III SA/Łd 427/25

III SA/Łd 427/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1518
§ 4 pkt 22, § 55 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych
Dz.U. 2024 poz 1251
art. 10 ust. 5 i 10b
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 83 § 3, art. 84 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zwz. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 29 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Tezy
1.	Skoro do biegłych stosuje się przepisy dotyczące świadków (i to wprost), biegły przed wydaniem opinii, tak samo jak świadek przed złożeniem zeznań, musi być uprzedzony o odpowiedzialności za sporządzenie fałszywej opinii (art. 83 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.).
2.	W postępowaniu administracyjnym pouczenie biegłego o odpowiedzialności karnej za sporządzenie fałszywej opinii spełnia funkcję gwarancyjną rzetelności przedstawionej opinii. Brak takiego pouczenia sprawia, że opinia nie może być przyjęta jako dowód w sprawie.
Sentencja
Dnia 10 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 roku sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 15 kwietnia 2025 roku nr SKO.4182.1.25 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu z 24 stycznia 2025 roku, numer IR.4222.49-17.2023.2024.2025.MP; 2. zasądza na rzecz skarżącego H. C. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: SKO, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w Sieradzu (dalej: organ I instancji) z dnia 24 stycznia 2025 r. o odmowie H. C. (dalej: skarżący) zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki o nr ewid.[...] położonej w S, obręb [...] - miasto, z drogi powiatowej numer 1751E - ulicy R. (działka nr ewid. [...], [...] obręb [...] - miasto).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący wystąpił w dniu 5 października 2023 r. o uzgodnienie lokalizacji zjazdu do działki o nr ewid. [...] położonej w S., obręb [...] - miasto, z drogi powiatowej numer [...] - ulicy R. (działka nr ewid. [...] obręb [...] - miasto). W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji wydał w dniu 12 kwietnia 2024 r. decyzję odmawiającą zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia 23 lipca 2024 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolejną decyzją, z dnia 24 stycznia 2025 r. organ I instancji ponownie odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu. W decyzji wskazano przepisy, które stanowiły podstawę rozstrzygania: art. 29 ust. 1, 2 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 54 - § 56 i § 81 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ I instancji zlecił Z. S. - rzeczoznawcy budowlanemu w specjalności: drogi i węzły drogowe, nawierzchnie drogowe, nawierzchnie ulic miejskich w pełnym zakresie opracowanie opinii w sprawie możliwości wykonania zjazdu do przedmiotowej działki. W dniu 23 września 2024 r. Z. S. przedstawił opinię, w której stwierdził, że wykazane przesłanki nie pozwalają, ze względów bezpieczeństwa na lokalizację zjazdu we wskazanym miejscu. W dniu 9 października 2024 r. skarżący złożył zastrzeżenia do tej opinii, natomiast w dniu 14 października 2024 r. złożył uzupełnienie, w którym to m.in. zaproponował ustawienie lustra drogowego. W dniu 14 października 2024 r. Z. S. został wezwany do ustosunkowania się do treści w/w pism skarżącego. W udzielonej w dniu 23 października 2024 r. odpowiedzi Z. S. wskazał, że "ustawienie lustra drogowego jest pochodną bezpieczeństwa ruchu drogowego i innych norm technicznych związanych z wcześniejszym podjęciem decyzji co do lokalizacji zjazdu. Zarządzający ruchem drogowym podejmuje decyzję o ustawieniu lustra, jego lokalizacji i wybiera typ lustra. Jego usytuowanie uzależnione jest od wcześniejszej lokalizacji i przyjętych gabarytów technicznych zjazdu".
Organ I instancji zaznaczył, że w celu uzupełnienia materiału dowodowego oraz uzyskania specjalistycznej wiedzy dla umożliwienia pełnego i rzetelnego ocenienia okoliczności sprawy oraz wyjaśnienia kwestii technicznych, wystąpił do Przedsiębiorstwa A o przygotowanie opinii technicznej w sprawie ewentualnej możliwości wykonania wnioskowanego zjazdu. Opinia taka (sporządzona przez J. M. - właściciela ww. Przedsiębiorstwa) została uzyskana 20 grudnia 2024 r. Stwierdzono w niej, że "zaprojektowanie i budowa nowego zjazdu do istniejącej posesji na istniejącej drodze stanowi zaburzenie dotychczasowego, utrwalonego układu komunikacyjnego w obrębie takiej inwestycji. Rozpatrywany fragment drogi znajduje się w terenie zabudowanym i zurbanizowanym, przebiegając w łuku poziomym w planie o niewielkim promieniu. Wnioskowany zjazd znajduje się po wewnętrznej stronie łuku, co w szczególności wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W pobliżu wnioskowanego zjazdu istnieją już zjazdy, a bezpośrednio naprzeciw wnioskowanego zjazdu znajduje się wlot skrzyżowania, prowadzący do kilku posesji skomunikowanych ślepo zakończonym fragmentem ul. [...] w jej dawnym przebiegu. Co więcej, w odległości około 30 m (licząc wzdłuż osi drogi) od przedmiotowego zjazdu zlokalizowane jest przejście dla pieszych". Jak zaznaczono w opinii, przedmiotowy zjazd we wnioskowanej lokalizacji poddano analizie zgodnie z Wytycznymi WR-D-33 Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach (wersja 01 obwiązująca od 15 grudnia 2022 r. z późn. zm.), rekomendowanymi przez ministra właściwego do spraw transportu, które stanowią zbiór zasad wiedzy technicznej w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane. W świetle tych wytycznych, wnioskowany zjazd, stanowiący dojazd od drogi publicznej (droga powiatowa nr [...[, ul.[...]) do działki nrewid [...], należy ocenić negatywnie pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Szczególną uwagę w opinii poświęcono potencjalnemu ograniczeniu odległości widoczności na zatrzymanie pojazdu przed przejściem dla pieszych. Zdaniem autora opinii, w analizowanym przypadku lokalizacja zjazdu powoduje częściowe przesłonięcie istniejącego przejścia dla pieszych przez pojazd oczekujący na włączenie się do ruchu na przedmiotowym zjeździe, co jest wprost sprzeczne z zapisami WR-D-33 pkt 6 ust. 6. Usytuowanie pojazdu na zjeździe powoduje ograniczenie widoczności pieszych na przejściu przez kierującego pojazdem poruszającym się wzdłuż drogi powiatowej w kierunku malejącego kilometrażu (do [...]), ale także zmniejszenie dostrzegalności tego pojazdu przez pieszego znajdującego się w strefie oczekiwania przy lewej krawędzi jezdni. Jest to o tyle istotne, że przedmiotowe przejście zostało uznane za szczególnie niebezpieczne i wymagające poprawy bezpieczeństwa w ruchu pieszych wskutek analiz przeprowadzonych przez Powiatowy Zarząd Dróg w Sieradzu wraz z Komendą Powiatową Policji w Sieradzu i Komisją ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W efekcie przejście zostało zakwalifikowane do doświetlenia i wyposażenia w aktywne oznakowanie D-6 w ramach realizowanego obecnie projektu "Doświetlenie przejść dla pieszych na drogach powiatowych w mieście Sieradz". Wyznaczenie zjazdu w przedmiotowej lokalizacji częściowo zniweczy korzystny efekt realizowanych działań, mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa pieszych i zapobieganie sytuacjom niebezpiecznym na przejściu dla pieszych.
Organ I instancji uznał, że przedstawione opinie są fachowe i rzeczowe, oparte na rzetelnej analizie dostępnych dowodów oraz wiedzy specjalistycznej, pozwalające wydać decyzję w sposób merytoryczny. Opinie te zostały przygotowane przez ekspertów, którzy uwzględnili wszystkie istotne aspekty sprawy, zapewniając tym samym wysoką jakość merytoryczną i wiarygodność.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji SKO utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu wskazało na uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdu i podkreśliło znaczenie uzasadnienia decyzji uznaniowej. Podniesiono, że podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji SKO uznało, że zostało ono oparte na rzetelnych i wyczerpujących rozważaniach z wykorzystaniem opinii sporządzonych przez podmioty posiadające niezbędne kwalifikacje, by wypowiadać się w tym zakresie. W sposób przekonujący zweryfikowano istniejący stan faktyczny pod kątem możliwości lokalizacji zjazdu z punktu widzenia zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W obu sporządzonych opiniach (Z. S. - rzeczoznawcy budowlanego w specjalności: drogi i węzły drogowe, nawierzchnie drogowe, nawierzchnie ulic miejskich w pełnym zakresie oraz Przedsiębiorstwa A) zgodnie zakwestionowano możliwość urządzenia takiego zjazdu powołując się na kwestie bezpieczeństwa proponowanej lokalizacji. Wnioski przedstawione w tych opiniach są, zdaniem SKO, przekonujące, spójne i logiczne. Pogłębione i dające wyczerpujący obraz sytuacji w miejscu rozważanej lokalizacji zjazdu analizy znalazły się zwłaszcza w drugiej z wymienionych opinii, której autorem w imieniu Przedsiębiorstwa [...] był mgr inż. J. M. Omówiono w niej drobiazgowo zwłaszcza kwestię ograniczeń widoczności dla wszystkich potencjalnych uczestników ruchu drogowego w miejscu wskazanej przez wnioskodawcę lokalizacji zjazdu z przedmiotowej drogi. Zasadnie w opinii tej odwołano się do wytycznych WR-D-33 Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach (wersja 01 obwiązująca od 15 grudnia 2022 r. z późn. zm.), rekomendowanych przez ministra właściwego do spraw transportu, które stanowią zbiór zasad wiedzy technicznej w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane, dalej "WR-D-33". SKO podkreśliło, że w myśl § 55 ust. 2 rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
W dalszej części uzasadnienia SKO przypomniało, że w miejscu planowanego zjazdu znajduje się skrzyżowanie ul. [...] ze ślepo zakończonym fragmentem ul. [...] prowadzącym do kilku posesji. Zdaniem SKO, stanowisko organu I instancji, poparte opiniami wskazuje, że nie da się pogodzić lokalizacji zjazdu we wnioskowanym miejscu z bezpieczeństwem ruchu drogowego. SKO zgodziło się z oceną, że ze względu na lokalizację wjazdu po wewnętrznej stronie łuku kołowego osi drogi w planie (R = 50 m) oraz przez niedostateczne warunki widoczności lokalizacja zjazdu nie może być dopuszczona. Droga powiatowa nr 1751E jest drogą klasy Z (zbiorczą), na której obserwuje się znaczne natężenie ruchu kołowego z tendencją wzrostową, w wyniku odbywającej się etapami przebudowy drogi. Obecnie projektowana jest przebudowa kolejnego odcinka drogi i połączenie miasta S. z miejscowością C., co niewątpliwie doprowadzi do wzrostu natężenia ruchu pojazdów na tej drodze. Dla przedmiotowego zjazdu o braku spełnienia warunków bezpieczeństwa ruchu decydują rzeczywiste (wynikające z istniejącego zagospodarowania terenu w obrębie zjazdu) wartości odległości widoczności: na zatrzymanie pojazdów poruszających się po drodze nadrzędnej, przy ruszaniu z miejsca, na zatrzymanie pojazdu przed przejściem dla pieszych. Jak dalej stwierdzono, szczególną uwagę należy poświęcić potencjalnemu ograniczeniu odległości widoczności na zatrzymanie pojazdu przed przejściem dla pieszych. W analizowanym przypadku lokalizacja zjazdu powoduje częściowe przesłonięcie istniejącego przejścia dla pieszych przez pojazd oczekujący na włączenie się do ruchu na przedmiotowym zjeździe, co jest wprost sprzeczne z zapisami WR-D-33 pkt 6 ust. 6. Usytuowanie pojazdu na zjeździe powoduje ograniczenie widoczności pieszych na przejściu przez kierującego pojazdem poruszającym się wzdłuż drogi powiatowej w kierunku malejącego kilometrażu (do [...]), ale także zmniejszenie dostrzegalności tego pojazdu przez pieszego znajdującego się w strefie oczekiwania przy lewej krawędzi jezdni.
Zdaniem SKO, tak sformułowane wnioski nie budzą zastrzeżeń i przesądzają o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Są poparte stosowanymi wyliczeniami i analizami, pozwalają na prześledzenie toku rozumowania przyjętego w opiniach. Skarżący polemizując z nimi nadmierną wagę przykłada do skorzystania z rozwiązania technicznego polegającego na zainstalowaniu lustra drogowego ułatwiającego obserwację sytuacji na drodze przez kierowcę pojazdu który miałby wjechać z działki o nr ewid. [...] (położonej w S., obręb [...]) na ul. [...] korzystając z planowanego zjazdu. Tymczasem zastosowanie takiego lustra w ogóle nie wpłynęłoby na wyeliminowanie wspomnianych powyżej zagrożeń polegających na ograniczeniu widoczności pieszych na przejściu przez kierującego pojazdem poruszającym się wzdłuż drogi powiatowej w kierunku malejącego kilometrażu (do [...]) i zmniejszeniu dostrzegalności tego pojazdu przez pieszego znajdującego się w strefie oczekiwania przy lewej krawędzi jezdni. Podnoszone przez skarżącego kwestie zabudowy i nasadzeń znajdujących się na jednej z sąsiednich działek nie dotyczą w ogóle wymienionych powyżej zagrożeń, ponieważ mogłyby one ewentualnie ograniczać widoczność kierowcom pojazdów poruszających się w przeciwnym kierunku (tj. oddalającym się od skrzyżowania ul. R. z [...]), a taka sytuacja nie została zidentyfikowana jako główne źródło zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ podkreślił, że lokalizacja zjazdu we wnioskowanym miejscu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i o danie mu możliwości powołania biegłego sądowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 3 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto cofnął wniosek skarżącego o powołanie biegłego i uzupełnił skargę o następujące zarzuty:
1) zarzut nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżącego, sprzecznie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji);
2) opinie, na których oparły się organy, nie są opiniami biegłych w rozumieniu k.p.a., bo nie zostały dopuszczone postanowieniami, a poza tym osoby je sporządzające nie zostały pouczone o odpowiedzialności karnej za nierzetelną opinię, mimo że stosuje się do nich przepisy o świadkach; poza tym opinia Pana S. jest stronnicza i nieprofesjonalna;
3) opinia techniczna zawiera błędy dotyczące niedopuszczalności ustawienia luster i maksymalnego obciążenia ulicy, co jest sprzeczne z art. 29 ust. 4 u.d.p., poza tym wytyczne nie są prawem obowiązującym;
4) organ nie wziął pod uwagę planu organizacji ruchu, nie wiadomo więc, czy zagrożenie w ruchu drogowym rzeczywiście istnieje;
5) organ nie zwrócił się do Policji o informacje na temat kolizji na tym odcinku;
6) nie wykonano pomiaru natężenia ruchu drogowego;
7) nie wiadomo, z czego wynika informacja o konieczności doświetlenia skrzyżowania.
Pełnomocnik skarżącego złożył nadto wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dwóch dokumentów – pisma skarżącego z dnia 23 lipca 2-25 r. do Policji i odpowiedzi Policji z dnia 28 lipca 2025 r. oraz wytycznych projektowania zjazdów.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) postanowił o przeprowadzeniu dowodów z tych dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje.
Skarga była w pełni zasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję o odmowie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, której podstawę prawną stanowiły przepisy art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 – dalej: u.d.p.). Jak z nich wynika, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1), przy czym ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: pr.bud.) lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4).
Warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 pr.bud. to przepisy techniczno-budowlane, do których zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Warunki dotyczące zjazdów, wyjazdów i wjazdów zostały określone w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pr.bud. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518 – dalej: rozporządzenie). Z kolei zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pr.bud. to zasady, które muszą być uwzględniane przez projektanta zjazdu (do tego etapu w tej sprawie nie doszło).
Z uwagi na stwierdzoną w tej sprawie potrzebę uwzględnienia wiedzy specjalistycznej dotyczącej warunków lokalizowania zjazdów, wyjazdów i wjazdów, organ I instancji skorzystał z dowodów, określonych jako "opinia" (w przypadku Z. S.) i "opinia techniczna" (w przypadku J. M). Obie wskazywały na niedopuszczalność zaprojektowania zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego. W decyzji organu I instancji, a następnie w decyzji organu odwoławczego obie te opinie zostały w pełni zaaprobowane i na nich opierała się odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu.
Sąd działanie takie uważa za wynik naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji przesądziło o uchyleniu decyzji organów obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.).
Za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość przyjęcia obu opinii jako dowodów w sprawie. Po pierwsze, żaden z organów nie wskazał, że opinie, na które się powołano, to dowód w postaci opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., co nie oznacza, że nie należy ich oceniać z punktu widzenia tego przepisu. Stanowi on, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (§ 1), przy czym biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków (§ 2).
Sąd zauważa, że o przeprowadzeniu dowodu organ powinien zdecydować w formie postanowienia (art. 77 § 2 k.p.a.). Jego brak nie zawsze stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, ale jest takim uchybieniem w sytuacji, gdy nie wiadomo, na jaką okoliczność biegły został powołany. Ma to istotne znaczenie, bo biegły musi wiedzieć, o co jest proszony, a może być proszony wyłącznie o wypowiedzenie się w kwestii wymagającej wiadomości specjalnych – nigdy zaś o ocenę, jakiej treści ma być wydana decyzja (zob. wyrok NSA w Warszawie z 25.08.1998 r., IV SA 1656/96, gdzie stwierdzono, że "zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji"). Jest to również istotne z punktu widzenia interesów strony, która ma prawo wiedzieć, na jaką okoliczność prowadzony jest dowód.
W tej sprawie zasady te zostały naruszone, co miało istotny wpływ na ocenę wiarygodności opinii. Ich wiarygodność jest niska, m.in. dlatego, że biegli pisali w nich o kwestiach, do których nie byli uprawnieni. Na przykład, w opinii Z. S. znajduje się stwierdzenie, że "negatywnie oceniam wydanie zgody na lokalizację zjazdu (...)", z dodatkową informacją o treści: "tak się składa, że jestem projektantem obu łączników i części drogowej stacji paliw", co może sugerować stosunek biegłego do sprawy. Organ jednak nie rozważał nawet jego wyłączenia (art. 24 k.p.a.). Abstrahując już od tego Sąd stwierdza, że w opinii tej znajdują się niczym nie poparte dywagacje na temat niedopuszczalności zjazdu z powołaniem się na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ale bez odniesienia się do jakichkolwiek danych, nie wspominając już o konkretnych przepisach techniczno-budowlanych. Podobne (choć mniej liczne) zastrzeżenia można sformułować pod adresem opinii technicznej J. M. W opinii tej znalazły się stwierdzenia nieweryfikowalne dla sądu, na przykład (co trafnie podnosił pełnomocnik skarżącego) co do ustawienia luster i maksymalnego obciążenia ulicy, a także konieczności doświetlenia skrzyżowania. Zagrożenia, o których pisze biegły, nie wynikają z żadnych dostępnych w aktach sprawy i poddających się weryfikacji danych.
Ponadto, skoro do biegłych stosuje się przepisy dotyczące świadków (i to wprost), biegły przed wydaniem opinii, tak samo jak świadek przed złożeniem zeznań, musi być uprzedzony o odpowiedzialności za sporządzenie fałszywej opinii (art. 83 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a.). Podstawę odpowiedzialności karnej osoby działającej jako biegły stanowi przepis art. 233 § 4 i 4a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 383 – dalej: k.k.). Wynika z nich, że kto, jako biegły, rzeczoznawca lub tłumacz, przedstawia fałszywą opinię, ekspertyzę lub tłumaczenie mające służyć za dowód w postępowaniu określonym w § 1, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10 (§ 4), a jeżeli sprawca czynu określonego w § 4 działa nieumyślnie, narażając na istotną szkodę interes publiczny, podlega karze pozbawienia wolności do lat (§ 4a). W postępowaniu administracyjnym pouczenie biegłego o odpowiedzialności karnej za sporządzenie fałszywej opinii spełnia funkcję gwarancyjną rzetelności przedstawionej opinii. Brak takiego pouczenia sprawia, że opinia nie może być przyjęta jako dowód w sprawie. W aktach rozpoznanej sprawy nie ma śladu takiego pouczenia, które zasadniczo powinno się znaleźć w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego.
Wszystko to dyskwalifikuje dowody z "opinii", na których w niniejszej sprawie oparły się organy obu instancji.
Poza tym w materiale dowodowym Sąd stwierdził braki, które wymagają usunięcia. Jak słusznie podkreślił pełnomocnik skarżącego, teza organu o zagrożeniu w ruchu drogowym z uwagi na jego intensyfikację na wskazanym odcinku powinna być zweryfikowana przez Policję oraz przy uwzględnieniu obowiązujących zasad ruchu drogowego. Skoro droga nr 1751E jest drogą powiatową to ruchem na niej zarządza starosta (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 ze zm. – dalej: p.r.d.). Ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu (art. 10 ust. 10b p.r.d.), które to zatwierdzenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 14.02.2013 r., I OSK 154/13). Sąd podkreśla, że właściciel, czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia (np. wyrok WSA w Poznaniu z 20.07.2016 r., III SA/Po 170/16). Jest bowiem rzeczą niedopuszczalną zorganizowanie ruchu w taki sposób, by skarżący został pozbawiony możliwości zjazdu ze swojej działki na drogę publiczną. Arbitralna odmowa takiego zezwolenia – a tak należy ocenić decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie – stanowi niewątpliwie przejaw nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, sprzecznie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), na co trafnie zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego. Jego twierdzenie jest uzasadnione tym bardziej, że wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, na co organy powoływały się wielokrotnie, należy brać pod uwagę słuszny interes skarżącego, któremu nie można dać pierwszeństwa tylko wtedy, gdy organy wykażą w sposób niebudzący wątpliwości, że w konkretnym przypadku prymat należy dać interesowi publicznemu (art. 7 in fine k.p.a.). W rozpoznanej sprawie nie widać nawet cienia przejawu woli organów, by uwzględnić interes skarżącego, czego Sąd zaakceptować nie może.
Jest to widoczne aż nader wyraźnie, jeśli wziąć pod uwagę – pominiętą przez organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji – decyzję SKO z dnia 23 lipca 2024 r. uchylającą wydaną wcześniej decyzję odmowną organu I instancji (z dnia 12 kwietnia 2024 r.) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej decyzji SKO zwróciło uwagę na znaczenie "trudnych warunków", o których mowa w § 4 pkt 22 rozporządzenia (warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego), a które mogą uzasadniać lokalizację zjazdu, nawet jeśli zasadniczo wpływa to na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organy nawet nie próbowały nawet rozważyć (biegli także, bo prawdopodobnie nie zostali o to poproszeni), czy wchodzi w grę stosowanie § 55 rozporządzenia, którego ust. 1 stanowi: zjazdu zwykłego nie projektuje się z: 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach; 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach, zaś ust. 2 przewiduje, że: zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Jak z tego wynika, samo zagrożenie bezpieczeństwa ruchu nie jest wystarczające, by odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, trzeba jeszcze wykazać, że nie zachodzą trudne warunki.
Wszystko to organ I instancji musi wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W jej aktualnym stanie nie przedstawił on żadnych dowodów mogących uzasadniać odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego, czym naruszył art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 84 i art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.
Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a.).
ak