III SA/Łd 413/23

III SA/Łd 413/23 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Nowacki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par 1 pkt 1 i 6, par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Osiedla Łagiewniki na działanie Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie realizacji procedury oceny i dopuszczenia do głosowania wniosku nr B091LA w X edycji Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego oraz realizacji wniosku w innym miejscu, niż wynika z procedury głosowania p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 26 maja 2023 r. (data wpływu skargi do organu) R. W. reprezentujący Zarząd Osiedla Łagiewniki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na działanie Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie realizacji procedury oceny i dopuszczenia do głosowania wniosku nr B091LA w X edycji Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego oraz realizacji wniosku w innym miejscu, niż wynika z procedury głosowania. Zdaniem skarżącego organ w trakcie czynności realizacji X edycji Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego w przypadku wniosku nr B091LA naruszył prawo miejscowe, tj. uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 marca 2021 r., Nr XL/1256/21 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego oraz art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), dalej u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną. Przedmiotem skargi jest działanie (nienależyte wykonywanie zadań) Prezydenta Miasta Łodzi, a organem właściwym do jej rozpatrzenia zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. jest Rada Miejska w Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest działanie Prezydenta Miasta Łodzi dotyczące realizacji procedury oceny i dopuszczenia do głosowania wniosku złożonego w ramach w X edycji Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego oraz realizacji tego wniosku w innym miejscu niż wynika z procedury głosowania.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g., w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski (art. 5a ust. 3 u.s.g.). W ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego (art. 5a ust. 4 u.s.g). Zgodnie z art. 5a ust. 7 u.s.g., rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:
1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1062 oraz z 2022 r. poz. 975 i 1079);
2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;
3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;
4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.
Na podstawie art. 5a ust. 7 u.s.g. Rada Miejska w Łodzi w dniu 17 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XL/1256/21 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego, która określa m.in. zasady ogólne zgłaszanych projektów (rozdział 2), ocenę projektów (rozdział 4) oraz tryb odwoławczy (rozdział 5). Nie ulega wątpliwości, że ww. uchwała jest aktem prawa miejscowego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że postępowanie dotyczące oceny projektów, zgłoszonych w trakcie konsultacji z mieszkańcami gminy w trybie art. 5a u.s.g., nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych działań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy. Ponadto, nie jest podejmowane w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z art. 5a u.s.g. wynika, że konsultacje mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a ich zasadniczym celem jest dostarczenie organom samorządowym informacji o potrzebach, preferencjach i oczekiwaniach mieszkańców oraz ich zaktywizowanie i zaproszenie do udziału w debacie społecznej. Ponadto, konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji (por. M. Augustyniak, R. Marchaj (w) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. III, pod red. B. Dolnicki, Warszawa 2021).
Należy wskazać, że w przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Szczególnego podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Przenosząc przedstawione rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że działanie Prezydenta Miasta Łodzi związane z realizacją procedury oceny i dopuszczenia do głosowania wniosku złożonego w ramach w X edycji Łódzkiego Budżetu Obywatelskiego oraz realizacji wniosku w innym miejscu niż wynika z procedury głosowania, nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie jest bowiem władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, nie dotyczy bowiem uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa i nie ma charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a wobec tego skarga do sądu administracyjnego na takie działanie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - w ogóle nie przysługuje. Skarżący złożył projekt nie we własnej indywidualnej sprawie, lecz w sprawie należącej do zadań własnych gminy ze sfery planowania budżetowo-finansowego. Przedmiotowa sprawa dotyczy zatem realizacji zadania publicznego przez gminę, tj. uchwalenia budżetu gminy w jej specyficznej części z udziałem mieszkańców, a nie indywidualnej sprawy skarżącego. Wszelkie akty, czynności i inne działania podejmowane w ramach planowania finansowego gminy przez jej organy nie dotyczą sprawy indywidualnej, co oznacza, że akt lub czynność prezydenta miasta wydany na podstawie przepisów uchwały wydanej w oparciu o art. 5a ust. 7 u.s.g. nie posiada cech aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 2848/22, Lex nr 3516640). Wobec powyższego skarga do sądu administracyjnego na takie działania na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie przysługuje.
W aktualnym stanie prawnym brak jest także regulacji prawnych dopuszczających możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego procedur wyłaniania projektów celem ich realizacji w ramach budżetu obywatelskiego w drodze konsultacji społecznych. Tym samym, skoro nie istnieje przepis szczególny przewidujący możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego, to należy również przyjąć, że sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a.
Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że działanie Prezydenta Miasta Łodzi będące przedmiotem skargi nie jest żadnym z aktów lub czynności wymienionych w art.3 § 2 i 3 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
Nadto strona skarżąca nie posiada czynnej legitymacji do wniesienia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej.
Z treści skargi wynika, że wniósł ją R. W.. Skarga została podpisana przez R.W. wraz z pieczęcią "Przewodniczący Zarządu Osiedla Łagiewniki". W pierwszym zdaniu skargi znajduje się natomiast zdanie "Skarżący: R. W. reprezentujący Zarząd Osiedla Łagiewniki". W związku z czym należało przyjąć, że stroną skarżącą jest tutaj Zarząd Osiedla Łagiewniki reprezentowany przez jego przewodniczącego.
Zgodnie z treścią art.5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r. poz.40 ze zm.), dalej u.s.g., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.
W myśl art.35 ust.1 u.s.g. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Uchwałą nr XCII/1671/10 z dnia 25 sierpnia 2010r. w sprawie nadania statutu Osiedlu Łagiewniki, Rada Miejska w Łodzi postanowiła, ze Osiedle Łagiewniki jest jednostka pomocniczą Miasta Łodzi (§ 1). Do zakresu jego działania należą sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, przekazane przez Radę Miejską w Łodzi do kompetencji Osiedla (§ 4). Zarząd Osiedla jest organem wykonawczym Osiedla (§ 16 ust.1) zaś Przewodniczący Zarządu Osiedla reprezentuje je na zewnątrz (§ 17 ust.1 pkt 2).
W doktrynie prawniczej, jak i w orzecznictwie sądowym podnosi się, że jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a zatem nie może występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek. Działalność jednostki pomocniczej jest prowadzona tylko i wyłącznie z powołaniem się na osobowość prawną gminy (tak np. Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Opubl.: WKP 2022, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 29 stycznia 2013 r. II SA/Ol 1364/12).
Tym samym, wymieniony podmiot (tzn. jednostka pomocnicza gminy) nie ma zdolności sądowej, która w myśl art. 25 § 1 p.p.s.a., uprawniałaby go do działania przed sądem administracyjnym w charakterze strony.
Zgodnie z treścią art. 25 § 1 p.p.s.a., zdolność sądową mają osoby fizyczne, osoby prawne, jak też organ administracji publicznej. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostce pomocniczej gminy osobowości prawnej. Osobowość prawną posiada zaś w myśl art. 2 ust. 2 u.s.g. sama gmina. Ponadto, w myśl art. 25 § 2 p.p.s.a., ze zdolności takiej mogą korzystać także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Artykuł 25 p.p.s.a. stanowi jeszcze, że zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4).
Nie ulega wątpliwości, że jednostka pomocnicza gminy nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej grup podmiotów. Nie jest bowiem osobą fizyczną, osobą prawną czy organem administracji. Nie jest także państwową czy samorządową jednostka organizacyjną. O tych ostatnich mowa jest w art. 9 ust. 1 u.s.g., który umożliwia ich tworzenie przez gminę w celu wykonywania jej zadań. Ponadto, przepisy prawa nie dopuszczają także możliwość nałożenia na jednostki pomocnicze gminy w postaci osiedli obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów. Nie są też one niewątpliwie organizacjami społecznymi.
Jednostka pomocnicza gminy nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ale stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", a więc nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Tym samym, również organ takiej jednostki nie może być samodzielnym podmiotem w sferze praw i obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r. II OZ 1107/12).
Zarząd Osiedla Łagiewniki nie posiada zatem zdolności sądowej a tym samym legitymacji do wniesienia skargi.
Reasumując sąd uznał, że działanie Prezydenta Miasta Łodzi będące przedmiotem skargi nie jest żadną ze spraw wymienionych w art.3 § 2 i 3 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądu administracyjnego a ponadto strona skarżąca nie ma zdolności sądowej a tym samym legitymacji do wniesienia skargi. Mając to na uwadze, na podstawie art.58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. oraz § 3 p.p.s.s.a, sąd odrzucił skargę.
e.o.