowych kompetencję do ich wydawania przyznaje wprost i jedynie radzie gminy. W następnym przepisie, a więc art. 41 ust. 1 ustawy, kompetencja do stanowienia przepisów gminnych przyznana została radzie gminy, w wyjątkowych zaś sytuacjach ( w przypadkach niecierpiących zwłoki) do wydania przepisów porządkowych uprawniony został wójt, burmistrz, prezydent (art. 41 ust. 2).
Stanowienie aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym ustawodawca uzależnił od łącznego spełnienia trojakiego rodzaju przesłanek;
- dotyczących stanu prawnego, oraz
- dotyczących stanu faktycznego, oraz
- dotyczących obszaru występowania zagrożenia.
Przesłanką dotyczącą stanu prawnego jest istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Przed nadmiernym korzystaniem z możliwości stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym zabezpiecza też przesłanka dotycząca stanu faktycznego. Stanowi ona wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra (życie, zdrowie, porządek, spokój, bezpieczeństwo publiczne) zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony.
W przypadku aktów porządkowych konieczność ich wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta) uzasadniona jest dodatkowo koniecznością pilnego przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom dóbr prawnie chronionych, a wyjątkowość takiej sytuacji podkreślono wprowadzeniem obowiązku każdorazowego zatwierdzenia takiego zarządzenia przez radę gminy na najbliższej sesji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zostało podjęte z istotnym naruszeniem omawianych przepisów obowiązującego prawa.
W okolicznościach badanej sprawy przede wszystkim nie została spełniona przesłanka obiektywna dotycząca stanu prawnego. Jeżeli bowiem przyjąć, że istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest stworzenie możliwości wypełnienia ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej, to należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, że kwestia możliwości wprowadzenia czasowego zakazu sprzedaży alkoholu na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 147 poz.1231). Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 6 tej ustawy w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, iż pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 roku przyznał, że kwestia zakazów i ograniczeń sprzedaży alkoholu w zakresie w jakim podjęto zaskarżone zarządzenie jest uregulowana w art. 14 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a działanie organu podyktowane było faktem niemożności podjęcia przez radę miejską uchwały w stosownym terminie.
Również w odpowiedzi na skargę organ przedstawił stanowisko , które jest wręcz potwierdzeniem zasadności zarzutu skarżącego, a nie argumentem potwierdzającym zgodne z prawem działanie Prezydenta Miasta Ł. Chodzi o ten fragment uzasadnienia odpowiedzi na skargę, w którym organ wskazuje na brak interesu prawnego skarżącego uzasadniając to treścią art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 września 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Brak interesu prawnego skarżącego organ upatruje bowiem w upoważnieniu rady gminy do wprowadzenia na podstawie art. 14 ust. 6 cytowanej ustawy czasowego lub stałego zakazu sprzedaży alkoholu w innych niż wymienione w ustawie miejscach, ze względu na ich charakter. Organ twierdzi, że wprowadzając taki zakaz korzysta z ustawowego uprawnienia, więc brak jest interesu prawnego po stronie skarżącego wnoszącego skargę na wprowadzenie takiego zakazu. Sąd nie podziela rozumowania organu w tym zakresie. Fakt, iż organ korzysta z uprawnienia jakie mu przysługują z mocy przepisów prawa nie wyłącza automatycznie interesu prawnego po stronie obywatela, natomiast faktycznie Sąd nie ma obowiązku uwzględnienia skargi, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na wskazany przepis bowiem w przedmiotowej sprawie nie był on podstawą prawną wydania zaskarżonego zarządzenia, a wręcz stanowił przeszkodę prawną jego wydania. W utrwalonym orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, że zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta) wprowadzające przepisy porządkowe dotyczące kwestii uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących , narusza konieczny warunek wydania takich przepisów, określony w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992r. sygn. akt SA/Wr 1306/92). Skoro zatem ustawodawca uzależnił możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym od kumulatywnego spełnienia przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 ustawy, to niewystępowanie choćby jednej z nich wyłącza możliwość procedowania w tym trybie.
W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie zostało ponadto wydane z naruszeniem przepisu art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującym możliwość wydania zarządzenia przez wójta tylko w sytuacjach niecierpiacych zwłoki. Jak podniesiono wyżej taka konstrukcja tego przepisu wskazuje na fakt wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych, szczególnych, nagłych, których nie można było przewidzieć, a których pojawienie się stanowi zaskoczenie. Te niespodziewane zdarzenia musza ponadto godzic w dobra prawem chronione.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie uzasadnia działania gminy w formie wyjątkowej. Uroczystości studenckie jakimi są w Ł. "Juwenalia" są imprezą organizowaną od lat, zwykle w zbliżonym czasie co w roku 2005. Społeczność studencka przygotowuje się do tych uroczystości znacznie wcześniej przed planowanym ich terminem. W organizacji tego rodzaju imprezy nie występuje więc element zaskoczenia, czy też konieczności podjęcia działań z związku z sytuacja niecierpiącą zwłoki. Nie zmienia tej oceny fakt, iż jak tłumaczy organ samorząd studencki poinformował władze miasta zbyt późno, aby można było podjąć stosowną uchwałę. Okoliczność poinformowania władz miasta przez Politechnikę [...] oraz uzasadnienie wniosku o wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu na określonym terenie(po parzystej stronie al. A) też może budzić wątpliwości i kontrowersje. Z odpowiedzi na skargę wynika, że o uroczystościach samorząd studencki Politechniki [...] poinformował 12 maja 2005 roku tymczasem z prezentaty na piśmie wystosowanym do Wiceprezydenta Miasta Ł. wynika, że pismo to wpłynęło do kancelarii Urzędu Miasta już 9 maja 2005 roku. Pismo to zostało również opatrzone dekretacją pilnego przygotowania projektu uchwały na sesję 18 maja 2005r.? Wniosek Politechniki [...] nie zawiera uzasadnienia dlaczego zakaz sprzedaży alkoholu ma dotyczyć sklepów zlokalizowanych tylko po stronie parzystej al.A. W tej kwestii organ uwzględnił wyjaśnienia zawarte w pismach Rektora Politechniki [...] z dnia 14 kwietnia 2004r. i Prorektora ds. studenckich Politechniki [...] z dnia 12 maja 2004roku, a więc złożonych rok wcześniej. Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, iż wystąpienia te były podstawą podjęcia w 2004 roku przez Radę Miejską w Ł. uchwały wprowadzającej zakaz sprzedaży alkoholu w okresie trwania Juwenaliów na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kopie tej uchwały skarżący złożył do akt sprawy na rozprawie w dniu 17 listopada 2005roku.
W odpowiedzi na stanowisko organu, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia jest bezprzedmiotowy wobec ustania obowiązywania zaskarżonego aktu, Sąd prezentuje stanowisko, że fakt utraty mocy obowiązującej aktu nie jest przeszkodą dla przeprowadzenia przez sąd administracyjny oceny jego zgodności z prawem, a sposób rozstrzygnięcia determinują przepisy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W świetle tego przepisu w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każde istotne naruszenie prawa aktem organów gmin skutkuje ich nieważnością, przy czym należy zaznaczyć, że przesłanki nieważności aktów organów gmin nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.
Pozostając przy kwestii oceny legalności podejmowanych przez organ wykonawczy zarządzeń, o których mowa w art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym warto przytoczyć utrwalone w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że ocena aktu porządkowego organu wykonawczego przez radę odbywa się według stanu na dzień jego zatwierdzania. Jeżeli zatem w ocenie rady w chwili podejmowania aktu przez organ wykonawczy istniały przesłanki do jego wydania, lecz ustały one do czasu przedstawienia tego aktu radzie do zatwierdzenia, rada zobowiązana jest do odmowy tego zatwierdzenia. Dopuszczalne jest bowiem zatwierdzenie tylko takich aktów, które spełniają wszystkie wymagania tak w chwili ich wydawania przez organ wykonawczy, jak i w chwili ich zatwierdzania przez radę (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992r. SA/Wr 1306/92 ONSA 1993, nr 2 poz. 56 oraz D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego , Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004 str. 368).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania , na które składają się wpis sądowy w kwocie 300,00 złotych, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240,00 złotych oraz opłata skarbowa od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa w kwocie 15,00 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.