III SA/Łd 411/23

III SA/Łd 411/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska /sprawozdawca/
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 262 par. 1 pkt 2, art. 264
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 125, art. 153, art. 250 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 11 maja 2023 r., nr KO.4116.20.2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia 27 marca 2023 r. znak: GT.6830.2.2020.GC; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 738 (siedemset trzydzieści osiem) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 maja 2023 r., nr KO.4116.20.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 27 marca 2023 r., znak: GT.6830.2.2020.GC o ustaleniu kosztów postępowania o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ewid.[...] stanowiącą współwłasność T.P., M.P., T.P. i D.P. z nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...] stanowiącą własność K.S. i J.S., położonych w obrębie geodezyjnym nr 1 miasta Rawa Mazowiecka.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z 12 maja 2022 r., znak GT.6830.2.2020.GC Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka ustalił wysokość kosztów rozgraniczenia w wysokości 7 380,00 i obciążył kosztami właścicieli rozgraniczanych nieruchomości po połowie, tj. K.S. i J.S. — właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w wysokości 3 690,00 zł i 4 współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] po 922,50 zł, łącznie w wysokości 3 690,00 zł, z obowiązkiem uiszczenia tych kosztów w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.
W wyniku wniesionego przez K.S. i J.S. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, postanowieniem z 29 czerwca 2022 r., nr KO.4116.31.2022 utrzymało w mocy postanowienie w części obejmującej ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 7 380,00 zł. W części dotyczącej zobowiązania do uiszczenia kosztów i ich podziału pomiędzy uczestników postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i orzekło, że K.S. i J.S. ponoszą koszty postępowania w wysokości 3 690,00 zł , T.P. w wysokości 1 845,00 zł, M.P. w wysokości 615,00 zł, T.P. w wysokości 615,00 zł i D.P. w wysokości 615,00 zł.
W wyniku skargi wniesionej przez K.S. i J.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 uchylił postanowienia organów obu instancji.
Sąd zarzucił, że przed zawarciem umowy z geodetą organ nie przeprowadził właściwego rozeznania co do wysokości kosztów zaoferowanych przez firmę wykonującą czynności rozgraniczenia. Organ nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia, co składa się na sumę 7 380,00 zł brutto. Nie jest wobec tego wiadomym w jaki sposób została wyliczona ta kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety. Sąd wskazał, że organ – Kolegium, gdyż ten organ wydał postanowienie reformatoryjne – ustalił zasady i proporcje obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sposób prawidłowy, tj. K.S. i J.S. 3 690,00 zł, T.P. 1 845,00 zł, M.P. 615,00 zł, T.P. 615,00 zł i D.P. 615,00 zł.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji w postanowieniu z 27 marca 2023 r. przytoczył stan faktyczny sprawy.
Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka, wskutek wniosku T.P. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie 1 miasta R. przy ulicy O., oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą współwłasność T.P. w udziale 1/2 części, D.P. w udziale 1/6 części, M.P. w udziale 1/6 części i T.P. w udziale 1/6 części, objętą księgą wieczystą [...], a nieruchomością położoną w obrębie 1 miasta R. przy ulicy O., oznaczoną nr ewid. [...], stanowiącą własność K.S. i J.S., objętą księgą wieczystą[...], z udziałem nieruchomości położonej w obrębie 1 miasta R. przy ulicy O., oznaczonej nr ewid.[...], stanowiącej własność J.S. i T.S., objętej księgą wieczystą [...] oraz nieruchomości położonej w obrębie 1 miasta R. stanowiącej ulicę O., oznaczonej nr ewid. [...], będącej własnością gminy Miasto R., objętej księgą wieczystą [...].
29 kwietnia 2022 r. w toku postępowania Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka skierował zapytanie ofertowe na wykonanie czynności ustalenia granicy do pięciu firm geodezyjnych działających na terenie Miasta Rawa Mazowiecka. Po stwierdzeniu otrzymania jednej oferty, w wyniku przeprowadzenia wywiadu telefonicznego w celu uzyskania odpowiedzi na pytanie o przyczyny braku odpowiedzi na zapytanie ze strony pozostałych geodetów, geodeci wykazywali brak zainteresowania wykonywaniem zleceń ustalania spornych granic ze względu na specyfikę postępowań rozgraniczeniowych oraz wskazywali na obłożenie innymi zleceniami. Na brak konkurencyjnych ofert nie miał więc wpływu dwudniowy termin na złożenie ofert. Na etapie złożenia oferty geodeta nie zgłasza bowiem prac geodezyjnych, a tym samym nie ma wglądu do danych geodezyjnych oraz dokumentów, będących w Państwowym Zasobie Geodezyjnym (zgłoszenia dokonuje po otrzymaniu upoważnienia od organu do ustalenia przebiegu granicy), w związku z czym do kalkulacji ceny wykorzystuje dane otrzymane w zapytaniu oraz ogólnodostępne dane w zakresie położenia działki i długości granicy oraz warunków sytuacyjno-terenowych. Mając na uwadze zakres wskazanych danych przyjęto, że termin na złożenie ofert był wystarczający i umożliwiał złożenie ofert konkurencyjnych przez innych geodetów. Ustalenie przebiegu granicy jest postępowaniem indywidualnym, w którym nakład pracy oraz koszty geodety są pochodną specyfiki danej granicy (długość granicy, obszerność dokumentacji do analizy, warunków terenowych itp.). Rozeznanie rynku jest więc miarodajne, jeśli dotyczy podobnego odcinka granicy w możliwie bliskiej lokalizacji. Z uwagi na niewielką ilość tego typu postępowań, przy ocenie wysokości przedstawionej przez geodetę oferty, do porównania posłużyło wyłącznie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka na terenie tego samego osiedla domków jednorodzinnych, którego koszt w 2008 r. wyniósł 5 694,00 zł. Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, według GUS, w 2008 r. wynosiło 2 943,88 zł, a w 2021 r. 5 662,53 zł. W oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie w prowadzeniu postępowań rozgraniczeniowych, jak i podziałowych, dzięki którym organ posiada rozeznanie cen rynkowych usług geodezyjnych, 29 października 2021 r. została zawarta umowa na wykonanie rozgraniczenia działek nr 223 i nr 222 położonych w obrębie 1 miasta R. W wykonaniu zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka pismem z 25 stycznia 2023 r. zwrócił się do geodety M.P. o przedstawienie kalkulacji wynagrodzenia, zawierającej kosztorys wykonanych czynności. W odpowiedzi na pismo, geodeta 6 lutego 2023 r. przedstawił kosztorys wykonanych czynności, na który składa się zgłoszenie pracy geodezyjnej (103,90 zł), przeprowadzenie analizy dokumentów archiwalnych (500 zł), wykonanie pomiarów przygotowawczych (1 800 zł), badania stanu prawnego nieruchomości (196,10 zł), przeprowadzenie rozprawy granicznej (1 800 zł), sporządzenie dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (800 zł), sporządzenie dokumentacji technicznej (800 zł). Do kwoty wynikającej z przedstawionych kosztów został doliczony podatek VAT w stawce 23%. Kosztami rozgraniczenia, na które składają się koszty geodety ustalone na podstawie wystawionej faktury, Burmistrz Miasta Rawa Mazowiecka obciążył właścicieli działki nr ewid. [...] – T.P., D.P., M.P. i T.P. oraz właścicieli działki nr ewid. [...] – K.S. i J.S. Nie obciążył kosztami postępowania J.S. i T.S. oraz gminy Miasto R., gdyż nie uczestniczyli oni w sporze granicznym i nie wynieśli z tego sporu żadnego interesu prawnego, nie byli inicjatorami postępowania, koszty nie wynikły z ich winy i nie zostały poniesione na ich żądanie.
W zażaleniu na postanowienie z 27 marca 2023 r. K.S. i J.S. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie postanowienia o uznaniu kosztów wskazanych przez geodetę. Organ zwrócił się jedynie o wskazanie przez geodetę kalkulacji kosztów wynagrodzenia, ale nie dokonał analizy porównawczej cen rynkowych z daty wykonania usługi. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 153 k.c. w związku z art. 254 k.p.a. poprzez zobowiązanie uczestników do partycypowania w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, mimo że koszty te nie wyniknęły z winy uczestników, ani nie zostały poniesione w interesie lub na ich żądanie, w wyniku czego doszło w wyniku postępowania do pokrzywdzenia majątkowego uczestników wskutek uszczuplenia powierzchni ich nieruchomości.
Organ drugiej instancji utrzymując w mocy podstawienie z 27 marca 2023 r. podniósł, że podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. określające zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: wynikły z winy strony; zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym znajduje zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
W sprawie niewątpliwe jest, że między stronami istniał spór graniczny dotyczący przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...]. Istnienie tego sporu wynika z inicjującego postępowanie wniosku z 7 września 2020 r. T.P., dokumentacji sporządzonej przez geodetę w trakcie czynności postępowania rozgraniczeniowego (protokołu granicznego oraz szkicu granicznego), a także z decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 29 kwietnia 2022 r. o rozgraniczeniu. Istnienie sporu potwierdza też fakt, że K.S. i J.S. złożyli wniosek o przekazanie sądowi powszechnemu sprawy rozgraniczenia nieruchomości. Skarżący podtrzymali stanowisko, że skoro nie z ich inicjatywy wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe, to nie powinni ponosić jego kosztów. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 za niezasadne uznał twierdzenia skarżących, że nie są oni zobligowani do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przytoczył wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1563/20. Sąd stwierdził, że organ ustalił zasadę i proporcje obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego w sposób prawidłowy i podkreślił, że bez znaczenia jest to, czy ustalenia poczynione w ramach czynności prowadzonych przez geodetę są dla niej korzystne, czy też nie. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji opisał okoliczności dotyczące wyboru geodety i wykazał na brak zainteresowania wykonywaniem zleceń ustalania spornych granic m.in. ze względu na specyfikę postępowań rozgraniczeniowych. Ponieważ na etapie złożenia oferty geodeta nie zgłasza prac geodezyjnych i nie ma wglądu do danych geodezyjnych oraz dokumentów, będących w Państwowym Zasobie Geodezyjnym (zgłoszenia dokonuje po otrzymaniu upoważnienia od organu do ustalenia przebiegu granicy), do kalkulacji ceny wykorzystuje dane otrzymane w zapytaniu oraz ogólnodostępne dane w zakresie położenia działki i długości granicy oraz warunków sytuacyjno-terenowych. Rozeznanie rynku jest więc miarodajne, jeśli dotyczy podobnego odcinka granicy w możliwie bliskiej lokalizacji. Z uwagi na niewielką ilość tego typu postępowań, przy ocenie wysokości przedstawionej przez geodetę oferty, do porównania posłużyło postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka na terenie tego samego osiedla domków jednorodzinnych, którego koszt w 2008 r. wyniósł 5 694,00 zł. Organ zwrócił uwagę, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej według GUS w 2008 r. wynosiło 2 943,88 zł, a w 2021 r. 5 662,53 zł. Wobec powyższego nawet jeżeli uzasadnienie organu pierwszej instancji nie jest przekonujące dla skarżących co do wysokości przyjętej przez geodetę ceny i nie jest wyczerpujące, to Kolegium, rozpatrując sprawę jako organ drugiej instancji od początku może, w granicach art. 15 k.p.a., czyli z zachowaniem zasady dwuinstancyjności, w oparciu o ten sam materiał dowodowy uzupełnić argumentację organu pierwszej instancji. Wątpliwości sądu dotyczyły wysokości i sposobu ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ pierwszej instancji wystąpił do geodety, który w piśmie z 6 lutego 2023 r. przekazał kosztorys czynności związanych z przeprowadzeniem rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...], na którą składają się: zgłoszenie prac geodezyjnych, przeprowadzenie analizy dokumentów archiwalnych, wykonanie pomiarów przygotowawczych, badanie stanu prawnego nieruchomości, przeprowadzenia rozprawy granicznej, sporządzenie dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości i sporządzenie dokumentacji technicznej. Kwota netto wyniosła 6 000,00 zł. Do kwoty tej doliczony został podatek VAT w wysokości 1 380,00 zł (23%). Zawarta z geodetą umowa z 29 października 2021 r. (aneksowana co do terminu końcowego wykonania prac) zawarta została po przeprowadzeniu zapytania ofertowego na wykonanie rozgraniczenia. Ze sporządzonego protokołu przez Komisję Ofertową wynika, że zaproszenia do udziału w postępowaniu wystosowane zostały do pięciu podmiotów. W postępowaniu wpłynęła jedna oferta na kwotę 7 380,00 zł. Kwota ta, jak wynika z treści oferty, obejmuje wszystkie koszty związane z realizacją zamówienia. Z akt postępowania rozgraniczeniowego wynika, że geodeta zgłosił prace geodezyjne 15 listopada 2021 r., zebrał materiał archiwalny, wystosował wezwania do stron postępowania do stawienia się 20 grudnia 2021 r. w celu ustalenia granic, sporządził protokół graniczny i mapę ze wskazaniem przebiegu granic i punktów, wskazał przesłanki do ustalenia przebiegu granic. Wysokość wynagrodzenia geodeta skalkulował w następujący sposób: zgłoszenie prac geodezyjnych 103,90 zł, przeprowadzenie analizy dokumentów archiwalnych 500,00 zł, wykonanie pomiarów przygotowawczych 1 800,00 zł, badanie stanu prawnego nieruchomości 196,10 zł, przeprowadzenie rozprawy granicznej 1 800,00 zł, sporządzenie dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości 800 zł i sporządzenie dokumentacji technicznej 800 zł. Z powyższego wynika, że kwota należności wynikająca z faktury nie jest dowolna, gdyż tryb wyłonienia geodety w postępowaniu, tj. w drodze zaproszenia do składania ofert gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca wyboru geodety świadczy o tym, że organ nie naruszył standardów w zakresie transparentności wyboru geodety. Wybrany geodeta był jedynym, który podjął się czynności rozgraniczenia, a wskazana przez składającego ofertę cena odpowiada stopniowi skomplikowania sprawy, bowiem czynności nie sprowadzały się do prostego "wytyczenia" granicy, a wymagały analizy archiwalnych materiałów, dokonania obliczeń i sprawdzenia współrzędnych, porównań powierzchni poszczególnych działek, zestawienia starych i nowych działek z podaniem niezbędnych szczegółów (numeru nowego protokołu ustalenia stanu władania, numer pozycji starego rejestru, numer ogłoszenia stanu władania, powierzchni starych i nowych działek oraz powierzchnię ostateczną przyjętą do dalszych prac), sporządzenia na kalce wykazu współrzędnych punktów granicznych, omówienie rozbieżności i uzgodnienia z Referatem geodezji i Gospodarki Gruntami w Rawie Mazowieckiej, korektę odchyłek i wyrównanie do ogólnej powierzchni obrębu oraz opisu, co zostało opisane w pkt 9.1 protokołu granicznego pt. "Wykaz i ocena dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic". Przepisy prawa nie określają wysokości stawek za wykonanie usług geodezyjnych, których przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości, a ceny kształtowane są przez wolny rynek. Dodatkowo Kolegium wskazuje, że czynności geodety wyspecyfikowane w niniejszej sprawie pokrywają się z katalogiem czynności określonych w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r., Nr 45, poz. 453). Skarżący postanowienie organu pierwszej instancji nie wskazali, które z wyszczególnionych przez geodetę elementów ceny zostały skalkulowane w sposób wadliwy, wygórowany i nieadekwatny do nakładu pracy i czasu pracy geodety.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli K.S. i J.S.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
a. art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie kosztów wskazanych przez powołanego geodetę za zasadne, w sytuacji gdy w dalszym ciągu nie zweryfikowano kosztów z faktury wystawionej przez geodetę wykonującego czynności związane z ustaleniem granicy. Nie wskazano na jakiej podstawie prawnej określono stawkę wynagrodzenia biegłego oraz czy biegły dostatecznie udokumentował wydatki niezbędne do wydania opinii (zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych);
b. art. 263 § 1 w związku z art. 264 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku i art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez arbitralne zaliczenie do kosztów postępowania administracyjnego kosztów opinii biegłego geodety ustalonych w oparciu o zawartą z nim umowę, w sytuacji gdy koszy te są nieproporcjonalnie wyższe od charakteru podjętych przez biegłego czynności, stopnia ich skomplikowania oraz czasu potrzebnego na ich dokonanie, a także rażąco przewyższają kwalifikacje biegłego i nakład pracy przez niego wykonanej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 153 k.c. w związku z art. 264 k.p.a. poprzez zobowiązanie uczestników do partycypowania w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, mimo że koszty te nie wyniknęły z winy uczestników ani też nie zostały poniesione w interesie lub na żądanie uczestników, wprost przeciwnie w wyniku postępowania doszło do majątkowego pokrzywdzenia uczestników na skutek uszczuplenia powierzchni ich nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że nie mieli interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Na skutek postępowania, utracili cześć swojej nieruchomości. Powierzchnia działki zmniejszyła się w stosunku do ujawnionej w księdze wieczystej, zatem stan niepewności co do przebiegu granicy nie ustał. Postępowanie nie wyniknęło z winy skarżących, zatem nie wystąpiły przesłanki do obciążenia och kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
30 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu wniósł pismo, w którym podtrzymał ich dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej na ich rzecz według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących oświadczył, że nie zostały one pokryte w żadnej części.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że kwestia rozłożenia ciężaru kosztów postępowania rozgraniczeniowego budzi wątpliwości orzecznicze. Skarżący kwestionują zarówno fakt obciążenia ich kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie, jak również nie zgadzają się z wysokością tych kosztów. W ich ocenie były one znacząco zawyżone (6 000 zł netto + podatek VAT), a stanowiły wynagrodzenie geodety. Organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły kwotę wynikającą z zawartej umowy z geodetą, podczas gdy przyjmując zarówno ofertę, jak i następnie wystawioną przez geodetę fakturę zobligowane były do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, kwalifikacje, czas potrzebny do wykonania umowy itp. Geodeta dopiero w lutym 2023 r. wyszczególnił, co składało się na łączną kwotę wynagrodzenia 6 000 zł netto. W ocenie skarżących wysokość wynagrodzenia biegłego jest nieadekwatna do cen rynkowych i nakładu pracy związanego z dokonanymi czynnościami. Zebrano jedynie jedną ofertę wykonania prac. Nie było przeszkód w rozszerzeniu kręgu podmiotów, do których skierowano zapytanie ofertowe tak by zebrać informacje, co do rynkowej wartości i wyceny tego typu prac. Organ odwoławczy nie zbadał, czy strony zostały poinformowane o konkretnych kosztach tego postępowania związanych z wybraną ofertą na prace geodezyjne. Skoro organ pierwszej instancji we własnym zakresie zlecał wykonanie prac geodezyjnych, to powinien był poinformować strony postępowania o wysokości tych kosztów, jakie z tymi pracami będą związane, gdyż były one w zasadniczej części przewidywalne. Znana była cena oferty wybranego geodety. Brak poinformowania strony o przewidywanej wysokości kosztów rozgraniczenia mógł bowiem stanowić naruszenie zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. mających bezpośredni wpływ na wysokość ustalonych kosztów postępowania. Gdyby bowiem organ poinformował strony o wysokości kosztów, jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, to strona miałaby możliwość nie tylko wpływu na wybór wykonawcy, ale również możliwość ewentualnej rezygnacji z tego trybu postępowania i chociażby zlecenia wykonania prac geodezyjnych we własnym zakresie. Zaniechanie powiadomienia stron i nie udzielenie w tym zakresie niezbędnych wskazówek doprowadziło do sytuacji, w której strona obciążona została kosztami wyboru przez gminę drogiej oferty. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości zagadnienie zasad weryfikacji rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów działających w postępowaniach administracyjnych (np. rozgraniczeniowych) jako biegli. Organ administracji nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wyżej wymienione czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów. Wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jednocześnie art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa uzasadniające uwzględnienie skargi.
Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już prawomocny wyrok sądu administracyjnego, tj. wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22.
Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z 29 czerwca 2022 r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 12 maja 2022 r.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Ocena prawna stanowi wyjaśnienie treści przepisów prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku mających zastosowanie w sprawie, jak i zbadaniu prawidłowości zastosowania przez organ tychże przepisów w sprawie poddanej kontroli sądu.
Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oznacza, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych czy odmiennych poglądów będących w sprzeczności z uprzednio wyrażonym. Ocena prawna traci bowiem moc jedynie w sytuacji zmiany prawa, czy istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które zaistniały już po wydaniu wyroku, jak również w sytuacji wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną. Podobnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą sąd i organy administracji orzekające w danej sprawie.
W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 625/07). Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się przede wszystkim do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2008 r., I SA/Wr 1890/07). Zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97/OSNP 1999/1/2).
Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza zatem, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97). Co więcej, również sąd administracyjny kontrolujący wydaną następnie decyzję przez organ także jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3068/18: "Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".
Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i orzekaniu organy administracji obu instancji były związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lodzi z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22. Z akt sprawy, w tym z uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji nie wynika, aby zachodziły podstawy uzasadniające odstąpienie od tej oceny i wskazań.
Mając na uwadze sformułowane przez skarżących zarzuty należy wskazać, że w wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednak zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 §1 k.p.a.).
Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 26).
We wskazanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Sąd wskazał, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter wiążący. W światle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w powyższej uchwale brak jest po stronie organów uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro bowiem w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ponoszenia kosztów przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazującą sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Obowiązek współdziałania wiąże się z tym, że właściciele sąsiadujących nieruchomości mają własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes prawny w postępowaniu administracyjnym rozgraniczeniowym, a więc mają w nim legitymację materialną. Branie więc udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie tej strony postępowania.
W wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 sąd za niewątpliwe uznał, że między stronami istniał spór graniczny dotyczący przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Istnienie tego sporu wynika nie tylko z inicjującego postępowanie wniosku T.P., ale także z dokumentacji sporządzonej przez geodetę w trakcie czynności postępowania rozgraniczeniowego (protokołu granicznego oraz szkicu granicznego), a także z decyzji Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z 29 kwietnia 2022 r. o rozgraniczeniu. Wobec tego za niezasadne uznał twierdzenia skarżących, że nie są zobligowani do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego bowiem nie zostało dokonane w ich interesie. Sąd ocenił także, że prawidłowo organ ustalił zasadę i proporcje obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Bez znaczenia dla obciążenia strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest bowiem to, czy ustalenia poczynione w ramach czynności prowadzonych przez geodetę są dla niej korzystne, czy też nie.
W wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 sąd wskazał na wątpliwości odnośnie wysokości i sposobu ustalenia obciążających strony kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Sąd podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. Z przepisów tych wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest powszechnie przyjęty pogląd, że wybór geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych winien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, przy czym organ administracji winien dołożyć w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez geodetów, lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji. Wskazówką dla organów co do tego jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego mogą stanowić przepisy art. 56 i 263 § 1 i 2 k.p.a., przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2257) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 989). Wymienione przepisy nie mają oczywiście zastosowania przy wyliczeniu wynagrodzenia geodety w postępowaniu administracyjnym, lecz stanowią dla organów pewną wskazówkę, w jaki sposób winno być wyliczone wynagrodzenie geodety za przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych i umożliwiają zweryfikowanie oferty geodety co do wysokości jego wynagrodzenia.
Sąd wskazał, że postanowieniem z 12 maja 2021 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] i [...]. W celu wyłonienia geodety, który wykona rozgraniczenie organ 20 października 2021 r. skierował zaproszenie do złożenia ofert wykonania rozgraniczenia do 5 firm geodezyjnych, wyznaczając termin na złożenie ofert na dzień 22 października 2021 r. na godzinę 15. W odpowiedzi organ uzyskał wyłącznie jedną ofertę od firmy G. S.C. Usługi Geodezyjne Geodeta uprawniony M.P. z siedzibą w Rawie Mazowieckiej na kwotę 7 380 zł brutto, która nie zawierała kosztorysu obrazującego sposób skalkulowane wynagrodzenia geodety. Następnie 29 października 2021 r. pomiędzy Miastem Rawa Mazowiecka, a M.P. i K.D. prowadzącymi działalność gospodarczą pod nazwa G. s.c. usługi geodezyjne została zawarta umowa, na mocy której spółka zobowiązała się wykonać prace polegające na rozgraniczeniu działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie 1 miasta R. z udziałem nieruchomości nr [...] i [...] w terminie do 30 grudnia 2021 r. (§ 2 umowy). W § 3 umowy zleceniodawca zobowiązał się zapłacić zleceniobiorcy za wykonanie pracy kwotę 7 380 zł brutto po wykonaniu zlecenia na podstawie faktury wystawionej przez zleceniobiorcę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Podstawą wystawienia faktury jest protokół odbioru przedmiotu umowy podpisany przez obie strony umowy (§ 5 umowy).
Sąd ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji przed zawarciem umowy nie przeprowadził właściwego rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez firmę G. s.c. Po złożeniu oferty organ pierwszej instancji nie zażądał od oferenta kalkulacji zaproponowanej kwoty celem wyjaśnienia, co składa się na sumę 7 380 zł brutto. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety. Wbrew prezentowanemu przez organ stanowisku, nie dokonał on rozeznania rynku co do wysokości kosztów rozgraniczenia oferowanych przez firmy geodezyjne. Nie zostało ustalone jak kształtują się ceny rynkowe wykonania takiej usługi geodezyjnej. Rozeznanie, co do cen rynkowych takich usług można było dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Pozwoliłoby to na dokonanie prawidłowej oceny oferty, jaką złożyła spółka cywilna G. w stosunku do cen obowiązujących na rynku. Organ administracji jednak takiego rozeznania nie poczynił.
Sąd za nie mającą wpływu na konieczność podjęcia takich działań uznał okoliczność, że wpłynęła tylko jedna oferta. Wskazał przy tym, że nie wiadomo bowiem, czy oferta ta jest zawyżona, czy też jest ofertą odpowiadającą obowiązującym cenom rynkowym. W rzeczywistości nie można zweryfikować wybranej oferty. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1533/18, według którego rozeznanie co do wysokości kosztów oferowanych usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia organ administracji może dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Forma przeprowadzenia takiego rozeznania nie ma większego znaczenia. Istotne jest natomiast to, aby organ administracji uzyskał wiedzę jak kształtują się ceny usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia i jaki byłby koszt przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami. Umożliwia to bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty. Sąd stwierdził, że w przypadku, gdyby organ dokonał takiego rozeznania na rynku usług geodezyjnych, to mogłoby się okazać, że cena zaproponowana przez G. s.c. znacznie odbiega od cen rynkowych tego typu usług, zaś inne firmy geodezyjne zaoferowałyby niższą cenę od ceny jaką zaproponował M.P. Wówczas organ administracji powinien ponownie rozesłać zaproszenia do składania ofert do innych podmiotów, tym bardziej że zapytanie ofertowe na wykonanie rozgraniczenia działek w zaskarżonym postępowaniu, zostało rozesłane do wskazanych podmiotów 20 października 2021 r., zaś termin składania ofert zakreślono na dzień 22 października 2021 r. Tak krótki termin realizacji mógł znacząco wpłynąć na zainteresowanie rozesłanym zapytaniem i przyczynić się do tego, że tylko jedna firma złożyła ofertę na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic. Sąd ocenił, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby organ pierwszej instancji dokonał weryfikacji przyjętej oferty. Organ nie zażądał bowiem od wybranego geodety kalkulacji wynagrodzenia, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego wyliczenia. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez firmy geodezyjne za wykonane czynności, lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organy weryfikowały ofertę M.P., w tym sposobu wyliczenia przez biegłego wynagrodzenia i zasadności poniesionych przez niego wydatków, zaś faktura przedstawiona przez geodetę nie zawiera żadnego kosztorysu szczegółowo wskazującego wykonane czynności wraz z kwotą obliczonego za nie wynagrodzenia. Nie wiadomo zatem jak została wyliczona kwota 7 380 zł brutto i czy jest to kwota adekwatna do nakładu pracy geodety. Nie powinno pozostawać bez znaczenia dla przebiegu postępowania, że skarżący od początku wskazywali w jego toku na brak informacji dotyczących przeprowadzonego rozeznania rynku w zakresie kosztów postępowania i wadliwy wybór geodety. Tym bardziej więc organ pierwszej instancji winien był w słusznym interesie stron (art. 7 in fine k.p.a.) dokonać rozeznania na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen związanych z rozgraniczeniem gruntów.
Reasumując sąd stwierdził, że organ administracji nie przeprowadził rozeznania co do cen rynkowych na wykonanie usługi geodezyjnej rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością położoną w obrębie miasta Rawa Mazowiecka oznaczoną nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność T.P. w 1/2 części, M.P. w 1/6 części, T.P. w 1/6 części, D.P. w 1/6 części, a nieruchomością położoną w obrębie 1 miasta R. przy ulicy O., oznaczoną nr ewid. [...] stanowiącą własność K. i J.S., co uniemożliwia zweryfikowanie wybranej oferty G. S.C. na wykonanie ustalenia przebiegu spornej granicy. Nie wiadomo czy oferta ta odpowiada obowiązującym cenom rynkowym, czy też jest zawyżona. Organ administracji nie zażądał od spółki kalkulacji oferowanego wynagrodzenia co uniemożliwia wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone. Naruszono zatem przepisy art.7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku i zweryfikować koszty postępowania rozgraniczeniowego określone przez spółkę G. poprzez wyjaśnienie jak kształtują się one na tle cen rynkowych i co składa się na wskazana przez spółkę kwotę. Po zebraniu całego materiału dowodowego rzeczą organów będzie dokonanie jego wnikliwej analizy a następnie rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowanie rozgraniczeniowego.
W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji ponownie rozpoznając sprawę nie w pełni zastosowały się do powyższej oceny i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby poza zwróceniem się do M.P.- G. s.c. o przedstawienie kalkulacji wynagrodzenia zawartego w ofercie i uzyskaniem od niego odpowiedzi (pismo z 6 lutego 2023 r. zawierające kosztorys) organy administracji podjęły jakieś inne czynności wskazujące, że dokonano rozeznania rynku co do wysokości kosztów rozgraniczenia oferowanych przez firmy geodezyjne i weryfikacji przyjętej oferty. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów mogących świadczyć o tym, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi 10 listopada 2022 r. wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 561/22 dokonano takiego rozeznania i weryfikacji przyjętej oferty, a procedura jej wyboru została przeprowadzona prawidłowo. Nie zostało udokumentowane w aktach sprawy, że zwracano się telefonicznie do innych geodetów w celu wyjaśnienia przyczyn braku odpowiedzi na zapytania ofertowe, jak również wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które miało zostać przeprowadzone w 2008 r. Brak właściwego udokumentowania przez organy administracji podjętych czynności w celu wykonania wskazań sądu zawartych w wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 czyni twierdzenia organów administracji gołosłownymi. Wbrew twierdzeniom organów administracji nie zostało wykazane, że wynagrodzenie geodety wynikające z umowy zawartej z gminą mieści się w akceptowalnej cenie rynkowej za tego typu usługi i pozostaje w realnym związku z nakładem pracy geodety. Nie przeprowadzono analizy obowiązujących na rynku kosztów usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia, a przynajmniej nie wykazano, że taka analiza miała miejsce. Podkreślić trzeba, że w wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22 sąd już ocenił, że krótki termin realizacji mógł znacząco wpłynąć na zainteresowanie rozesłanym zapytaniem i przyczynić się do tego, że tylko jedna firma złożyła ofertę na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic. Nie można wobec tego obecnie uznać, że termin na złożenie ofert był wystarczający i umożliwiał złożenie ofert konkurencyjnych przez innych geodetów, a organ nie naruszył standardów w zakresie transparentności wyboru oferty.
Zdaniem sądu termin składania ofert powinien zapewnić wykonawcom dostatecznie dużo czasu na przygotowanie oferty i jej złożenie. Termin składania ofert powinien być uzależniony od charakteru zamówienia oraz czasu potrzebnego na przygotowanie i złożenie oferty. Zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, termin składania ofert powinien być dostępny dla wszystkich wykonawców, a zamawiający powinien zadbać o to, aby wszyscy zainteresowani wykonawcy mieli równe szanse na złożenie oferty. Dlatego termin składania ofert powinien być ustalony na tyle wcześniej, aby wszyscy wykonawcy mieli możliwość zapoznania się z treścią zapytania ofertowego oraz dokonania niezbędnych czynności związanych z przygotowaniem i złożeniem oferty. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wiadomość e-mail z zapytaniem ofertowym została wysłana 20 października 2021 r. o godzinie 10:50, zaś termin składania ofert został wyznaczony do 22 października 2022 r. do godziny 15:00. Potencjalni oferenci mieli zatem zaledwie dwa dni na przygotowanie i złożenie oferty, pod warunkiem, że 20 października 2021 r. doręczono im zapytania ofertowe, co też w rozpoznawanej sprawie również nie zostało wykazane. Trudno w tym stanie rzeczy uznać, aby zostało przez organy administracji wykazane, że wyznaczenie tak krótkiego terminu w żaden sposób nie wpłynęło na konkurencyjność postępowania i transparentność wyboru geodety. Nawet jeżeli geodeta do kalkulacji ceny wykorzystuje dane otrzymane w zapytaniu oraz ogólnodostępne dane w zakresie położenia działki i długości granicy oraz warunków sytuacyjno-terenowych, to termin ten był zbyt krótki. Należy bowiem mieć na uwadze, że potencjalni wykonawcy mogli mieć już wcześniej zaplanowane czynności w dniach 20-22 października 2022 r., których terminu realizacji nie mogli zmienić, a tym samym nie mieli wystarczająco dużo czasu na przygotowanie ofert, które być może byłyby korzystniejsze niż wybrana przez organ pierwszej instancji oferta. W ocenie sądu wyznaczony przez organ termin składania ofert w takim wypadku winien wynosić co najmniej 7 dni od dnia doręczenia zapytania ofertowego tym bardziej, że tak z akt sprawy, jak i z samego jej charakteru (rozgraniczenie nieruchomości) nie wynika, aby zachodziła pilna potrzeba podjęcia przez geodetę czynności (termin realizacji zamówienia wyznaczono na 30 grudnia 2022 r.), a skrócenie terminu składania ofert było rzeczywiście uzasadnione. Należy też zwrócić uwagę, że z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień nie wynika nawet, dlaczego zapytania ofertowe miały zostać skierowane wyłącznie do podmiotów wymienionych w protokole z 25 października 2021 r. z przeprowadzonego zapytania ofertowego i czy rzeczywiście zostały do wszystkich podmiotów w nim wymienionych wysłane i doręczone.
Nadto z akt sprawy nie wynika, aby strony postępowania rozgraniczeniowego zostały poinformowane przez organ pierwszej instancji o konkretnych kosztach tego postępowania – związanych z wybraną przez niego ofertą na prace geodezyjne przed ich wykonaniem. Skoro organ pierwszej instancji we własnym zakresie zlecał wykonanie prac geodezyjnych, to powinien był poinformować strony postępowania o wysokości kosztów, jakie z tymi pracami będą związane, gdyż były one w zasadniczej części przewidywalne. Brak poinformowania strony o przewidywanej wysokości kosztów rozgraniczenia stanowił istotne naruszenie zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. mających bezpośredni wpływ na wysokość ustalonych kosztów postępowania. Nie można wykluczyć, że gdyby strony zostały poinformowane przez organ pierwszej instancji o wysokości kosztów, jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, to miałyby możliwość ewentualnej rezygnacji z tego trybu postępowania i zlecenia wykonania prac geodezyjnych we własnym zakresie. Zaniechanie powiadomienia stron i nie udzielenie w tym zakresie niezbędnych wskazówek doprowadziło do sytuacji, w której strona obciążona została kosztami wyboru przez gminę oferty, co do której zachodzą wątpliwości, czy rzeczywiście odpowiadała ówczesnym cenom rynkowym.
Skutkiem naruszenia przez organ administracji art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełne zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22, jest naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.). W dalszym ciągu organy administracji nie wykazały, że wynagrodzenie geodety wynikające z umowy zawartej 29 października 2021 r. mieści się w akceptowalnej cenie rynkowej na tle ówczesnych cen rynkowych za tego typu usługi (odpowiada obowiązującym w 2021 r. cenom rynkowym, czy też jest zawyżone) i pozostaje w realnym związku z nakładem pracy geodety. Nie przeprowadziły analizy obowiązujących na rynku kosztów usług geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia, a przynajmniej tego nie wykazały i nie udokumentowały w sposób umożliwiający stronom i sądowi jej weryfikację.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 1, § 4 ust. 1-3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 561/22. Po zebraniu materiału dowodowego, organy winny dokonać jego analizy i oceny. Podjęte przez organy administracji czynności oraz przeprowadzone dowody powinny zostać utrwalone w aktach sprawy.
d.j.